石獅政改２０年

縱觀石獅20年實(shí)踐和探索的這場(chǎng)“小政府，大社會(huì)”的改革，并理性審視其中得失，有助于推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)地方政府“大部制”改革的進(jìn)行。

20年前，石獅是全國(guó)縣級(jí)政治體制改革的試點(diǎn)，實(shí)行小黨委、小政府、大社會(huì)的改革，實(shí)際上就是探索大部制的服務(wù)型政府的試驗(yàn)，引起海內(nèi)外的關(guān)注，取得重大的成果，盡管由于種種原因，小政府坐大，但其對(duì)中國(guó)政治體制改革的樣本價(jià)值，功不可沒(méi)，其對(duì)加快行政管理體制改革，建立服務(wù)型政府有重要的啟不。

石獅政改的背景

石獅是著名僑鄉(xiāng)。70年代初，海外華僑經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，石獅僑鄉(xiāng)購(gòu)買力和消費(fèi)水平逐步提高。但是，“文革”期間，國(guó)營(yíng)商業(yè)和供銷社無(wú)法滿足僑鄉(xiāng)人民的生產(chǎn)和生活的需要。于是，一方面海外華僑每年寄回大量的物資，形成僑眷自用有余的“僑物”，另一方面，為了滿足僑眷的購(gòu)買力提高的需要，一些閑散的居民自籌資金，從外地采購(gòu)副產(chǎn)品和緊俏的國(guó)產(chǎn)日用工業(yè)品。石獅商品市場(chǎng)從賣小洋貨，發(fā)展到仿造小洋貨出售，到“三來(lái)一補(bǔ)”加工洋貨出口，發(fā)展到三資企業(yè)，規(guī)模生產(chǎn)名牌小商品，成為東南沿海最大的服裝批發(fā)市場(chǎng)。

1983年中共中央1號(hào)文件《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》提出：要堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針。這給石獅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正名、撐腰。石獅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了“文革”的挫痛之后又有長(zhǎng)足的發(fā)展，到1982年形成以服裝為主的多樣化的小商品市場(chǎng)，尤其是成為全國(guó)聞名的服裝集散地和批發(fā)市場(chǎng)，呈現(xiàn)有街無(wú)處不經(jīng)商，鋪天蓋地萬(wàn)式裝的繁榮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)景象，僅2萬(wàn)人的市區(qū)，就有一萬(wàn)個(gè)個(gè)體商店。每天有3萬(wàn)人進(jìn)入石獅來(lái)購(gòu)物，形成全國(guó)跑石獅的態(tài)勢(shì)，成為國(guó)人服裝消費(fèi)的向往之地。商品市場(chǎng)逐漸形成，石獅名聲大振。

正確處理小政府與市場(chǎng)的關(guān)系

石獅市經(jīng)濟(jì)發(fā)展一開(kāi)始就是發(fā)展商品生產(chǎn)，走資本原始積累道路，逐漸走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，雖然石獅人有敢為天下先的精神，認(rèn)定發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)提高生活水平是有好處的，但因?yàn)闆](méi)有“紅頭文件”，思想疑慮總是沒(méi)有消除。石獅市工商局從石獅的實(shí)際出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，充分利用石獅市作為福建省綜合改革試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮敢闖、敢冒、敢試的精神，用足用活政策，努力培育商品市場(chǎng)及要素市場(chǎng)。在思想觀念上，由過(guò)去“除了允許的，都是禁止的”轉(zhuǎn)變到“除了禁止的，都是允許的”上來(lái)，為市場(chǎng)的發(fā)育提供一個(gè)相對(duì)自由的軟環(huán)境。在管理方式上，采取“三先三后”的做法，即先放開(kāi)后管理，先繁榮后疏導(dǎo)，先發(fā)展后規(guī)范，為市場(chǎng)的繁榮創(chuàng)造寬松的條件。在具體措施上，變“管、卡、壓”為“放、幫、促”，為市場(chǎng)的發(fā)展提供良好的服務(wù)。同時(shí)做好5個(gè)“放開(kāi)”：市場(chǎng)主體放開(kāi)、上市商品放開(kāi)、經(jīng)營(yíng)方式放開(kāi)、運(yùn)銷渠道放開(kāi)、商品價(jià)格放開(kāi)。

“民選”市長(zhǎng)，副市長(zhǎng)

