建立有效且有限的政府規(guī)制機構

[摘要]在我國轉軌的過程中，市場經(jīng)濟還不成熟。此時，自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競爭的市場化改革成功與否的一個關鍵問題就是政府規(guī)制機構能否真正發(fā)揮作用。因此，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革過程中，要加快自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構改革，建立一個有效且有限的政府規(guī)制機構。這個規(guī)制機構主要職責是創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境，以充分調動市場主體的積極性，發(fā)揮其潛力。

[關鍵詞]規(guī)制；有效；有限

[中圖分類號] F123.16［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)07-0015-04

發(fā)達的市場經(jīng)濟和欠發(fā)達的市場經(jīng)濟的一個本質區(qū)別，往往就在于政府是否為最大限度地發(fā)揮市場的功能提供了全面而有效的制度保證。對于我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)引入競爭的市場化改革而言，對政府規(guī)制也提出了類似的要求，即政府規(guī)制主要是創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境，以充分調動市場主體的積極性，發(fā)揮其潛力。而與之相對應，就要求建立一個有效且有限政府規(guī)制機構。

一、建立有效且有限的政府規(guī)制機構的原則

我國還處于向社會主義市場經(jīng)濟轉軌的階段，市場經(jīng)濟還不成熟，相應的政府對于市場經(jīng)濟條件下的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制更是處在探索中。特別是隨著我國加入WTO，面臨著更為激烈的經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)。在這個背景下，建立有效與有限的政府規(guī)制機構應遵循如下原則：[1]

●獨立性原則，即確定規(guī)制者、實施規(guī)制者和被規(guī)制者應成為相互獨立的三個不同的主體，形成相互制衡的關系。

●非歧視性原則，又稱無差別原則，即規(guī)制者在實施某種優(yōu)惠和限制措施時，不能對被規(guī)制者實施歧視待遇。

●透明性原則，即政府規(guī)制必須公開、透明，特別是要實現(xiàn)信息公開、過程公開和結果公開。應鼓勵消費者通過公開聽證會等渠道積極參與價格規(guī)制過程，同時盡快形成司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政督察和社會輿論監(jiān)督的健全的全社會監(jiān)督體系。

●集中化原則，即將原規(guī)制體制下分散在各有關部門屬于依法規(guī)制的職能，如價格、質量標準等統(tǒng)一起來，集中于一個綜合性的規(guī)制機構，避免政出多門、多頭管理。

●法制化原則，即規(guī)制機構通過法律授權，依法行使規(guī)制職能。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，因此，規(guī)制機構在行使職能過程中，必須堅持以法律法規(guī)為準繩，嚴格按法律辦事，用法律來規(guī)范規(guī)制者與被規(guī)制者之間的關系，用法律來規(guī)范規(guī)制者自身的行為，用法律來規(guī)范和引導被規(guī)制者的行為。

二、建立有效的政府規(guī)制機構

有效政府規(guī)制機構不是一般地討論政府規(guī)制作用的大與小、強與弱的問題，而是依據(jù)社會發(fā)展狀況，分析政府規(guī)制任務與政府規(guī)制能力之間的關系，解析政府規(guī)制機構在一定社會狀況下能夠做什么和如何做的問題。政府規(guī)制能力不是指政府規(guī)制機構擁有多大的強制力，特別不是指政府規(guī)制機構擁有多大的直接從事或指揮經(jīng)濟活動的力量，而是“指有效地采取并促進集體性行動的能力?！?[2]具體措施如下：

（一）建立獨立的政府規(guī)制機構[3]

就目前的政府規(guī)制體制改革而言，當務之急是設立一個獨立的、有權威性的機構，來統(tǒng)一研究、組織與協(xié)調改革的相關問題。獨立的規(guī)制機構對于規(guī)制改革的成功具有舉足輕重的作用。一般來說，市場經(jīng)濟越發(fā)達的國家，規(guī)制機構的獨立性越強，對于正向市場經(jīng)濟過渡(或市場經(jīng)濟還不成熟)的國家，其規(guī)制機構也處于過渡期。我國長期以來的典型的政企合一的規(guī)制體制，隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的確立，政企不分的現(xiàn)象有所好轉。所以我們呼吁要建立真正獨立的規(guī)制機構，保證規(guī)制機構和企業(yè)沒有任何形式的連帶關系，保證決策的公正性和過程的透明性。

