行政許可法的經濟學分析

[摘要] 本文中筆者將從經濟學視角探尋《行政許可法》中政府與市場的界定及對其立法中的不足之處進行經濟學上的分析，并相應地闡述《行政許可法》對社會經濟運行的影響。

[關鍵詞] 行政許可法 經濟學 市場競爭

一、行政許可的概念、性質和意義

《中華人民共和國行政許可法》于2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議通過，并于2004年7月1日起正式施行。許多學者認為《行政許可法》的頒布，是我國法制進程中的一個重要里程碑。

《行政許可法》將行政許可定義為“行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為?！边@個概念主要從行政許可的程序給予界定，即申請——審查——準予（或不準予）。從經濟學視角看，行政許可是政府在經濟領域的管制行為的主要表現，即用行政審批來實施經濟規(guī)制，利用行政手段對資源進行配置。通過對產品生產要素價格及企業(yè)進出市場的備件等方面的規(guī)定進行行政限制與約束。

如今，中國正在進行政治、經濟體制改革，與此同時，中國改革開放不斷深入；加入WTO后中國也須履行開放性方面的承諾，需要政府放松對市場干預?！缎姓S可法》的出臺正符合了這一系列需要?！缎姓S可法》對于促使政府職能轉變，促使政府依法行政，促使行政機關轉變作風，促使行政機關清政廉潔方面具有重要意義。

二、《行政許可法》中政府與市場的界定

市場經濟是競爭經濟，通過競爭，可以優(yōu)化資源配置，而市場又具有自發(fā)性、盲目性和滯后性，為了追求個體利益，可能損害社會公共利益；為了追求個體最大利益，可能浪費資源和損害環(huán)境。因此，市場不是萬能的，改善客觀經濟環(huán)境，合理利用公共資源，維護社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決，需要政府發(fā)揮作用。市場失靈的主要領域包括：在壟斷條件下由于消費者作為壟斷者的服務對象，無法以“退出”的方式對抗壟斷，也無法聯合達成“協議”對壟斷者造成的損失尋求補償并避免“免費搭乘者”；在信息不對稱的情況下，由于逆選擇機制使市場出現“劣品逐良品”的“檸檬”市場，并由于“道德風險”可能使價格機制配置資源的效力喪失殆盡；外部效應的存在使用權得市場機制無法解決商品供給過多或過少的問題。因此，政府需要對市場準入、資源投向引導等進行適度的行政管制。而行政許可的一個重要目的，便是在政府與市場之間尋找最佳平衡點，這個最佳平衡點不僅要實現公共利益服務者眼中的公正，也要讓各方都滿意，并有效地促進市場經濟的發(fā)展。

經濟學家通過分析人類經濟活動的發(fā)展史，論證了制度對經濟行為的重要影響，并得出這樣的結論：有效政治規(guī)則，可以降低政治的交易成本，從而使有效產權產生，進而約束政府官員和有關人員到非生產性領域去設租或尋租。就這方面來說《行政許可法》對于防止腐敗，建立廉潔政府，界定市場與政府的關系，具有十分積極的作用和意義。

《行政許可法》提供了更加完善的公平競爭的經濟環(huán)境?！缎姓S可法》第五條規(guī)定，設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平和公正的原則。也就是說，今后政府的行政審批是按照“三公”原則設定和實施的?！叭笔鞘袌鼋洕＿\行、市場機制發(fā)生作用的基本前提。政府作為市場經濟的服務主體，部分市場經濟活動的監(jiān)管主體，以及部分資源的配置主體，它在這些方面的行為原則當然需要和“三公”原則相一致，從而體現為市場經濟服務的公共意識、責任意識?！缎姓S可法》的實施，將為營造一個公開、公平和公正的經濟環(huán)境提供可靠的依據和條件。

《行政許可法》中政府與市場的界定提供了這樣的理念：社會主義市場經濟體制下的政府是一種有限政府。凡是市場和社會可以自行調節(jié)與自我管理的，政府不必越俎代庖;凡是法律沒有禁止的，市場可以進入，凡是法律沒有準許的，政府都不得進入。

政府提供法律法規(guī)等正式制度具有更高的效率和比較優(yōu)勢。一個良性發(fā)展的市場建立在完善的法律法規(guī)基礎之上。盡管在市場交易中，私人部門在經濟活動的過程中會自發(fā)形成一些如行業(yè)自律等一些自我約束機制，但這些約束不具有強制力，因此不可避免地會出現大量違約現象，只有政府才能提供具有強制性、懲罰性的約束。由政府提供法律法規(guī)等正式制度并對這種制度進行強制執(zhí)行，其成本遠低于由私人部門來提供，因而效率也是最高的。

三、《行政許可法》中不足之處的經濟學分析

1.關于《行政許可法》的自由裁量權

行政許可自由裁量權大量存在于許可程序和實體法律規(guī)則中，它最容易被濫用和可能滋生腐敗?！缎姓S可法》規(guī)定，設定和規(guī)定行政許可應該規(guī)定其實主體、條件、程序、期限。而在具備許可條件的情況下，相對人的申請能否獲得批準，往往還取決于法律規(guī)定的其他隱性限制條件、社會公共利益的需要和利害關系人的請示等諸多因素和條件。而這些因素和條件往往帶有很的彈性。這些彈性空間，需要計劃制定者裁決。

