政府對(duì)外部性領(lǐng)域資源配置的干預(yù)

[摘 要] 在經(jīng)濟(jì)生活中，外部性的存在表明資源的配置不是有效的。市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決外部性的問題，特別是它的外部不經(jīng)濟(jì)性。政府必須對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行干預(yù)，使外部性內(nèi)在化，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和有效利用。為實(shí)現(xiàn)此目的，政府可采用稅收、罰款、管制、明晰產(chǎn)權(quán)、交易許可證和押金——退款制度等政策和政策組合措施。

[關(guān)鍵詞] 外部性 資源配置 政策選擇

除公共產(chǎn)品外，外部性的存在是經(jīng)濟(jì)學(xué)家用來證明市場(chǎng)失靈從而政府必須對(duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)的又一個(gè)經(jīng)典例子。當(dāng)一個(gè)人的消費(fèi)或企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)另一個(gè)人的效用或另一家企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)產(chǎn)生一種原非本意的影響時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)一種外部性，也稱為外部效應(yīng)。外部性與公共產(chǎn)品有一定的相似之處，因?yàn)樗鼈兌即嬖谥饺顺杀九c私人收益之間的差別；但兩者也存在著明顯的不同：公共產(chǎn)品強(qiáng)調(diào)的是成本與收益的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，而外部性強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)行為的外在影響。所以公共產(chǎn)品問題的實(shí)質(zhì)是如何使其供求合理化，而外部性問題的實(shí)質(zhì)在于如何使經(jīng)濟(jì)行為的外在影響內(nèi)在化。

一、外部性的類型及其對(duì)資源配置的影響

外部性問題的產(chǎn)生源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中私人成本與社會(huì)成本的差異，根據(jù)兩者的差異將外部性分為兩大類:

一是外部經(jīng)濟(jì)或正外部性，即私人成本大于社會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從另一個(gè)角度上說是私人收益小于社會(huì)收益。按私人成本承擔(dān)的對(duì)象又可分為消費(fèi)的外部經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)的外部經(jīng)濟(jì)。前者如教育消費(fèi)、防治傳染病的消費(fèi)；后者如林場(chǎng)為周邊地區(qū)凈化了空氣、花農(nóng)為養(yǎng)蜂人提供了充足的花源等。

二是外部不經(jīng)濟(jì)或負(fù)外部性，即私人成本小于社會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同樣把它分為消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)。前者如在公共場(chǎng)所吸煙、吐痰、夜半高歌、排放汽車尾氣等；后者如工廠的“三廢”導(dǎo)致環(huán)境的污染、農(nóng)業(yè)的過度開墾和放牧導(dǎo)致土壤沙化等，引入矚目的環(huán)境問題就是生產(chǎn)外部不經(jīng)濟(jì)的典型。

在經(jīng)濟(jì)生活中，外部性存在的后果是資源配置的扭曲。著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為:“只要存在外部性，資源配置就不是有效的?！弊鳛榻?jīng)濟(jì)人的社會(huì)個(gè)體，總是站在自己的角度來行為并力圖達(dá)到效用或利潤(rùn)的最大化，以實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)均衡。

存在外部經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和消費(fèi)是值得鼓勵(lì)的，因?yàn)閺膫惱韺W(xué)的角度而言它是利己利人的。但由于私人成本與社會(huì)成本的偏離對(duì)私人無(wú)益，外部經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)均衡不能長(zhǎng)久，最終私人會(huì)降低消費(fèi)或生產(chǎn)。私人均衡低于社會(huì)均衡，社會(huì)效率是損失的。為達(dá)到社會(huì)均衡并使之持久，必須進(jìn)行持續(xù)的經(jīng)濟(jì)刺激，使邊際社會(huì)成本＝邊際社會(huì)收益＝邊際私人成本＝邊際私人收益，這時(shí)就需要靠政府干預(yù)以消除或減少效率的損失，現(xiàn)實(shí)資源的最優(yōu)配置。