1.獨立的規(guī)制機構的界定

根據(jù)OECD 關于規(guī)制改革的報告，規(guī)制機構的獨立性應包括以下6個要素：法律對規(guī)制機構授權；規(guī)制機構在機構設置上獨立于行政部門，實行自治管理；規(guī)制者由多方任命（如政府與議會共同任命）；規(guī)制者實行固定任期；建立職業(yè)標準和有吸引力的薪酬標準；設立穩(wěn)定的經(jīng)費來源（如通過產(chǎn)業(yè)收費，而不是政府預算撥款）。

2.設立獨立規(guī)制機構的具體安排

（1）法律基礎。只有通過法律授權，獨立規(guī)制機構才能真正獨立于行政部門，才能獲得必要的權力和資源。

（2）政監(jiān)分立，將規(guī)制職能徹底從國家各部委中分離出來。建立一個全國性機構，實行集體負責制，主席和副主席由國務院總理提名并經(jīng)全國人民代表大會決定，任期均為5年。所建立的獨立管制機構與證監(jiān)會的法律地位類似。[4]

（3）管轄模式以單產(chǎn)業(yè)模式為主，逐步向部門綜合模式、跨部門模式過渡。各國獨立規(guī)制的管轄模式主要有三種：一是單產(chǎn)業(yè)模式，即在電力、燃氣、電信、供水等每個產(chǎn)業(yè)單獨建立規(guī)制機構，如英國。二是部門綜合模式，即將相關的產(chǎn)業(yè)綜合到一個部門中，如按能源、交通分別設立規(guī)制機構。加拿大、哥倫比亞等國是該模式。三是跨部門模式，即建立跨部門的規(guī)制機構，如美國各州的公用事業(yè)委員會。單產(chǎn)業(yè)與多產(chǎn)業(yè)模式各有所長。單產(chǎn)業(yè)規(guī)制的優(yōu)點包括：發(fā)展專業(yè)技能；減少信息不對稱；不同產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構可以互相參照競爭；減少系統(tǒng)性風險即“所有雞蛋放在一個籃子”的風險；有利于規(guī)制的多樣性和試驗。多產(chǎn)業(yè)模式的優(yōu)點包括：共享資源；跨產(chǎn)業(yè)學習；減少規(guī)制俘虜?shù)娘L險；減少經(jīng)濟扭曲；應對產(chǎn)業(yè)邊界模糊和業(yè)務融合的趨勢。我國市場經(jīng)濟尚不完善，政府規(guī)制還存在諸多失靈的地方，因此，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制應首先著重于具體的產(chǎn)業(yè)。取得一定的經(jīng)驗后，再逐漸向跨部門規(guī)制發(fā)展。但對某個具體的產(chǎn)業(yè)要建立一個綜合性的規(guī)制機構，將價格、質量標準等統(tǒng)一起來。

（4）特殊的人力資源要求。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)技術性強等特點，因此，對政府規(guī)制提出越來越高的知識要求。作為規(guī)制主體，必須具有過硬的專業(yè)知識，才能適應規(guī)制的需要。為此，必須建立一支具有專業(yè)化知識的規(guī)制隊伍?？紤]到建立新的規(guī)制機構會增加政府財政支出和人員編制，政府規(guī)制機構可以從原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的行政部門中招聘一批懂技術、善管理的人員。規(guī)制機構的人數(shù)因職能而設定。各國一般都遵循機構精簡的原則。同時，由于政府規(guī)制必然涉及經(jīng)濟、政治、技術、法律等方面問題，這就要求向社會招聘一些專家參加政府規(guī)制，從而形成由產(chǎn)業(yè)管理專家、技術專家、經(jīng)濟學家、法學家等組成的專門政府規(guī)制機構。

（5）資金來源。大多數(shù)國家獨立規(guī)制機構的資金來源與政府行政部門不同。一般采取從產(chǎn)業(yè)征收的方式，主要是向企業(yè)征收或者收取執(zhí)照費，允許它們將這些費用轉嫁到消費者的服務價格上。為防止規(guī)制機構過度收費，一般在設立規(guī)制機構的法律中也同時設定收費上限，常常是規(guī)定為不超過產(chǎn)業(yè)收入的一定比例。收費要與預算一致，并納入國庫，不能直接用于支出。除了上限以外，議會每年要審議和批準規(guī)制機構的實際預算。

