論城市房屋強制拆遷中的公民權(quán)利保護

摘要：城市房屋強制拆遷中政府需要保護被拆遷戶包括生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)在內(nèi)的各項權(quán)利。強制拆遷行為必須遵照合理程序，保障居者有其屋。國家應(yīng)該及時制定《中華人民共和國城市房屋拆遷管理法》。城市房屋拆遷的正確程序是：規(guī)劃—公示—安置住房—補償—拆遷—土地拍賣—開發(fā)商進行開發(fā)。政府和開發(fā)商介入房屋拆遷的順序絕對不能顛倒，不能夠少的環(huán)節(jié)一定不能夠少。

關(guān)鍵詞：強制拆遷；公民權(quán)利；合理程序；拆遷立法

中圖分類號：F299.22文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0158-03

一、標(biāo)本解讀：城市房屋強制拆遷中需要保護的公民權(quán)利

2004年，湖南郴州市嘉禾縣縣委縣政府為了幫助一家名為珠泉商貿(mào)城的開發(fā)項目順利拆遷，不僅打出了“誰影響我

一陣子，我就影響他一輩子”的口號，而且實行了“四包四?！闭摺９毴藛T必須保證他們的親屬在規(guī)定期限內(nèi)完成補償評估工作、簽訂補償協(xié)議、騰房并交付各種證件，還要保證他們的親屬對拆遷不滿意時不能集體上訪和聯(lián)名告狀，不能完成任務(wù)者將被暫停工作，停發(fā)工資，甚至被開除或被下放到邊遠地區(qū)工作?？墒牵词箍h領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出了這樣的口號和政策，拆遷工作也不順利。有11名公職人員受拆遷事件影響被降職或調(diào)離，因拆遷還造成父子反目，夫妻離婚[1]。

從2004年開始，重慶市被拆遷戶楊武夫婦和開發(fā)商協(xié)商不成，他們的兩層小樓在四周已經(jīng)挖掘的工地映襯下就像一座“孤島”。 2006年年底開發(fā)商申請行政裁決， 2007年3月19日，九龍坡區(qū)人民法院發(fā)出“限期履行通知”，責(zé)令他們在3月22日前履行九龍坡區(qū)房地產(chǎn)管理局下達的“拆遷行政裁決書”中確定的義務(wù)，自行搬遷，逾期不履行，法院將依法強制執(zhí)行。這個時候，正值《中華人民共和國物權(quán)法》頒布，引起廣大公民和眾多媒體的關(guān)注，此事件被媒體稱為“重慶孤島事件”。政府和司法部門采取了克制態(tài)度，沒有對“孤島”上的房屋進行強制拆遷。在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，楊武夫婦與開發(fā)商達成協(xié)議，按協(xié)議，開發(fā)商將其在重慶沙坪壩區(qū)開發(fā)的一處門面房，按同樣面積交付楊武夫婦，并補償90萬元的營業(yè)損失[2]。

以上兩個案例是近幾年城市房屋強制拆遷中出現(xiàn)的比較典型的案例，為很多人所知悉。兩個案例不同的地方在于：前一個事件中，地方政府強力而為，敗壞了政府的信譽，損害了公民權(quán)利。而后一個事件，地方各級黨政司法機關(guān)卻注意平衡各方利益，維護了公民利益，彰顯了政治文明。那么，城市房屋強制拆遷中要注意保護公民的哪些基本權(quán)利呢？

1.生命健康權(quán)。生命健康權(quán)是公民最基本的權(quán)利。然而很多地方的強制拆遷出現(xiàn)了類似黑社會性質(zhì)組織的影子，夜深人靜私闖住宅，敲門砸玻璃毆打被拆遷人逼你搬走。有些地方的強制拆遷干脆就是晚上進行，把當(dāng)事人架進車?yán)?，推土機就開始了工作。湖南嘉禾則是濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，以“妨礙公務(wù)”“暴力抗法”為借口錯誤拘捕當(dāng)事人，嚴(yán)重侵犯了人身自由權(quán)。

