我國(guó)政府投資項(xiàng)目推行代建制存在的幾個(gè)問題

[摘要] 代建制作為一種剛剛興起的項(xiàng)目管理模式，在實(shí)施過程中尚存在一些障礙，與固有的建設(shè)管理體制、法律制度和代建單位的素質(zhì)有一定的不協(xié)調(diào)，為此，本文針對(duì)這些問題進(jìn)行分析和總結(jié)，并提出一些解決問題的建議。

[關(guān)鍵詞] 代建制 問題

在政府投資工程領(lǐng)域里推行代建制，是我國(guó)政府在現(xiàn)行體制下的一種制度創(chuàng)新，它不僅是改革開放建設(shè)領(lǐng)域改革成果的體現(xiàn)，也是國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，是一種具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度。但是代建制的推行也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：

一、克服固有習(xí)慣是當(dāng)前推行代建制存在的主要問題

政府投資工程項(xiàng)目采用代建制方式可以從制度上克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來(lái)的非專業(yè)化、低效率、低質(zhì)量、高投入、腐敗現(xiàn)象等弊端，通過專業(yè)化、集中化和市場(chǎng)化的管理，實(shí)現(xiàn)投資控制，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國(guó)將它確定為政府投資工程建設(shè)管理的改革方向是與國(guó)際慣例相配套的政策，符合當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的需要。

改革開放后，我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目已由單一的投資主體改變成了多元的投資主體，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，在建設(shè)領(lǐng)域也推行了一系列的改革，監(jiān)理制度、項(xiàng)目法人制都是應(yīng)運(yùn)而生的新生事物，但這二十多年的實(shí)踐證明，這些制度及管理模式的改革并未真正發(fā)揮它們的作用，可以這樣說，它們僅是一種擺設(shè)的形式，真乃上有政策下有對(duì)策。與制度設(shè)計(jì)者的宗旨是不相符的，至少貫徹是不徹底的。這幾年許多大型的公益項(xiàng)目紛紛出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，及司空見慣的超投資問題已不是什么新鮮事了。一批項(xiàng)目的政府負(fù)責(zé)人紛紛落馬，真乃項(xiàng)目上馬，干部落馬等等，正反映了這些改革是失敗的。至少?zèng)]有真正體現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)理制的控制職能及項(xiàng)目法人制的管理職能，一切還是由政府領(lǐng)導(dǎo)說了算的舊有習(xí)慣沒有得到真正根除。2002年貴州交通系列案牽涉人之多、金額之巨大實(shí)為罕見，一批專家也紛紛出事，回過頭來(lái)思索該事件，許多涉案人員并非是自身的原因，而是制度所害，改革沒有到位，制度沒有真正貫徹執(zhí)行，固有習(xí)慣是推行制度創(chuàng)新的主要障礙。

在一系列的改革基礎(chǔ)上，2004年國(guó)家征收提出了在政府投資建設(shè)項(xiàng)目里推行代建制的管理模式，即是多年經(jīng)驗(yàn)的積累，也是與國(guó)際接軌的舉措。制度設(shè)計(jì)的宗旨如何才能體現(xiàn)在實(shí)踐中，是這項(xiàng)制度實(shí)行成敗的關(guān)鍵。首先，要克服固有的習(xí)慣，讓“投、建、管、用”各施其責(zé)，各盡其能，擺正自己的位置，在思想上樹立立黨為公，執(zhí)政為民的思想，不要為謀自己小集團(tuán)的利益而損壞國(guó)家的利益及制度的推進(jìn)；其次，盡快制定相關(guān)法律，暫定名為《代建法》，用法律的形式規(guī)范、監(jiān)督政府投資的運(yùn)行過程，同時(shí)政府監(jiān)督政府投資行為也有了法律依據(jù)，避免了法律缺位，讓人制及權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)降至最小；再次，加強(qiáng)代建制的宣傳及培訓(xùn)工作，讓這項(xiàng)新的制度深得民心。執(zhí)行的過程中，各個(gè)環(huán)節(jié)都能擺正位置，真正克服習(xí)慣造成的先天疾病。