（二）強化協(xié)調管制

規(guī)制機構在執(zhí)行規(guī)制時“政出多門”，會影響規(guī)制效率，因而有必要協(xié)調規(guī)制。在協(xié)調規(guī)制方面，我們可以借鑒葡萄牙在電信業(yè)方面的協(xié)調規(guī)制。葡萄牙以前由兩個機構對電信市場實施規(guī)制，為了協(xié)調規(guī)制，2003年9月26日，葡萄牙通信規(guī)制機構ICP-ANACOM主席和國家競爭當局主席分別代表雙方簽署一份合作協(xié)議。兩個管理部門之間簽署合作協(xié)議的目的在于使雙方在執(zhí)行依據(jù)法律賦予各自的職權時，增加管理合作的流暢性，避免管理工作的重復性，確保雙方的決定和實施措施的一致性。雙方形成的正式合作協(xié)議具有強制性，有效期為三年。三年后如果認為有必要，該合作協(xié)議可以自動展期。為保證兩個管理部門各自的利益，雙方每年將對合作協(xié)議進行年度評估。[5]我國也可以在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同規(guī)制機構之間通過合作協(xié)議來協(xié)調規(guī)制職責。

三、建立有限的政府規(guī)制機構

由于受傳統(tǒng)權力觀念支配的影響，許多政府人員認為政府權力具有無限性和不受制約性，甚至認為政府在行使公共利益職權時，享有無所不能的特權，儼然把政府看成“全能政府”。因此，轉變政府職能，建立有限政府，進行有限管理，是創(chuàng)新政府管理方式的一個重要途徑。實現(xiàn)全能政府模式向有限政府模式就是要轉變政府職能，做到有所為、有所不為。凡是市場、企業(yè)、個人能夠發(fā)揮或能夠更好發(fā)揮作用的地方，政府要積極主動退出；凡是市場、企業(yè)、個人不能或不適宜發(fā)揮作用的地方，政府要積極而為之。具體措施如下：[6]

（一）實現(xiàn)政企分離，杜絕政府規(guī)制的“越位”行為

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)有效競爭化的難點和關鍵在于政企分開，使處于規(guī)制者的地位的國家相關部門的行政規(guī)制權、企業(yè)資產(chǎn)所有權、企業(yè)經(jīng)營權剝離開來，而只有政企真正分開才能有效的防止行政性壟斷。這樣，一方面可以切斷企業(yè)與規(guī)制部門的千絲萬縷的利益瓜葛，從而把企業(yè)變?yōu)橐粋€真正意義上的獨立的、面向市場的競爭主體，企業(yè)也才能主動提高勞動生產(chǎn)率。另一方面，才有可能使得政府規(guī)制部門公正行使管理職能。

（二）改革行政審批制度

行政審批制度是政府實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)制的一個重要手段，但是它已經(jīng)遠遠不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。由于審批事項過多過濫，程序復雜，透明度低，已經(jīng)成為政府機構設租尋租、滋生腐敗的溫床，因此必須進行更大力度的改革。一是要取消不必要的行政審批項目，改為核準制和備案制。二是對于確實需要審批的項目，審批內容和程序進一步規(guī)范化。如對于每一個需要審批的項目，均明確了具體內容；明確規(guī)定了審批過程的內在的各個環(huán)節(jié)；從提出申請到通知審批決定，每個環(huán)節(jié)都有明確的時間規(guī)定；對于需要多家審批的事項，審批機構建立了主審負責制度和內部聯(lián)絡機制；對于審批事項的法律依據(jù)以及相關要求，都有明確的來源和具體規(guī)定。這些都表明政府的行政規(guī)制權力將受到一定限制。

（三）制定相關法規(guī)，規(guī)范政府規(guī)制行為

1.建立和完善政府規(guī)制的法律[7]

缺乏必要的立法支持，也是我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)難以真正實現(xiàn)有效競爭的重要原因之一。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革過程中，市場放開了，卻沒有相應的法律進行維護與保障。這樣，必然扭曲市場競爭秩序，造成不合理競爭的問題層出不窮。因此，在改革自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場運行模式之前，應該首先通過嚴格的法律體系使其方向與框架得以明確，這樣才能保證新舊企業(yè)的競爭公平公正，有法可依，才能保證競爭有序、高效的進行。

