政制發(fā)展之謎（上）

一九九二年七月九日，末代港督彭定康攜帶家人抵達(dá)香港的皇后碼頭。港英政府專為殖民地官員建造的碼頭經(jīng)歷了歷任港督的上任和離任，一九七五年伊麗莎白女皇到訪和一九九七年七月一日查爾斯王子黯然離去，都是經(jīng)由皇后碼頭。二○○七年特區(qū)政府出于建設(shè)需要拆遷皇后碼頭，引發(fā)了青年一代的抵抗行動。他們要保護的不是簡單的歷史古跡，而是香港的集體記憶。這種集體記憶對于年輕一代如此重要，一方面是由于內(nèi)地經(jīng)濟崛起和香港的相對邊緣化，致使香港人喪失了對內(nèi)地的優(yōu)越感而變得敏感又脆弱；另一方面由于文化認(rèn)同的阻隔，在“兩制”的區(qū)別日漸模糊之時，國家認(rèn)同又很遙遠(yuǎn)而變得焦慮且迷惘。在這種情況下，往日的集體記憶似乎變成了年輕一代精神成長中的成人禮。就像軒尼斯道、德輔道街、駱克道和皇后大道等這些充滿歷史記憶的街道名稱，皇后碼頭與帝國司令勛章、十字勛章、騎士勛章等香港精英當(dāng)年取得的榮耀一樣，成為往日輝煌的記憶。

和過往港督上任一樣，香港的達(dá)官顯貴和普通市民自然要到皇后碼頭列隊歡迎自己的主人。然而，讓港人驚訝的是，這位末代港督一改殖民地傳統(tǒng)，身著便服，沒有佩戴《殖民地規(guī)例》明確規(guī)定的裝飾著羽毛的帽子、肩章和佩劍等這些象征著帝國榮耀和威嚴(yán)的符號，一臉微笑輕松地與市民們招手，不像過往的港督保持威嚴(yán)的神色。正當(dāng)香港人對港督新鮮的出場方式議論紛紛時，彭定康上任第二天，就以民選政客慣用的親民姿態(tài)，坐地鐵，擠人群，搭火車，走山路，逛“女人街”，在街頭小店喝茶，接近市民。整個香港轟動了，就像神仙下凡一樣，在香港一百多年歷史上，港督第一次像一個普通人一樣走在市民中間。而經(jīng)過選舉訓(xùn)練的彭定康，不僅善于用幽默的語言吸引市民，而且善于利用身體語言，舉手投足都成了媒體捕捉的對象。

當(dāng)然，彭定康很清楚，民意是由傳媒塑造的。于是他的就職典禮就變成在總督府后花園會見記者，通過傳媒問答大會傳播其施政理念。這種類似美國總統(tǒng)在白宮玫瑰園會見記者的現(xiàn)代政治小技巧，對香港新聞界卻是破天荒第一次。而在彭定康隨行人員中就有來自倫敦的著名新聞統(tǒng)籌官員，他是營造“民意”的高手，負(fù)責(zé)每天在最短的時間將香港新聞媒體關(guān)注的問題整理出來，并制定新聞宣傳計劃和策略，告訴彭定康應(yīng)如何回應(yīng)這些問題。這樣的新聞統(tǒng)籌官員屬于唐寧街民選政客的一部分，而不屬于職業(yè)外交家或殖民地的總督。由此，傳媒以及傳媒引導(dǎo)的民眾就被彭定康一系列眼花繚亂的舉動完全吸引住了，如崇拜演藝明星一樣關(guān)注其表演。香港人暈了，仿佛沉浸在童話世界中。時至今日，邁入暮年的香港人依然津津樂道彭定康的政治表演，念念不忘往日的眩暈。

一個殖民地總督為何一反傳統(tǒng)，以街頭鼓動家的方式，把自己塑造成一個民選政治家的形象？這還得從香港政制發(fā)展問題說起。從一九七九年麥理浩訪華開啟中英香港談判直到一九九七年香港回歸這近二十年時間里，大英帝國一直在推動香港獨立或完全自治的民主化進程。這是大英帝國慣常的撤退戰(zhàn)略，也是撒切爾夫人為中英談判所設(shè)定的目標(biāo)規(guī)劃：“我們的談判目的，是以香港島的主權(quán)，換取整個香港的長期管治權(quán)?！覀兘ㄗh談判如果沒有進展，便應(yīng)在香港發(fā)展民主架構(gòu)，我們的目標(biāo)是在短時間內(nèi)讓香港獨立或自治，仿如我們以前在新加坡的做法。這將包括在香港建立有更多華人參與的政府和管治架構(gòu)，令華人越來越多地為自己做主，英國人則逐漸退居二線?！保ā洞髯繝柗蛉嘶貞涗洝罚┮痪虐怂哪昶咴率巳?，港英政府趕在九月二十六日中英草簽聯(lián)合聲明之前，發(fā)表了代議政制“綠皮書”，宣布要“逐步建立一個政制，使其權(quán)力穩(wěn)固地立根于香港，由充分權(quán)威代表香港人的意見，同時更能較直接向港人負(fù)責(zé)”。由此港英政府一改立法局議員由港督任命的傳統(tǒng)，引入了功能界別選舉傳統(tǒng)。之所以引入以團體作為投票人的間接選舉制度，而非直接選舉，主要目的是為了鞏固港英政府與香港工商專業(yè)精英階層政治同盟，防止中國政府支持的香港左派通過選舉進入港英政府。對此，“綠皮書”直言不諱地指出：“直選選舉并不是一種放諸四海而皆準(zhǔn)的辦法，足以確保能夠選出一個穩(wěn)定的代議制政府。……推行直接選舉，可能使本港迅速陷入一個反對派系參政的局面，以致在這個關(guān)鍵時候，加上一種不穩(wěn)定的因素?！?/p>