2.財產(chǎn)權(quán)?！稇椃ā芬约靶骂C布的《物權(quán)法》都有明確規(guī)定，公民合法的私有財產(chǎn)不容侵犯，未經(jīng)所有人允許，不受任何權(quán)力以及任何形式的侵害。然而，許多居民傾其畢生積蓄購買了住房，一紙拆遷公告下來，說拆就拆，補償款數(shù)額不合理根本就無法再次回遷購置新房。另外，很多新居民區(qū)遠離市區(qū)，上學(xué)及上下班、購物等都極為不便，靠近市中心做生意的便利也沒有了?；蛘呤雇ㄟ^勞動獲得收入的機會成本大打折扣，或者使可預(yù)期收入的資本成本加大，這些都使被拆遷人的財產(chǎn)收入受到損害。可喜的是，重慶孤島事件中政府通過協(xié)調(diào)，做到了充分保護被拆遷戶的權(quán)利，實現(xiàn)了政府部門、房屋拆遷人和被拆遷戶幾方共贏的局面。

3.勞動保障權(quán)。從湖南嘉禾事件中，可以看到行政決定可以命令被拆遷戶的家屬停止本職工作去勸說搬遷，直到搬遷結(jié)束才能上班。如果在職職工是拆遷當(dāng)事人又不順利搬遷的話，輕者被調(diào)離，重者則被開除公職?！豆珓?wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《勞動法》被一些地方政府歪曲濫用，變成了他們肆意侵犯公民權(quán)利的工具。有些地方政府在拆遷前允諾給被拆遷戶安置工作，可是后來卻沒有了下文，政府信用全無。

4.知情權(quán)。在很多地方，房屋拆遷公告貼出來的同時，拆遷評估補償數(shù)額也就幾乎公布了。補償依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)評估、什么公司進行評估、拆遷法律程序以及如何進行法律救濟的途徑等等，被拆遷人很少被告知，所以很多被拆遷戶有著強烈的被欺騙感和被愚弄感以及不被尊重的感覺，拆遷糾紛從一開始就埋下了隱患。拆遷的實際用途和當(dāng)初拆遷公告上的內(nèi)容不一樣，也是導(dǎo)致拆遷上訪的重要原因，因為現(xiàn)實生活中不同的建設(shè)項目補償數(shù)目可能有很大的不同。

5.公平交易權(quán)。房屋行政管理部門發(fā)放拆遷許可證時沒有征求被拆遷人的意見，這是強制拆遷源頭的不公平，也是最大的不公平。在拆遷評估程序上，很多地方的被拆遷戶對被評估機構(gòu)沒有選擇權(quán)。評估過程的不公開及評估黑洞，都導(dǎo)致了房屋安置和補償?shù)牟缓侠?。另外，《城市房屋拆遷管理條例》第16條似乎形成了邏輯矛盾的一個怪圈，讓人不可思議。本條前半部分說“拆遷人和被拆遷人或者拆遷人和被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷安置補償協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，拆遷管理部門進行裁決。”后半部分又說“當(dāng)事人對裁決不服，可以自裁決書送達之日起向人民法院起訴。拆遷人已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”正因為對拆遷安置補償不滿意，被拆遷人和房屋承租人才提起訴訟，可是訴訟期間拆遷人給予了安置補償，即使被拆遷人和房屋承租人不滿意也不停止拆遷的執(zhí)行。言下之意，不管對方怎么樣，我都要拆！在《條例》面前，被拆遷人已經(jīng)沒有了言語權(quán)，公民的公平交易權(quán)就這樣被“合法”剝奪了。難怪有人稱《條例》的這一條款是“霸王”條款。

6.司法救濟權(quán)?！叭藱?quán)在實踐上完全是通過法院得到保護和實施的”[3]司法訴求是公民行使權(quán)利保護的最后途徑。從剛才的分析中，已經(jīng)看出被拆遷戶司法救濟途徑的不暢通?！稐l例》第17條更是把被拆遷戶司法救濟的途徑堵塞?！氨徊疬w人或房屋承租人在裁決規(guī)定的期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執(zhí)行?！睂袢松砑柏敭a(chǎn)糾紛的處理不是行政裁決終局，而是司法裁決終局，這是世界通例。可是《條例》卻剝奪了被拆遷戶依法享有的司法救濟權(quán)，而且，《條例》還有越俎代庖之嫌，房屋管理部門的行政裁決不需要你法院審查，只須經(jīng)過申請法院強制執(zhí)行就可以了。所以很多法院駁回被拆遷人的起訴，或者法院也被推向強制拆遷第一線（當(dāng)然還有其他原因）也就不足為怪了。正是由于司法救濟權(quán)的缺失，被拆遷戶權(quán)利受損后，要么忍氣吞聲，要么層層上訪，要么走向暴力抗?fàn)幍谋瘎　?/p>