為適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制改革應該采取“以立法為先導”的原則[8]，改變一直以來先改革、后立法的傳統(tǒng)。在推進規(guī)制的法制化和規(guī)范化方面，著重做好四項工作：一是要按照新的規(guī)制模式的要求，對相關部門的法律法規(guī)要及時進行修訂，包括修改和完善《電力法》《鐵路法》等，避免部門利益被法制化，加快《電信法》、《石油天然氣法》等的立法進程。二是要在規(guī)范市場行為和市場秩序方面，應對已有的《價格法》、《反不正當競爭法》和一些專門性法規(guī)加以完善，使其更具操作性；同時，加緊修訂已過時的《企業(yè)破產(chǎn)法》，加快對在整個市場競爭中具有基本法地位的《反壟斷法》的起草過程，并配套制定一些相關的專門性法律、法規(guī)，使它們盡快頒布實行。三是要逐步摒棄以所有制、地域和部門歸屬劃分企業(yè)形態(tài)的做法，代之以按照財產(chǎn)關系的歸屬、責任承擔和組織形式，將市場競爭主體劃分為公司、合伙和獨資三種企業(yè)形態(tài)，分別以《公司法》、《合伙企業(yè)法》和《獨資企業(yè)法》來對不同主體予以法律確認和執(zhí)法監(jiān)管。四是要在調整市場主體與國家、個人之間關系的法律方面，盡管就養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障等已有幾項法規(guī)，但目前普遍存在著社會保障面過窄、統(tǒng)籌層次較低、各地做法不同等問題，還是應當盡快制定實施一項專門的《社會保障法》。

需要指出的是，在新產(chǎn)業(yè)法的立法程序上要有根本的改革，不能再采取部門立法的方法，而應該成立包括政府部門、技術專家、法律專家、經(jīng)濟學家、被規(guī)制企業(yè)和消費者在內的專門工作委員會負責法律的起草制定工作，以解決政策制定不充分、不公正的問題。

規(guī)制機構必須通過法律授權，依法行使規(guī)制職能，而不能再像過去那樣依靠政府行政協(xié)調的力量。必須監(jiān)管機構要依法規(guī)制，其職能、規(guī)制方式、決策過程要有法律授權，提高規(guī)制機構的透明度和公眾參與程度，實行規(guī)范的聽證制度等。防止監(jiān)管機構成為新的、阻礙市場發(fā)育的“婆婆”。

2.建立政府規(guī)制機構法律監(jiān)督制度——制訂規(guī)范政府規(guī)制行為的法律[9]

只要政府進行規(guī)制，客觀上就存在規(guī)制失靈的風險，就存在規(guī)制權力的專斷與腐敗。因此，規(guī)制者也必須受到規(guī)制。從實踐的情況看，在轉軌國家中，由于經(jīng)濟體制改革還未完成，制度上的缺陷會產(chǎn)生更多“尋租的機會”。而且，即使沒有任何的私利、私欲，規(guī)制者在信息缺失、有限理性的情況下，隨意決策以及短視、短期的政策行為都有可能造成規(guī)制失靈。

依法行政是行政管理體制改革的目標之一，政府規(guī)制也必須依法進行。政府規(guī)制是政府制定具有普遍效力的規(guī)則并付諸實施的行為過程，其本身就是一種特殊的立法與執(zhí)法行為。政府規(guī)制的執(zhí)行必須遵守現(xiàn)行法律的有關規(guī)定，不得超出法律許可的范圍，更不能違法；政府規(guī)制執(zhí)行還必須遵循一定的法律程序，反對任何違反程序的行為，確保政府規(guī)制在程序上合法有效。

通過完善和制定新的行政法規(guī)，限制政府執(zhí)法部門的規(guī)制行為減少規(guī)制的隨意性和不規(guī)范性，使規(guī)制行為統(tǒng)一到法律的約束下。法律監(jiān)督目的在于預防、制止、消除自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制過程中出現(xiàn)的越軌和沖突，保證政府規(guī)制機構行為的合法性，最終目的是保證規(guī)制法律的實現(xiàn)。