存在外部不經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和消費(fèi)是應(yīng)該遭到譴責(zé)和制止的，因?yàn)閺膫惱韺W(xué)的角度而言它是損人利己的，甚至是損人不利己的。但由于私人成本與私人收益的偏離對(duì)私人有益，從長(zhǎng)期來看，道義的譴責(zé)并不能阻止私人的消費(fèi)或生產(chǎn)有所減少而自覺回復(fù)到社會(huì)均衡，因此對(duì)社會(huì)而言這種生產(chǎn)或消費(fèi)是過度的，意味著浪費(fèi)資源，在資源稀缺的條件下，資源浪費(fèi)意味著社會(huì)福利的損失和資源配置的低效率。

在經(jīng)濟(jì)生活中，需要解決的外部性主要是外部不經(jīng)濟(jì)，政府的職能在于糾正外在性所導(dǎo)致的無(wú)效率。政府必須采取各種措施使外部性內(nèi)在化，使資源得到合理配置和有效利用。

二、政府對(duì)外部性領(lǐng)域資源配置的政策選擇

外部性的本質(zhì)是私人邊際成本與社會(huì)成本的差異，由于市場(chǎng)本身無(wú)法熨平這個(gè)差異，從而導(dǎo)致有的供給不足有的供給過度。這時(shí)政府應(yīng)站在社會(huì)的立場(chǎng)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行干預(yù)，使市場(chǎng)無(wú)法熨平的差異得以矯正達(dá)到外部性的內(nèi)在化，幫助市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行資源的有效配置。政府在政策和政策組合的選擇上可以從以下幾個(gè)方面考慮:

1.稅收和罰款

征稅和罰款是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府向私人提供符合社會(huì)效率的激勵(lì)。政府可以通過對(duì)那些外部不經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)征稅和罰款來使外部性內(nèi)在化使私人均衡逼近社會(huì)均衡。用于糾正外部不經(jīng)濟(jì)影響的稅收被稱為“庇古稅”，以紀(jì)念最早提出這種稅收方法的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·庇古(Arthur Pigou）。

以對(duì)鋼鐵廠征稅為例，如果稅收恰好等于鋼鐵廠的邊際治污成本，那么稅收使廠商的實(shí)際邊際成本等于社會(huì)邊際成本，廠商會(huì)壓縮產(chǎn)量至社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)量。因此斯蒂格利茨說:“稅收是棍棒”，“如果這些稅被定在合適的水平上，那么污染就不會(huì)比命令和控制體制下的污染水平更高。另外稅收還給予公司一種激勵(lì) ，使它們盡可能的減少污染，并發(fā)現(xiàn)新的低成本治理污染的方法而不是僅僅把污染保持在合法的標(biāo)準(zhǔn)之下?！?/p>

政府稅收和罰款的辦法在理論上是很完美的，但由于政府很難獲取充分信息來決定最優(yōu)的稅率和罰款，因此稅收和罰款的執(zhí)行結(jié)果沒有理論上那么理想。

2.直接管制

管制是政府對(duì)外部性的直接干預(yù)，包括政府的命令與控制政策，是政府的強(qiáng)制性措施。管制的最大優(yōu)點(diǎn)是不用通過中間環(huán)節(jié)而是直接作用于微觀主體，見效快，對(duì)于需要緊急解決的外部不經(jīng)濟(jì)行為非常有效。如北京對(duì)汽車尾氣進(jìn)行管制有利于大氣的治理;南寧市從2002年起全面禁止摩托車入戶實(shí)行強(qiáng)制報(bào)廢的措施有利于緩解城市交通壓力;國(guó)家對(duì)黃河沿岸804個(gè)縣進(jìn)行水資源統(tǒng)一調(diào)配保證了自2000年以來黃河水實(shí)現(xiàn)全流域不斷流等等。

直接管制一般帶有法定性質(zhì)，不考慮企業(yè)之間成本與收益的差別，往往采取“一刀切”的辦法，這種政策雖然行之有效，但在經(jīng)濟(jì)上卻是缺乏效率的，成本較高。

3.明晰產(chǎn)權(quán)