7.重大社會事務(wù)參與權(quán)。很多拆遷事件中被拆遷戶都不能充分行使參與權(quán)，具體表現(xiàn)為：項目規(guī)劃這一牽一發(fā)而動全局的事情沒有聽取廣大被拆遷戶的意見；房屋拆遷基準(zhǔn)價的制定沒有召開由廣大被拆遷戶參加的聽證會。被拆遷人已經(jīng)從起點輸?shù)?，終局焉能不輸？

二、城市房屋強制拆遷中公民權(quán)利保護的途徑探討

公民權(quán)利是指一個國家的社會成員依照正義原則和法律規(guī)定享有的利益和自由。在推進城市化進程的同時，對于如何做好拆遷工作從而保護公民權(quán)利的途徑，本人擬做以下探討。

1.規(guī)劃和拆遷時遵照合理程序，強制拆遷方只能是政府。在城市房屋拆遷戶拆遷中，政府要在有利害關(guān)系的居民參與下來決定拆遷進程，這就為實現(xiàn)民意與政府決策的互動建立了一條合適的渠道，從而保證拆遷的順利進行。城市規(guī)劃應(yīng)該實行聽證，有可能被拆遷的居民應(yīng)該每戶都有代表參加聽證會。房地產(chǎn)管理局要保證公民有權(quán)查閱各種文件，甚至查閱政府在城市房屋開發(fā)中的規(guī)費收入和開發(fā)商的利潤，如果各方利益合理設(shè)置，互惠互利，政府和開發(fā)商行為得到理解，被拆遷戶就能夠很好地配合拆遷。在利益透明的情況下，居民參與房屋拆遷補償基準(zhǔn)價的聽證和確定。拆遷評估應(yīng)在政府房屋評估基準(zhǔn)價的基礎(chǔ)上，結(jié)合建筑面積、房屋用途、區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、樓層、朝向等因素來確定拆遷補償，并且政府每半年應(yīng)結(jié)合房地產(chǎn)市場變動重新公布一次區(qū)位房屋評估基準(zhǔn)價。在所有的建設(shè)項目進行拆遷評估時，必須保證廣大被拆遷人參與選擇拆遷評估單位，并享有充分的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，房屋拆遷領(lǐng)域之所以出現(xiàn)問題，最重要的原因在于房地產(chǎn)商和被拆遷戶直接對陣，所以野蠻拆遷的惡性案例不斷發(fā)生，像重慶“孤島事件”中的開發(fā)商是比較文明的，更多的情況是，很多地方出現(xiàn)了拆遷中的打、砸、斷水、斷電，甚至出現(xiàn)被拆遷戶以死抗?fàn)幍膼盒园咐?，?yán)重影響了政府形象。其實，這是因為在拆遷程序上出了極大的問題。開發(fā)商購買的是國有土地使用權(quán)，收回土地的一方應(yīng)該是政府，應(yīng)該由政府出錢來征地。在正確的法律程序制約下，開發(fā)商是沒有資格同居民直接談補償問題的，當(dāng)然也就不會出現(xiàn)開發(fā)商和被拆遷戶的利益博弈了?？偠灾鞘蟹课莶疬w的正確程序是：規(guī)劃—公示—安置住房—補償—拆遷—土地拍賣—開發(fā)商進行開發(fā)。政府和開發(fā)商介入房屋拆遷的順序絕對不能顛倒，不能夠少的環(huán)節(jié)一定不能夠少。其中應(yīng)該強調(diào)的是，絕對要應(yīng)該先安置補償，然后才能強制拆遷。