（四）加強社會監(jiān)督

政府規(guī)制是一種行政權力，而權力的行使在沒有受到監(jiān)督的情形下，將會自動膨脹甚至超過其應有的界限。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。政府規(guī)制是服務于社會公共利益的，沒有公民的廣泛參與與監(jiān)督，將很難獲得公民的有力支持，最終也難以推行開來。

中國對政府規(guī)制的社會監(jiān)督也日益重視，但近年來各地試行的聽證會制度還沒有發(fā)揮應有的社會監(jiān)督作用。在政府規(guī)制的社會監(jiān)督組織方面，中國雖然有全國性的消費者協(xié)會和地方性消費者協(xié)會，但還沒有在各個自然壟斷性產(chǎn)業(yè)建立專業(yè)消費者組織，由于中國各級消費者協(xié)會缺乏自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的專業(yè)知識，因而往往難以有效地維護消費者利益。因此，我國應在社會監(jiān)督方面加強以下一些工作：

第一，完善價格聽證會制度，建立對價格規(guī)制者的社會監(jiān)督體系。首先，要建立遴選優(yōu)秀的價格聽證會參與者的機制，選擇價格聽證會參與者不僅要強調其代表性，更要重視其價格決策水平，要吸收一定數(shù)量的經(jīng)濟、技術和法律等方面的專家學者參與價格聽證會。也可以在舉行價格聽證會的同時，實行專家評審制，以更充分地發(fā)揮專家學者在制定價格決策中的作用。其次，在聽證會舉行前提供充分信息，使參會的有關各方信息對稱起來。價格決策的重要依據(jù)是有關成本資料，而這些資料主要是由企業(yè)提供的。為了保證成本信息的真實性，就需要對企業(yè)提供的成本資料進行嚴格審查，通過比較同一產(chǎn)業(yè)不同地區(qū)企業(yè)間的成本，剔除虛假成本，以反映真實成本，作為制定價格決策的依據(jù)。再次，價格聽證會在程序上應具有多次性，特別是對一些重要產(chǎn)品或服務的價格聽證會要舉行多次，反復征詢社會各利益集團和專家的意見，以充分反映價格聽證會的公開性、民主性，提高價格聽證會的有效性。[10]

第二，建立健全專業(yè)消費者組織。為了提高政府規(guī)制機構執(zhí)法的公正性，了解公眾的反應，還應在有關自然壟斷產(chǎn)業(yè)建立消費者協(xié)會之類的機構。如美國的電力消費者協(xié)會，雇有專業(yè)律師、技術專家和經(jīng)濟學家，重點對電價提高方案提出相反意見，在一定程度上對政府及各電力公司形成了制衡力量。而我國的“消協(xié)”只在解決商品質量投訴等少數(shù)幾個方面起作用，對壟斷性產(chǎn)業(yè)無能為力。政府應支持組建電力、鐵路運輸?shù)葘I(yè)性的消費者協(xié)會，以起到實質性的制約作用。

第三，使消費者直接參與對自然壟斷部門國有企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理以及產(chǎn)品的價格、質量決策，如自然壟斷部門的國有企業(yè)在公司制的條件下，應該有來自社會各種階層、集團的代表擔任董事、監(jiān)事，使公眾能夠直接、積極地對自然壟斷部門的國有企業(yè)及其規(guī)制當局展開“呼吁”，捍衛(wèi)自身的合法權益，維護公共利益。

第四，在大眾傳媒中，應該設有專門關注公共生產(chǎn)和公共消費問題的、獨立的機構，為公眾和企業(yè)提供論壇。

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Setting up an Effective and Limited Regulating Organization of Government

Zhou Jian

（School of Economics， Liaoning University， Shenyang 110036， China）

Abstract: In the course of institutional transition in China， market economy is still immature. Whether the introduction of natural monopoly industry to the competitively market-based reform succeeds or not has much to do with whether the regulating organization of government plays an active role. Therefore， in the course of transformation by the natural monopoly industry， government should help to accelerate the reform and set up an effective and limited regulating organization. The main duty of this organization is to create a better and competitive market environment to fully arouse the enthusiasm of the market as a main body and exert its potentiality.

Key words: regulation；effective；limited

（責任編輯：張積慧）