1988年7月，泉州市委經(jīng)福建省委批準(zhǔn)，頒布中國(guó)共產(chǎn)黨改革開(kāi)放后干部管理體制的第一個(gè)創(chuàng)舉(《關(guān)于推薦選拔石獅市市長(zhǎng)的公告》，就參加競(jìng)選的報(bào)名條件、錄用名額、選拔程序、有關(guān)待遇作了決定：為了提高干部工作的透明度，實(shí)行機(jī)會(huì)均等，進(jìn)一步把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入干部管理體制，搞好石獅市政治改革的綜合試驗(yàn)，決定按照“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，進(jìn)行民主推薦選拔石獅市人民政府市長(zhǎng)和三名副市長(zhǎng)，其中有一名女副市長(zhǎng)。

那時(shí)的選舉，才叫“真刀真槍”。1988年的石獅，不僅做到了票選市長(zhǎng)，還開(kāi)展了由代表真正的票決。盡管20年前的石獅市長(zhǎng)競(jìng)選“動(dòng)作超前”，但我們應(yīng)該相信選民的選擇和覺(jué)悟，執(zhí)政黨對(duì)政改的群眾基礎(chǔ)要有足夠的信心，面對(duì)選舉，絕大多數(shù)的民眾都會(huì)表現(xiàn)出應(yīng)有的良知和責(zé)任。

實(shí)行“民選”有三方面的優(yōu)點(diǎn)：一是機(jī)會(huì)均等，人選方面，改變了以往單純由組織部門(mén)提名的做法，實(shí)行公開(kāi)推薦，組織上可以推薦，企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人、優(yōu)秀的企業(yè)家和有影響的歸僑都可以，拓寬了知人用人的渠道。二是透明度高，參選者公開(kāi)演講和答辯，臺(tái)上見(jiàn)高低，誰(shuí)行誰(shuí)不行看得很清楚。按這個(gè)辦法可以選出群眾滿意的領(lǐng)導(dǎo)人。三是充分發(fā)揚(yáng)了民主。在選擇評(píng)議中，150名民意代表充分行使民主權(quán)利，氣氛十分熱烈。市長(zhǎng)候選人7名，按抽簽確定順序，每人發(fā)表30分鐘競(jìng)選演說(shuō)，由民意代表爭(zhēng)先提問(wèn)，難題紛呈，當(dāng)場(chǎng)投票決出前3名。第一輪三名初選人票數(shù)相當(dāng)接近，分別為39、37、34票。過(guò)2天，他們?nèi)藚⒓拥诙喐?jìng)爭(zhēng)，首先是候選人隨機(jī)抽取問(wèn)題，按題回答，并由民意代表自由提問(wèn)，在完全平等的條件下，進(jìn)行第二輪答辯，劉成業(yè)的能力和才干充分顯現(xiàn)，他的答辯，多次獲得熱烈的掌聲，得票數(shù)89，遙遙領(lǐng)先。接著，泉州市政府領(lǐng)導(dǎo)在150位民意代表見(jiàn)證下把市長(zhǎng)任命書(shū)當(dāng)場(chǎng)頒發(fā)給得票最高者劉成業(yè)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)民選市長(zhǎng)的歷史。

此外，女副市長(zhǎng)報(bào)名者59人，經(jīng)資格審查，有21人參加競(jìng)選，經(jīng)過(guò)激烈的演講和答辯之后，選出3名候選人進(jìn)入第二輪競(jìng)選。最終，經(jīng)包括民意代表在內(nèi)的165名“評(píng)議代表”現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議投票后，年僅28歲的廈大經(jīng)濟(jì)系講師、博士生周真平力挫群芳，成為這次競(jìng)選的獲勝者。

建立服務(wù)型政府的嘗試

1988年建市之初，福建省委、省政府按照黨的十三大關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想，把石獅市定為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，明確規(guī)定石獅市實(shí)行“小政府、大社會(huì)”的格局，力求做到“在體制上更活一點(diǎn)，機(jī)構(gòu)更小一點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限更大一點(diǎn)，干部素質(zhì)更強(qiáng)一點(diǎn)”，明確規(guī)定市政府的職能是規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)，進(jìn)行大步伐的“小黨委、小政府、大社會(huì)”的改革。力求建立決策民主體制良好、勤政廉政、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制。石獅市從鎮(zhèn)升格為省轄縣級(jí)市，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，市領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，公務(wù)人員的來(lái)源，恰好成為進(jìn)行縣級(jí)政治體制改革的制度設(shè)計(jì)的最佳試點(diǎn)，作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，上級(jí)決定進(jìn)行全面的試驗(yàn)。

