我國石油安全與石油工業(yè)上游放開研究

2008年1月3日，紐約石油期貨交易價格首破100美元大關(guān)，專家普遍預(yù)測世界將進(jìn)入高油價時代。在高油價時代，我國石油工業(yè)上游繼續(xù)實行壟斷經(jīng)營還是放開準(zhǔn)入，引發(fā)了激烈的爭論。筆者認(rèn)為，石油是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要能源，石油工業(yè)上游政策的制定，必須有利于提高我國石油安全水平。

一、我國石油安全現(xiàn)狀

石油安全是指國家能夠保證在可承受價格下有充足的石油供應(yīng)。由于石油資源在全球分布的不均衡，世界上只有少部分國家能夠依賴境內(nèi)資源保證石油供應(yīng)，絕大部分國家必須進(jìn)口石油以滿足國內(nèi)需要。我國從1993年由石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭蛢暨M(jìn)口國，目前所消費(fèi)的石油大約有一半依賴進(jìn)口。根據(jù)BP公司的統(tǒng)計資料，2006年我國石油消費(fèi)量為3.498億噸，生產(chǎn)量只有1.837億噸，對外依存度已經(jīng)達(dá)到了47.5%。很顯然，我國石油安全已經(jīng)不能完全依賴境內(nèi)資源，而是越來越依賴境外資源。

在依賴境外資源的情況下，石油安全程度和獲取境外資源的能力是直接相關(guān)的。在和平時期，國際石油市場是開放的，只要有足夠的支付能力，總能夠從國際市場買到石油。在非和平時期，要保證石油供應(yīng)，不但要買得起，還必須買得到、運(yùn)得回。因此，和平時期獲取境外資源的能力主要是支付能力，非和平時期是支付能力、外交能力和軍事能力的綜合。由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國目前的外匯儲備已經(jīng)超過1.4萬億美元，具備了和平時期保證油氣供應(yīng)安全的能力。但是由于美國控制了全球運(yùn)輸通道，實行結(jié)盟政策，而我國和美國沒有同盟關(guān)系，不能保證在非和平時期的石油安全。

為了保證石油安全，我國政府采取了一系列措施：一是制定優(yōu)惠政策，鼓勵境內(nèi)石油資源的勘探開發(fā)，盡可能降低對外依賴程度；二是執(zhí)行睦鄰政策，創(chuàng)建上海合作組織，提高從周邊國家進(jìn)口石油的可靠性；三是適當(dāng)加強(qiáng)軍事能力建設(shè)，特別是海軍的建設(shè)。鼓勵石油企業(yè)海外找油和建立國家戰(zhàn)略石油儲備，也是政府為提高石油安全水平所作的努力。但在目前條件下，我國石油安全只能是相對的，不可能有絕對的安全。在非和平時期，國內(nèi)石油產(chǎn)量是我國石油安全的基本保障。

二、石油工業(yè)上游的行政壟斷

我國石油工業(yè)上游高度集中，中國石油、中國石化和中國海油三大國有石油公司是上游生產(chǎn)的絕對主體。據(jù)統(tǒng)計，2006年全國原油產(chǎn)量為1.838億噸，其中中國石油1.066億噸，占58%；中國石化0.401億噸，占21.8%;中國海油0.276億噸，占15%。三大石油公司的產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的95%。石油生產(chǎn)的高度集中是以對三大石油公司對礦權(quán)的壟斷為前提的。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計資料，截至2006年底，我國共設(shè)置石油天然氣探礦權(quán)1144個，面積4325433km2;采礦權(quán)項目647個，面積81856 km2。其中三大石油公司探礦權(quán)項目數(shù)占全國的89.1%，探礦權(quán)面積占全國的96.1%；采礦權(quán)項目數(shù)占全國的98.6%，采礦權(quán)面積占全國的98.9%。

根據(jù)壟斷形成的原因，壟斷可以分為行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷。我國油氣工業(yè)上游的壟斷，并不是經(jīng)過競爭形成的優(yōu)勢企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷，也不完全是自然壟斷，而主要是根據(jù)法律規(guī)定所享有的壟斷經(jīng)營權(quán)，是行政壟斷。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，申請勘查石油、天然氣的，須提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明 。截至目前，經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)具有油氣勘查資質(zhì)的企業(yè)只有中國石油、中國石化、中國海油三大集團(tuán)公司和延長油礦，其中延長油礦只允許在已經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)探采油氣資源，因此說三大國有石油公司對礦權(quán)的壟斷是基于法律規(guī)定的行政壟斷。

三、石油供應(yīng)安全需要放開上游

石油工業(yè)上游放開是打破國有石油公司的行政壟斷，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許符合法定條件的所有企業(yè)進(jìn)入上游領(lǐng)域，實現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)間的公平競爭。石油工業(yè)上游放開有利于提高我國利用境內(nèi)和境外石油資源的能力，從而有利于提高我國石油安全水平。

我國境內(nèi)石油資源潛力巨大，上游放開有利于擴(kuò)大投資來源，彌補(bǔ)三大石油公司勘探投入的不足，增加國內(nèi)油氣儲量和產(chǎn)量。根據(jù)新一輪全國油氣資源評價的結(jié)果，我國石油地質(zhì)儲量約為800億噸，天然氣地質(zhì)儲量約為30萬億立方米，兩者的探明率分別只有34%和13%。但是在沒有競爭的情況下，三大石油公司在跑馬圈地的同時，卻連《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》的規(guī)定，勘探區(qū)塊登記3年后每年最低勘查投入為每平方公里1萬元，對于高投入的油氣勘探來說這個標(biāo)準(zhǔn)實際上是偏低的。以中石油為例，其2006年底的登記探礦權(quán)面積為1800059km2，大部分都已經(jīng)達(dá)到3年期限，可是其近三年的平均勘探費(fèi)用僅為154.9億元 。

全球石油資源豐富，上游放開所催生的民營石油公司和吸收的大量資本，在條件成熟時必將會走出國門，參與境外油氣資源的勘探開發(fā)，從而提高我國利用境外油氣資源的能力。根據(jù)BP公司的統(tǒng)計資料，全世界截止到2006年底的探明可采儲量有1645億噸，能夠繼續(xù)開采40年。如果加上油砂、重油等非常規(guī)石油資源，以及由于技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致的采收率提高，世界石油資源量還可以提高一倍。由于我國主要是從國際石油現(xiàn)貨市場購買原油，不但使我國利用境外石油資源的成本較高，而且不能保證穩(wěn)定供應(yīng)，不利于我國石油供應(yīng)安全。為了提高我國石油安全水平，三大石油公司都已經(jīng)走出國門，參與境外石油資源的開發(fā)。但由于民營企業(yè)在境內(nèi)都沒有參與石油開發(fā)的資格，不可能獲得參與國際石油開發(fā)所必需的經(jīng)驗和技術(shù)能力，實際上限制了我國利用境外石油資源的渠道。

隨著油氣田專業(yè)服務(wù)市場和資本市場的發(fā)展，進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的技術(shù)和資金門檻已經(jīng)不再是不可逾越的障礙。上游放開有利于吸引民營資本進(jìn)入石油勘探開發(fā)領(lǐng)域，擴(kuò)大石油工業(yè)的資金來源。經(jīng)過在國內(nèi)市場的鍛煉，我國民營石油企業(yè)最終也會走出國門，成為我國參與國際石油開發(fā)的重要力量。在參與境外資源的開發(fā)方面，由于很多資源國對他國政府通過國有石油公司控制本國油氣資源存在的疑懼心理，民營石油企業(yè)還占有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。