港英政府的目的很明確，用行政局首席議員鐘仕元的話說，中國政府講的五十年不變，并非一九九七年的香港情況五十年不變，而是一九八四年的情況五十年不變，港英政府的應(yīng)對策略就是要采取“十三年大變，五十年不變”的政治戰(zhàn)略，即利用“九七”前十三年的統(tǒng)治時間進行代議制改革，徹底改變香港的政體，使這種制度在“九七”之后保持不變。為此，就要將立法會從港督的咨詢機構(gòu)變?yōu)榇h機構(gòu)。一九八五年六月立法局通過了《立法局（權(quán)力與特權(quán)）條例》，賦予了立法局一些絕對的權(quán)力，與此同時推動立法局的選舉，進行政權(quán)移交。

港府的代議制改革及基本法的起草和咨詢，極大地刺激了香港人的政治熱情，各種論證團體紛紛成立。七十年代香港學(xué)生運動中的“社會派”成為八十年代民主化運動的中間力量。如果說一九八五年的功能選舉選民是七萬人，但只吸引到兩萬五千人投票，那么到了三年之后，立法局選舉就不再是功能議席的數(shù)量，而變成直接選舉問題。中英談判時期香港人在主權(quán)歸屬上發(fā)生了“還政于中”與“還政于民”爭議，現(xiàn)在面對一九八八年直選問題，很快演變?yōu)椤懊裰骰貧w派”與“民主拒共派”的分歧。這種分歧直接導(dǎo)致基本法起草過程中關(guān)于特區(qū)政體的設(shè)計（參見“香江邊上的思考之十”）。

英國政府必須趕在基本法制定之前推動香港代議制改革才能在基本法的起草中利用“銜接”問題影響基本法的制定。然而，“銜接”問題是一柄雙刃劍，英國政府可以利用它來制約中國政府關(guān)于基本法的制定，可中國政府也可用它制約港英政府的政制改革。其時，蘇聯(lián)在新思維下進行民主改革，中國的經(jīng)濟改革和政治體制改革也在加速，中美之間處于政治蜜月期。在這種背景下，中英之間要堅持相互合作和平穩(wěn)過渡。港英政府也因此否決了原定一九八八年開始立法局直選的計劃，提出在合作前提下于一九九一年開始直選議員，而且直選議員的數(shù)目與基本法的規(guī)定實現(xiàn)了“銜接”。然而，一九八九年東歐事變以及緊接著出現(xiàn)的蘇聯(lián)解體，整個冷戰(zhàn)似乎以西方世界的勝利而告終。在這個背景下，英美改變了對華戰(zhàn)略，中國似乎成了西方世界實現(xiàn)和平演變戰(zhàn)略的最后目標(biāo)，而香港就成為首當(dāng)其沖的主戰(zhàn)場。

一九九二年六月十九日，就在彭定康出任港督前二十天，英國上議院摩斯會議廳舉辦了一場題為“香港之未來”的研討會。與會發(fā)言者包括英國議會和外交部中負(fù)責(zé)香港問題的官員以及學(xué)者和專家。英國議會外交委員會主席侯威爾在題為“英國與香港：外交政策目標(biāo)”的主旨演講中明確指出，一九八九年之后整個世界的情勢發(fā)生了根本改變，因此英國統(tǒng)治下香港的局勢也應(yīng)隨之發(fā)生變化：