小政府、大社會(huì)行政運(yùn)行機(jī)制的第一個(gè)特征就是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。石獅市按小黨委、小政府、大社會(huì)原則設(shè)置機(jī)構(gòu)。建市初期，根據(jù)省編委的要求，中共石獅市委設(shè)市委辦公室和黨務(wù)工作部2個(gè)部門(mén)，政法口只設(shè)檢察院和法院，市政府設(shè)11個(gè)部門(mén)。這種小政府改革的特點(diǎn)是“艱苦、廉潔、務(wù)實(shí)、高效”，為石獅市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放提供了有力的“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督”保證。

第二個(gè)特征是壓縮編制。按規(guī)定，石獅可配備780人，省編委只給320人(不含政法編制)，現(xiàn)在實(shí)際到位276人，組成一支精干的、素質(zhì)高的干部隊(duì)伍。1988年9月建市以來(lái)，石獅市政府率先在全國(guó)推行了公務(wù)員制度的單項(xiàng)試驗(yàn)，實(shí)行“公開(kāi)考試，平等競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄取”的辦法，共招收四批公務(wù)員374人，是普通縣公務(wù)人員的1／3。從四批公務(wù)員來(lái)看：政治素質(zhì)好，黨團(tuán)員占84％；文化程度高，大專以上的學(xué)歷占48％，中專占52％；年齡結(jié)構(gòu)理想，全市機(jī)關(guān)干部平均年齡為31.9歲，其中從事行政管理的人員占47％，地域結(jié)構(gòu)做到五湖四海，多數(shù)干部來(lái)自外籍8個(gè)省25個(gè)縣(市)。更主要的是從制度上克服不正之風(fēng)，保證干部隊(duì)伍年輕化、革命化、知識(shí)化和專業(yè)化。

第三個(gè)特征是精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。1990年石獅市五套干部共配14職，而一般縣要配25到30職。14人中，市委常委7人，書(shū)記兼市長(zhǎng)，二位副書(shū)記分別兼人大主任和政協(xié)主席，其他四位常委分別兼組織部長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記、人武部政委和石獅辦事處主任。政府設(shè)一正三副，為加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，分管經(jīng)濟(jì)的副市長(zhǎng)兼市委常委。人大、政協(xié)各設(shè)一正二副，各部委辦局原則上也只設(shè)一正二副，一些小的局只設(shè)一正一副。轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)方面，一是在工作中抓中心、抓重點(diǎn)，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，一個(gè)時(shí)期只突出一、二項(xiàng)重點(diǎn)工作，而不面面俱到。二是壓縮“文山會(huì)?！?，明令取消一批簡(jiǎn)報(bào)和文件，規(guī)定會(huì)議審批制度，少開(kāi)會(huì)、開(kāi)短會(huì)，市委正、副書(shū)記，正、副市長(zhǎng)均不設(shè)專職秘書(shū)。三是建立領(lǐng)導(dǎo)干部下基層制度，強(qiáng)調(diào)干部到基層、到實(shí)踐中去調(diào)查研究，提倡“艱苦、廉潔、務(wù)實(shí)，高效”的機(jī)關(guān)作風(fēng)。

小政府需要大社會(huì)

小政府并不是機(jī)構(gòu)越少越好，而是要按職能設(shè)置，精簡(jiǎn)合并重疊的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有職能的轉(zhuǎn)變，小政府就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。石獅市政府的職能轉(zhuǎn)變后，其主要職能可簡(jiǎn)單概括為：貫徹執(zhí)行黨和上級(jí)政府的方針政策。保證這些方針在本地區(qū)的落實(shí)和實(shí)行；做好“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)”，其核心是服務(wù)。