二、代建制的配套制度不夠完善

任何一項(xiàng)制度都不是孤立存在的，代建制的建立，必須要求相應(yīng)的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。1988年建設(shè)部參照國(guó)際慣例建立了具有中國(guó)特色的建設(shè)監(jiān)理制度，類似FIDIC（菲迪克管理模式）。先后制定了《建設(shè)監(jiān)理?xiàng)l例》、《建設(shè)監(jiān)理單位和人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及審批辦法》等具體規(guī)定，為我國(guó)咨詢業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。但近二十年的工程實(shí)踐告訴我們，舊有的建設(shè)管理模式并未給新生命（監(jiān)理咨詢業(yè)）創(chuàng)造發(fā)展的沃土，監(jiān)理在許多領(lǐng)域僅是業(yè)主（出資人）的擺設(shè)，監(jiān)理職能在“權(quán)利”的博弈中并未落到實(shí)處，監(jiān)理人員更無(wú)權(quán)履行自己的職責(zé)，監(jiān)理、業(yè)主職能錯(cuò)位，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不清是普遍存在的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段推行的代建制必須要有嚴(yán)格的、完善的施工監(jiān)理制度。通過監(jiān)理工程師按照嚴(yán)格的程序、運(yùn)用嚴(yán)格的手段對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過施工中的偷工減料、虛報(bào)價(jià)格和數(shù)量，或進(jìn)行不正當(dāng)?shù)暮贤兏鼇?lái)謀取節(jié)余分成的行為。

在四川省監(jiān)察廳、四川省發(fā)改委于2003年4月的一份對(duì)全省政府工程業(yè)人員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有10%的被調(diào)查者認(rèn)為目前對(duì)監(jiān)理工程師“非常重視”；32%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理機(jī)制的作用“不明顯”；22%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理單位從施工單位領(lǐng)取管理費(fèi)的行為“較普遍”；19%的被調(diào)查者認(rèn)為業(yè)主同體監(jiān)理的現(xiàn)象依然存在；認(rèn)為監(jiān)理單位素質(zhì)“很好”的被調(diào)查者只有4%；認(rèn)為監(jiān)理人員素質(zhì)“很好”的只有11%；54%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理工程師不易落實(shí)成本控制。一些國(guó)內(nèi)有名的重大項(xiàng)目，如定成線路復(fù)線的審計(jì)結(jié)果也表明，我國(guó)當(dāng)前的施工監(jiān)理制大多形同虛設(shè)，這樣代建單位就容易收買監(jiān)理工程師，實(shí)現(xiàn)其非法謀取工程節(jié)余的行為。

在工程造價(jià)管理制度方面也有急需完善的地方。我國(guó)目前的政府投資工程的造價(jià)管理，既有中央和地方發(fā)改委系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)的分級(jí)管理，又有從中央部委到地方政府的專業(yè)工程造價(jià)機(jī)構(gòu)（工程造價(jià)管理站等）的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理。因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時(shí)我國(guó)還沒有完全擺脫過去全國(guó)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)概預(yù)算定額的工程造價(jià)編制辦法的影響，有的建筑施工企業(yè)因此缺少系統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部造價(jià)估算定額體系，對(duì)自己的生產(chǎn)成本不太了解等等。因此我國(guó)現(xiàn)行的政府工程造價(jià)管理的市場(chǎng)化程度比較低，工程預(yù)算容易大幅度偏離市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)，這就可能使工程節(jié)余很大從而誘發(fā)竄謀風(fēng)險(xiǎn)。工程節(jié)余很大在已實(shí)行代建制的工程上可以看出端倪：如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下，節(jié)約費(fèi)用2624．414萬(wàn)元；中航建設(shè)開發(fā)公司大連酒店的裝修，決算價(jià)1892萬(wàn)元，比預(yù)算價(jià)2400萬(wàn)元節(jié)約了508萬(wàn)元。另外，一些地方推行最低價(jià)中標(biāo)法，中標(biāo)價(jià)比預(yù)算價(jià)低20%～40%，而工程的質(zhì)量和工期依然能得到保證。這些說明我國(guó)政府工程的造價(jià)管理制度不完善，工程的預(yù)算價(jià)比市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)高很多，容易誘發(fā)代建單位非法謀取工程節(jié)余的行為。