但長期以來奉行的家長式政府管理仍在政府官員中占有很大的地位，他們不愿放權，害怕一放就亂；由于部門利益之爭，或者在該退出的管理領域不肯退出，或者不肯徹底退出。于是，在行使自由裁量之時，政府官員也由于要追求自身利益最大化，從而在市場上進行創(chuàng)租或尋租，產生政府行為的“負外部性”，或稱為“政府失靈”。我國行政許可法等法律對行政許可的檢查監(jiān)督制度進行了規(guī)定，但對于具體的操作規(guī)范，法律并未給予明確的規(guī)定。從公共選擇理論和“經濟人”假設的角度看，政府在進行資源配置時可能以計劃制定者的偏好為基礎而不是以公眾的偏好為基礎。

2.關于行政（交易）成本

從所有權關系的實質上說，行政許可就是在一定的社會領域中重新配置權利關系的法律行為，即在行政機關之間、行政機關與行政相對人之間以及行政相對人之間界定并配置權利。從交易成本的經濟學意義上說，《行政許可法》的有效與否，關鍵在于其是否內在地規(guī)定著一種使行政許可關系中各方收益最大化的制度安排，即實現帕累托效率意義上的均衡。所謂的均衡指的是制度變遷過程已經完成而約束條件也不再發(fā)生變化時，沒有人愿意或能夠進一步調整。

行之有效而又科學規(guī)范的行政許可或政府管制行為的確立和實施，得益于完全信息的獲得和磋商協調機制的效率。界定產權、搜尋、甄別和處理信息，并進行社會公眾之間漫長而又耗費大量時間的磋商和舉行行政行為的審議“聽證會”等，使政府行為承擔高昂的會計成本和機會成本。即使政府行為是有效率的，也必須界定其邊界和對其進行必要的監(jiān)督和評價。而監(jiān)控和成本的出現又造成了機構的龐雜和預算的增加，從而減弱行政許可或管制行為的靈活性和效率。

如何以最小的成本達到資源配置的最優(yōu)化問題，《行政許可法》并未從經濟學的視角給予足夠的重視。

3.關于行政許可的績效評估問題

《行政許可法》中對行政機關及其工作人員的法律責任進行規(guī)定，而此行為的前提是對其行為進行監(jiān)督和評估。目前國內產品質量問題嚴重，許多的產品是打著合格證進入市場的，這些經過檢驗的產品造成公民人身、財產損害，國家是否要承擔連帶責任呢？從原理上說，產品合格證對于生產商來說是一個許可，為生產商創(chuàng)設了進入市場的自由；對于公眾而言就是一個人合乎規(guī)定質量標準的證明，使其放心使用，雖然我們不能把證明等同于擔保，但如果國家對自己的證明行為不承擔任何責任，那么還有什么辦法可以防止行政機關濫用“核準”的權力呢？這里涉及到如何對行政許可進行有效的績效評估的問題。

行政許可是對公共資源的配置和權利的分配，如果缺乏對行政許可行為的績效評估，便很難確定其行為是否有效和對其進行有效監(jiān)督，在實際操作過程中，政府為了追求政績可能會局限于眼前的利益來實施行政許可，這可能導致對整個競爭格局和經濟的長遠發(fā)展產生不利影響。

四、思考及建議

1.界定好政府與市場的關系，建設“有限和有效政府”

中國正處于轉軌時期，要完成由“全能政府”向“有限和有效政府”的轉變，完成從經濟控制到經濟規(guī)制的轉變。在這個過程中不能忽視或否定政府的作用。主要的問題是政府干預的度。不能沒有政府的干預，否則容易造成“體制真空”，要適度強化政府職能的作用。同時也應充分認識到，比政府干預更重要的是，要營造良好的制度環(huán)境和創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境。

2.建立并完善政府績效評估體系

市場經濟要求對資源進行合理、高效的配置，政府追求績效的改善也是市場經濟發(fā)展的必然要求。應整合各種業(yè)務績效評估制度，統(tǒng)合和完善現有法令形成的個別的或者重復的各種評價，使之體系化。并通過制定相關法律法規(guī)對政府績效評價的主體、內容、標準、程序做出明確規(guī)定。

《行政許可法》是規(guī)范政府行政行為的一部法律，是對現行行政體制的一次重大改革，它對于推進依法行政，使政府的行政審批和行政管理工作進入法制化、規(guī)范化的軌道具有重要意義。但僅靠一部《行政許可法》無法一勞永逸地解決所有問題，特別是囿于現有的基本制度架構，該法的許多龐大理想便缺乏根本的體制和程序依據。切實轉變政府職能，建立社會主義市場經濟，我們仍任重而道遠！

參考文獻：

[1]周佑勇主編:《行政許可法理論與實務》[M].武漢:武漢大學出版社，2004 (7)

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