以羅納德·科斯為首的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在外部性的內(nèi)部化中，政府應(yīng)當(dāng)做的只是明晰產(chǎn)權(quán)而不是直接干預(yù)市場(chǎng)。只要有了設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)，就可以靠有關(guān)當(dāng)事人的自愿協(xié)商或談判解決外部性問題。

自愿協(xié)商是源于科斯定理的，而科斯定理的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。科斯定理認(rèn)為只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或很小，則無(wú)論在開始時(shí)將產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的。但是誰(shuí)獲得產(chǎn)權(quán)的問題會(huì)對(duì)收入分配有影響。一般而言，一個(gè)民主政府往往會(huì)把產(chǎn)權(quán)界定給弱者，因?yàn)檎男袨橥菍?duì)“叢林法則”的市場(chǎng)規(guī)則缺陷的彌補(bǔ)。從社會(huì)的福利的角度而言強(qiáng)者讓渡一部分權(quán)益給弱者，強(qiáng)者所失去的邊際收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于弱者因此而獲得的邊際收益。它證明一個(gè)民主政府應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)權(quán)界定給弱勢(shì)群體，并給他們更多的人文關(guān)懷。

但在現(xiàn)實(shí)中，交易成本和談判成本常常是很高的，有時(shí)高得無(wú)法進(jìn)行交易;同時(shí)由于象生物多樣性、大氣、公海等人類的公共資源其產(chǎn)權(quán)不易界定或無(wú)法界定，使得科斯定理的應(yīng)用受到限制，也需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，采用其他的政策選擇。

4.可交易許可證

以防止污染為例，可交易許可證是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)典型案例?？山灰自S可證的內(nèi)容主要是：在可接受的排污總量限度內(nèi)給企業(yè)發(fā)放排污許可證；允許企業(yè)進(jìn)行排污許可證交易。在可交易的污染許可證制度下，治理污染就從一種政府的強(qiáng)制行為變成了企業(yè)的自主行為。這種制度安排既可以激勵(lì)公司和個(gè)人改善控污技術(shù)、降低控污費(fèi)用而達(dá)到減少污染的效果；又使得政府的角色和行為從排污交易的主體變成了排污交易的監(jiān)督者和保護(hù)者，政府的職能變?yōu)閷Ｗ⒂凇傲⒁?guī)則，當(dāng)裁判”。

可交易許可證在發(fā)達(dá)國(guó)家已處于試驗(yàn)和實(shí)施階段，在我國(guó)尚屬一個(gè)新事物。2001年9月亞洲銀行出資70萬(wàn)美元以山西太原作為我國(guó)首個(gè)試點(diǎn)城市實(shí)施“二氧化硫排污交易制”，說明我國(guó)在治染方面由政府強(qiáng)制行為轉(zhuǎn)向企業(yè)自主的市場(chǎng)行為邁開了歷史性的關(guān)鍵一步。

5.押金——退款制

押金——退款制是讓存在負(fù)外部性的企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)先交押金，一旦負(fù)外部性治理達(dá)到政府的要求則退還押金的一種責(zé)任制度。這種方法比較適合于解決最終消費(fèi)者消費(fèi)某種商品而造成負(fù)外部性的問題。如回收處理舊電池、一次性塑料、泡沫制品均是行之有效的辦法。由于這類商品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量少而消費(fèi)者眾多，一般對(duì)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施押金－退款制。政府事先核定企業(yè)的產(chǎn)量，然后規(guī)定企業(yè)要回收其同類廢舊產(chǎn)品的數(shù)量，根據(jù)回收的多少予以退還押金。這樣有利于對(duì)造成環(huán)境污染的消費(fèi)負(fù)外部性的廢舊產(chǎn)品的集中處理。以回收廢舊電池為例:“押金必須大得足以鼓勵(lì)人們會(huì)送廢電池，但是必須小到足以防止重大偷竊問題?！?。

解決外部性的方法還有補(bǔ)貼和津貼等多種形式，人們還在探尋新的更有效的途徑來解決這個(gè)古老的問題。在我國(guó)市場(chǎng)化改革的過程當(dāng)中，政府應(yīng)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，采取有效的政策或政策組合，矯正外部性，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。

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