2.切實保障被拆遷戶的居住權(quán)，并切實保障被拆遷戶的其他相關(guān)權(quán)利?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”所以，在政府組織城市房屋拆遷時，應(yīng)該按照《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定首先要解決被拆遷人的居住條件，其次才考慮合理的貨幣補償。實行異地安置的，應(yīng)先解決安置房，再讓被拆遷人搬遷，并且應(yīng)當(dāng)一次性安置，不要讓被拆遷戶搬入回遷房之前多次搬遷，徹底打消被拆遷人的顧慮。拆遷人用已經(jīng)使用過的房屋安置被拆遷人的，其房屋質(zhì)量應(yīng)當(dāng)優(yōu)于被拆遷人的房屋，符合國家建設(shè)行政主管部門發(fā)布的《房屋完損等級評定標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的基本完好房標(biāo)準(zhǔn)，并且具備供水、供電、供暖等基本生活條件?；剡w房最好安排在被拆遷戶原來居住的地段，盡可能不打亂被拆遷戶已有的生活秩序，從而保證住戶生活、工作和孩子上學(xué)的方便安排。如果不能夠回遷到原來的地段，那么有一個安置補償原則是不能夠動搖的，那就是被拆遷戶的利益只能夠增加，絕對不能夠減少。例如門市房問題的解決、回遷用房的遠郊化等問題，都要考慮被拆遷戶的利益不受損害。被拆遷人之所以不愿意搬遷，很多情況下是因為安置地點偏遠，對于小孩讀書、職工上下班、購物等都不方便，原來便利的掙錢機會也失去了。所以拆遷人應(yīng)給被拆遷人提供交通補貼，在安置區(qū)有就業(yè)機會也應(yīng)優(yōu)先提供給被拆遷人。政府也應(yīng)該在教育、醫(yī)療、電力、通訊、治安等社會公用事業(yè)方面提供幫助，搞好協(xié)調(diào)工作。要建立拆遷最低保障線制度。被拆遷住宅房屋的人均建筑面積低于所在市、縣城市人均建筑面積的，實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，即使原地安置，政府也應(yīng)提供不低于所在市、縣城市人均建筑面積的房屋作為安置用房，并且被拆遷戶無須支付產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價。如果是貨幣安置的情況，被拆遷人僅有一處住房且獲得的貨幣補償金額低于拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)的，政府應(yīng)當(dāng)按照拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)對被拆遷人予以補償，拆遷補償最低標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府參照國家住宅設(shè)計規(guī)范規(guī)定的最小戶型面積的當(dāng)?shù)厣唐贩績r值等因素確定。如果由于特殊情況，被拆遷人獲得貨幣補償后仍無力解決住房的，市、縣人民政府應(yīng)提供成套的廉租住房或者以出售經(jīng)濟適用房等形式予以安置。