專業(yè)人事管理制度不健全也是代建制發(fā)展的障礙。目前我國(guó)還沒有對(duì)建筑業(yè)各類專業(yè)人士建立一套有效的約束機(jī)制，以使其保持敬業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、清廉、公允的職業(yè)操守。如建筑法規(guī)約束、專業(yè)人士組織、專業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束及市場(chǎng)機(jī)制、信譽(yù)約束等方面，都沒有達(dá)到完善的程度。以監(jiān)理工程師為例，我國(guó)與工程監(jiān)理相關(guān)的法規(guī)散見于《建筑法》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》等法規(guī)中，沒有統(tǒng)一的監(jiān)理法規(guī)，尤其沒有針對(duì)政府工程項(xiàng)目制定相關(guān)的規(guī)定，現(xiàn)有的監(jiān)理法規(guī)重點(diǎn)對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行了約束，但懲罰較難落實(shí)到監(jiān)理工程師個(gè)人頭上，監(jiān)理工程師的行業(yè)管理弱化，缺乏對(duì)從業(yè)人員有效的約束與監(jiān)督機(jī)制等。

在政府監(jiān)管制度方面也不夠嚴(yán)密。目前我國(guó)還沒有完善的政府工程預(yù)算審核制度、合同變更審查制度、索賠與反索賠審查制度、超預(yù)算支付審查制度、嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)制度，以及嚴(yán)格的工程項(xiàng)目審計(jì)制度、責(zé)任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國(guó)索賠與反索賠尚沒有完全開展，因此就談不上這一項(xiàng)制度；竣工驗(yàn)收很多是走過場(chǎng)；甚至沒有開展政府投資工程項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作；同時(shí)缺乏有效的輿論監(jiān)督，舉報(bào)制度不完善等等。這些監(jiān)管制度的缺乏，使我國(guó)的政府投資工程實(shí)行代建制后，容易出現(xiàn)代建單位、施工、監(jiān)理單位，以及中介機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人士共同串謀分享工程節(jié)余的風(fēng)險(xiǎn)。

三、代建單位的項(xiàng)目管理水平及從業(yè)人員索質(zhì)有待提高，代建范圍尚需進(jìn)一步拓寬

首先，從代建公司內(nèi)部看，一是大部分代建公司人員配備不足。如安徽省公益性項(xiàng)建目建設(shè)管理中心僅15人、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制僅20人。過小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰(zhàn);二是即使是配足了人員，其組織結(jié)構(gòu)也不盡合理，人員的索質(zhì)和能力不能滿足要求，項(xiàng)目管理人員的專業(yè)水平都很高，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較多，但是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面的知識(shí)和能力不足，缺少?gòu)?fù)合型人才，而熟悉國(guó)際慣例，能從事國(guó)際工程咨詢的人才就更少。而且我國(guó)代建制企業(yè)的人才考核機(jī)制也尚未健全，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項(xiàng)目管理方法，無(wú)法發(fā)揮代建制在項(xiàng)目管理專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。其次，政府指定專業(yè)代建公司模式下的代建制企業(yè)中，綜合性的能承擔(dān)各種行業(yè)的綜合代建工程管理的公司比較少，服務(wù)范圍比較狹窄，在一定程度上制約了代建制在我國(guó)的發(fā)展。以上海為例，路橋代建制公司只能承擔(dān)路橋的代建項(xiàng)目，水務(wù)系統(tǒng)的代建單位只能承擔(dān)水務(wù)方面的代建工程，而無(wú)力承擔(dān)其他的代建項(xiàng)目（如醫(yī)院、學(xué)校等。）

針對(duì)這些情況，代建單位必須不斷提高代建單位項(xiàng)目管理水平，進(jìn)一步拓寬服務(wù)范圍。擴(kuò)大代建企業(yè)規(guī)模，增加人員配備，并保持其組織機(jī)構(gòu)的合理性;建立從業(yè)人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的人員聘用、考核激勵(lì)、培訓(xùn)計(jì)劃，加大從業(yè)人員索質(zhì)培養(yǎng)的力度，在增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，拓寬代建服務(wù)的范圍，從而贏得更多市場(chǎng)。

代建制在我國(guó)還處于起步階段，在推行過程中難免會(huì)存在許多問題和困難.但只要轉(zhuǎn)變觀念.提高認(rèn)識(shí).進(jìn)一步完善制度，健全市場(chǎng)，積極努力尋求解決問題的方法，就一定能使代建制朝著健康的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]劉松橋:政府投資項(xiàng)目“代建制”初探[J].中國(guó)工程咨詢，2004(1)

[2]徐 艷:政府投資項(xiàng)目代建制模式研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2004( 6)

[3]林愛武:完善政府投資項(xiàng)目“代建制”的措施[J].中國(guó)投資， 2004

[4]白思竣等:現(xiàn)代項(xiàng)目管理概論[M].電子工業(yè)出版社，2006