我認(rèn)為我們需要將一九八四年所有的措辭加以修正。我并不是指要改變基本法中的細(xì)節(jié)，改變它的文字，我是指改變語氣，改變有關(guān)一九九七年所將發(fā)生的一些事情的措詞。……香港覺得自己是一個國家。一個與周圍其他地區(qū)的人民有十分密切文化關(guān)系的國家。然而，它有自己的見識和聲音，有權(quán)利表達(dá)它的見識和聲音，有權(quán)利不讓自己的命運任人擺布。彭定康抵達(dá)香港履新時，不僅須認(rèn)清與贊許一切審慎的民主運動，而且要帶頭推動這些沖勁。我的意思是什么呢？我是指他必須逐漸讓香港民眾參與香港的治理工作。我是指他必須以明智而不具挑釁性的方式重新討論香港立法局選舉的民主時間表。我認(rèn)為，由于世界情勢的進展，這些情勢將有進行的必要。（《香港之未來：倫敦研討會實錄》，臺北，一九九二年，12頁）

這段演講再清晰不過地預(yù)示著彭定康主政下的香港在國際政治格局和世界歷史上的特殊意義。如果說整個八十年代，由于中美戰(zhàn)略伙伴關(guān)系使得中國在香港問題上處于主動態(tài)勢，那么從一九九二年開始，英國在美國的支持下試圖扭轉(zhuǎn)原來的被動局面，采取主動攻勢，把香港理解為“國家”，通過政制改革的民主化運動，將香港變成一個獨立或半獨立的政治實體。這就是彭定康推行激進政改方案的政治實質(zhì)。由此，我們才能理解，為什么英國政府一改委任殖民地官員或外交部官員出任港督的傳統(tǒng)，委任在英國下議院選舉中失敗的保守黨黨魁彭定康擔(dān)任最后的總督，也可以理解為什么彭定康拋開港督的傳統(tǒng)政治風(fēng)格，以一個選民政治家的形象出現(xiàn)在香港市民的面前。因為此時，香港已不僅是英國的殖民地，更主要的是英美選作與中國進行意識形態(tài)和地緣政治較量的試驗場，成為對中國進行“和平演變”的試驗場。

一旦明白了英美的政治目的，我們就能明白為什么彭定康把動員和塑造香港民意的支持看做是頭等重要的政治大事。道理很簡單，彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高，他與中國進行政治賭博的籌碼就越大，其結(jié)果造成香港內(nèi)部的社會分化越大，香港與內(nèi)地離心程度也就越大。英國人撤走之后，自然在中國內(nèi)部播下了分裂的種子。而在英國政府看來，只有彭定康這種老練的民選政客才有能力提高港人的民主期望值。正如英國的《每日郵報》以“彭定康在香港的一場賭博”為題的社論中指出的：“潛在的危險是香港人的希望可能被刺激得過高，招致一九九七年后中共的反彈。但彭定康知道香港人愿意賭這一手，雖然有點冒險，但值得一搏?！保ā杜矶嫡姆桨该婷嬗^》，102頁）

于是，彭定康在做足了民意鋪墊之后，上任不到三個月，即在“施政報告”中直接提出了政改方案。核心內(nèi)容包括：改革立法與行政關(guān)系，徹底取消港英政治體制中強化行政主導(dǎo)的“雙重委任”（即立法局議員擔(dān)任行政局議員），行政與立法徹底分家，從而強化立法局主導(dǎo)的“代議政制”，以發(fā)揮政黨的作用；改革選舉制度，將選民年齡從二十一歲降到十八歲；采取有利于“民主派”的“單議席單票制”；改革功能團體制度，取消了一些功能界別中的團體票，在新設(shè)立的九個功能團體中，采取所有從業(yè)人員每人一票，從而將其選民由原來的近二十萬人擴大到二百七十多萬人，實現(xiàn)了變相直選。

上述政改方案的目標(biāo)就是加速民主化，擴大立法會議員的選民基礎(chǔ)，將功能界別議員的間接選舉制度變成直接選舉，變相擴大立法會直選議席。因此，盡管在表面上立法會中功能議席和直選議席的比例與基本法相“銜接”，可實際上已無法“銜接”了。不同于港府此前就政制發(fā)展發(fā)表“綠皮書”進行公眾咨詢并發(fā)表“白皮書”闡述政府立場的慣常做法，彭定康擔(dān)心在咨詢中受到攻擊而被迫收回，故采取先斬后奏的辦法，在施政報告中直接公布了政改方案。這個方案一公布，當(dāng)即獲得英國首相梅杰和外相赫德的支持，赫德贊揚彭定康“透過有技巧性的途徑加快和伸延香港的民主步伐”。而彭定康在公布政改方案當(dāng)天晚上通過港府表示，政改方案僅僅是一種“建議”，有商討的余地。這意味著彭定康把這個公開的政改方案作為與中國政府“磋商”的籌碼。當(dāng)然，這種“建議”或者“磋商”不過是外交辭令。