3.做好城市房屋強制拆遷的立法工作，制定《中華人民共和國城市房屋拆遷管理法》。目前，規(guī)范城市房屋拆遷工作的法律文件是2001年6月6日國務(wù)院通過并于11月1日施行的《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》，該條例屬于行政法規(guī)，效力層次低，保護被拆遷戶權(quán)利的法治理念極不充分，多被詬病。為了減少城市房屋拆遷中惡性案例的發(fā)生，極有必要由全國人大常委會對城市房屋進行立法，提高法律層次和立法質(zhì)量，從而增強法律實施的效果。通過全國人大常委會的立法，可以使得城市房屋拆遷法律規(guī)范與《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國物權(quán)法》的精神相銜接，并且符合《中華人民共和國憲法》保護公民基本權(quán)利的宗旨。在城市房屋強制拆遷的立法工作中要注意著重解決以下問題：（1）規(guī)劃和拆遷補償程序。法律應(yīng)該按照這樣的順序設(shè)計城市房屋拆遷的程序：規(guī)劃—公示—安置住房—政府補償—政府拆遷—土地拍賣—開發(fā)商進行開發(fā)。政府和開發(fā)商介入房屋拆遷的順序絕對不能顛倒，不能夠少的環(huán)節(jié)一定不能夠少。在以上需要聽證的環(huán)節(jié)必須進行聽證，規(guī)劃和補償標(biāo)準(zhǔn)等按照聽證筆錄作出，各方簽字方為有效。（2）被拆遷戶的居住權(quán)和財產(chǎn)補償。胡錦濤在十七大報告中談到的民生目標(biāo)之一就是保證居者有其屋。居住權(quán)是公民最基本的生存需要，所以《中華人民共和國城市房屋拆遷管理法》首先應(yīng)該與《中華人民共和國物權(quán)法》相銜接，對房屋拆遷中被拆遷戶的居住問題的解決作出明確的規(guī)定。當(dāng)然，對被拆遷戶的其他補償和相關(guān)問題的解決，也應(yīng)該作清晰的規(guī)定。（3）被拆遷戶的權(quán)利救濟?！冻鞘蟹课莶疬w管理法》應(yīng)該作出規(guī)定在房地產(chǎn)管理局設(shè)立拆遷管理職能機構(gòu)，并把原《條例》的第16條、第17條應(yīng)該修改為“政府房屋拆遷管理部門為了公共利益進行征地拆遷時，政府部門和被拆遷人、房屋承租人達不成拆遷安置補償協(xié)議的，可以作出強制拆遷決定書。被拆遷人或房屋承租人在決定書規(guī)定的期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣政府拆遷管理部門強制拆遷?！薄氨徊疬w人或房屋承租人對強制拆遷決定書不滿的，可以以城市房屋管理局作為被告提起行政訴訟，拆遷人已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”這樣規(guī)定的依據(jù)在于，一方面維護了行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，另一方面也明確拆遷訴訟的性質(zhì)、訴訟中的被告。當(dāng)然，法律也應(yīng)該同時規(guī)定政府房屋管理部門的法律責(zé)任，規(guī)定公民利益受損害后獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。另外，法律還應(yīng)該明確規(guī)定強制拆遷現(xiàn)場一旦發(fā)生治安事件，警察接警后必須出警，規(guī)定強制拆遷前有關(guān)部門不能夠停止供電、供水、供暖等。（4）公共利益界定。現(xiàn)實生活中，不少政府部門認為在公共利益面前，被拆遷戶應(yīng)當(dāng)顧全大局，主動為政府分憂，向公共利益讓步。也正因為有這樣的認識，所以政府部門在重點工程建設(shè)前強制拆遷時候，即使補償不到位也理直氣壯。甚至有的政府部門打著公共利益的旗號去征地拆遷，后來卻進行了商業(yè)開發(fā)。基于以上原因，本人認為法律對公共利益作清晰界定刻不容緩。只有公共利益的征地拆遷，政府才能強制拆遷。商業(yè)開發(fā)只能按照民事程序辦理。根據(jù)我國城市房屋強制拆遷的現(xiàn)實情況，我認為城市房屋強制拆遷法律對“公共利益”的認定不宜過寬，而且最好不要有但書和例外性規(guī)定。結(jié)合有關(guān)法律精神，可以把以下情況界定為“公共利益”從而征收城市土地并對房屋進行強制拆遷：1）國家機關(guān)用地、公益事業(yè)單位用地和軍事用地；2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；3）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；4）城市危房改造。

參考文獻：

[1]瞭望·東方周刊，2004，(28).

[2]南方周末，2007-04-05(1).

[3]托馬斯·弗萊納.人權(quán)是什么？[M].北京:人民出版社，2000:87.

The protection of citizen's right while the urban house is pulled down by force

PAN Shun

(Politics legal department of Zaozhuang Institute，Zaozhuang 277160，China)

Abstract:Government needs to protect every right ， including life right， property right， participation right，etc in the course of urban house compulsory relocation. The compulsion relocation behavior must obey reasonable procedure， safeguard the tenant to have its room. The country should promptly formulate \"the People's Republic of China urban house relocation administering law\".The correct procedure of urban house relocation is: Planning- public announcing - house resettling - compensating - relocating - land aucting - developer to carry on the development. The order for the government and the developer involving the house relocation is not reversed absolutely， indispensable links can not be absent certainly.

Key word:Compulsory relocation;citizen's right;reasonable procedure;legislating for relocation

[責(zé)任編輯吳明宇]