石獅在轉(zhuǎn)變職能方面的經(jīng)驗(yàn)有：一是實(shí)行黨政分開(kāi)，二是實(shí)行政企分開(kāi)，三是實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)。堅(jiān)決將不該管、管不好和管不了的事通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)下放和轉(zhuǎn)移出去，政府只做那些社會(huì)做不了，企業(yè)做不了，群眾做不了而應(yīng)該由政府來(lái)做的事。比如將部分管理權(quán)限下放給鎮(zhèn)(辦事處)、村(街)；讓社會(huì)團(tuán)體分擔(dān)政府部分職能；將部分職能交給中介組織。四是突出服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變職能的核心是服務(wù)。主要有政策服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、軟環(huán)境服務(wù)。在對(duì)企業(yè)的服務(wù)上，著重于產(chǎn)前和產(chǎn)后的服務(wù)。產(chǎn)前服務(wù)主要是作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，搞好企業(yè)發(fā)展的軟硬環(huán)境。產(chǎn)后服務(wù)主要是把企業(yè)推向市場(chǎng)，引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)。石獅以政府的名義組織企業(yè)到上海、進(jìn)北京，上大連、赴重慶，南征北戰(zhàn)，在全國(guó)的10多個(gè)大中城市舉辦18場(chǎng)商品展銷活動(dòng)，使企業(yè)的產(chǎn)品大踏步地進(jìn)入了國(guó)營(yíng)商業(yè)的主渠道，開(kāi)拓了廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。這種服務(wù)，受到企業(yè)的贊揚(yáng)，他們說(shuō)，過(guò)去政府管企業(yè)，現(xiàn)在政府抓市場(chǎng)，和我們企業(yè)想到一起，走到一塊了!這樣，大力密切了政府與企業(yè)的關(guān)系，過(guò)去一些企業(yè)有偷漏稅行為，現(xiàn)在主動(dòng)納稅，感謝政府對(duì)他們的幫助。

政改必須上下聯(lián)動(dòng)

石獅機(jī)構(gòu)改革是自下而上進(jìn)行的，缺乏一個(gè)有利于這種機(jī)制生存的大環(huán)境。石獅市的改革歷程證明，機(jī)構(gòu)改革關(guān)系整個(gè)社會(huì)大的體制環(huán)境，是政府職能轉(zhuǎn)變、資源整合、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)體制、財(cái)政供養(yǎng)體制、用人和分配制度、社會(huì)保障制度等深層次的綜合性改革，而不是機(jī)構(gòu)設(shè)置的簡(jiǎn)單的加減，某個(gè)地區(qū)的單兵突進(jìn)的確困難重重。

一些上級(jí)職能部門(mén)為了自己的利益和管理上的方便，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個(gè)層級(jí)政府，于是往往利用掌握的資金、項(xiàng)目、達(dá)標(biāo)評(píng)比等資源，直接干預(yù)下級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革，要求設(shè)置與自己對(duì)口的機(jī)構(gòu)，并且保持級(jí)別和編制不變，否則就要取消對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)等方面的援助。因而，縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”關(guān)系模式，成為了政府機(jī)構(gòu)改革困境的另一主要癥結(jié)所在。

一個(gè)突出的例子是，2002年評(píng)選全國(guó)科技先進(jìn)縣(市)時(shí)，石獅各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)標(biāo)，但福建省科技廳以該市沒(méi)有科技局、不重視科技發(fā)展為由不予申報(bào)，于是石獅市即向福建省編制委打報(bào)告，掛牌成立科技局，這才如愿以償拿到科技先進(jìn)市的稱號(hào)。

不過(guò)，石獅“改革超前”的同時(shí)，卻有一點(diǎn)遺憾?！靶≌⒋笊鐣?huì)”被當(dāng)作石獅改革的范例被人們反復(fù)提及和討論，固然是因?yàn)檫@項(xiàng)改革在當(dāng)初產(chǎn)生的巨大影響，但在20年后的今天，人們?nèi)匀粚⒔ㄊ谐跗诘囊恍俺皠?dòng)作”作為石獅改革的亮點(diǎn)津津樂(lè)道，這似乎亦從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，我們現(xiàn)在政府改革方面的大手筆少了，得意之作不多。

應(yīng)該說(shuō)，石獅改革初期，在普遍實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的情況下，比較容易找準(zhǔn)改革的突破口，從而在建立新體制上先行一步。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立并逐步趨于完善的時(shí)候，我們要形成自己的體制特色，難度明顯增加，這就更加需要各級(jí)的決策者拿出應(yīng)有的膽略和智慧。