然而，彭定康清楚北京不會接受這個方案，而且他也沒有準(zhǔn)備讓北京接受這種方案，這個方案是經(jīng)過英女王批準(zhǔn)的英國方案。英國政府的目的其實不在于北京是否接受，而在于香港人是否接受，只要香港人能夠接受，那么這個方案就能夠成為既定事實。只要這個方案播種在香港人的心靈中，一旦北京利用“銜接”最終推翻這個方案，在香港人心目中的政改方案與“九七”后特區(qū)政府按照基本法實施的政改方案之間形成一個巨大的心理落差，從而使得基本法乃至中央管治香港的正當(dāng)性大打折扣，造成一個不信任、不接受中央統(tǒng)治的香港，培養(yǎng)出一個不信任、不接受中央統(tǒng)治的香港精英階層，從而在中國的內(nèi)部植入不和諧的異質(zhì)音符，甚至播下分裂的種子。這其實是大英帝國在殖民地撤退中制造分裂的慣用的伎倆。曾經(jīng)經(jīng)歷大英帝國撤退戰(zhàn)略下安排新加坡從馬來西亞分裂出來的新加坡建國之父李光耀對此很清楚，他就明白無誤地告誡香港人：

英國政府預(yù)備把英國在香港及與中國的利益做賭注。香港只是棋盤上的一只棋子，交手的是美國與中國。……我相信有更大的地緣政治目標(biāo)，就是一個“民主的中國”，那是對美國和西方非常重要的。香港只是一只棋子。英國在香港搞民主立法，實際上是國際上大國的陰謀，他們目睹中國經(jīng)濟改革開放后的進步，認(rèn)為中國這樣發(fā)展下去，對他們是危險的，所以香港問題出現(xiàn)了。中英就香港的爭拗，完全由于英國政策改變所致，而英國的轉(zhuǎn)變是為追隨美國對付中國的戰(zhàn)線。英美聯(lián)手企圖促使中國改變集權(quán)制度，當(dāng)中所帶來的政治意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過為香港帶來一點點民主。（同上，237—239頁）

李光耀說的沒有錯，但他忽略了一點，英美要的其實不是“民主的中國”，而是“依附的中國”，英美在世界上扶植和維系了多少專制政權(quán)，也顛覆了多少民主政權(quán)，唯一的標(biāo)準(zhǔn)在于是否依附于英美。在這場地緣政治的較量中，“民主”不過是分裂中國、肢解中國、使中國陷入內(nèi)亂或產(chǎn)生依附于英美的寡頭民主的最有力且冠冕堂皇的武器。曾經(jīng)的蘇聯(lián)、東歐如此，現(xiàn)在的中亞諸國以及中國的臺灣、香港、西藏也如此。對此，英美政治家很清楚，鄧小平也很清楚，彼此心照不宣。

正因為如此，彭定康的全部政治努力就是刺激香港人的民主化期望，把香港人捆綁在自己的政改方案上，作為與北京進行政治較量的賭注。他知道，香港人的民主期望越高，這場賭博中英國人賺得越多，中國人輸?shù)镁驮綉K。為此，他在發(fā)表施政報告第二天，就馬不停蹄地向香港市民推銷政改方案。從早上七點半一直到晚上十一點二十分共安排了四場活動，早上是出席電臺節(jié)目，回答市民的提問，下午是立法會問答大會，晚上是與市民的對話，晚上九點多是上電視節(jié)目與專業(yè)界人士對話。第三天彭定康又趁熱打鐵，在沙田大會堂接受市民的問答，再次展現(xiàn)了彭定康民選政治家操控問答的技巧和能力。如此一連三天的密集推銷，彭定康利用自己的個人魅力將施政報告的民主理念深深地植入香港市民的心中。

此時的彭定康已不再是一個英國政府委任的港督，而是香港市民的代言人，成了香港市民的精神領(lǐng)袖。正如李光耀所言：“施政報告規(guī)劃藍(lán)圖就像一個國民領(lǐng)袖制定出一個行動時間表，策動民眾從殖民地手中爭取獨立，不僅僅是一個即將淡出的殖民地港督的告別計劃，與自己扮演的角色也背道而馳?！保ㄍ?，237頁）然而，在這種戰(zhàn)斗中，最終犧牲的不是彭定康本人，也不是西方人，而是中國人。政改方案的成功推銷，實際上成功地將英國與中國的政治較量轉(zhuǎn)化為香港市民與中央政府的較量。當(dāng)英國人最終撤退的時候，留給香港市民的除了精神上的挫敗感，更多的是短時期內(nèi)難以消弭的分歧、不信任以及由此產(chǎn)生的冷漠、敵視、對抗甚至仇恨。香港最后失去了民主的理念和希望，香港回歸后，特區(qū)政府不僅按照基本法規(guī)定修改了功能界別選舉，而且中央決定立法會普選要到二十年以后才可以進行。

（《彭定康政改方案面面觀》，賴其之著，香港：廣宇出版社一九九三年版）