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    我國(guó)中等城市管理改革研究

    2008-12-31 00:00:00鐘榮丙
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2008年9期

    摘要:城市管理是把城市作為管理對(duì)象,對(duì)城市的運(yùn)行、城市功能的發(fā)揮和城市的發(fā)展進(jìn)行的“管”和“理”的雙重行為。城市綜合管理是把城市大系統(tǒng)中的眾多子系統(tǒng)及功能要素綜合在一起,通過(guò)組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)、人及信息等手段,從整體的角度,不斷提高城市的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。

    關(guān)鍵詞:中等城市;管理改革;研究

    中圖分類(lèi)號(hào):G299.23文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2008)09-0143-02

    在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,株洲市一直致力于深化管理體制改革和建立健全制度體系,城市管理工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,城市面貌得到了進(jìn)一步改善,獲得了“湖南省園林城市”、“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。但城市管理中的現(xiàn)存問(wèn)題也比較突出。

    一、株洲市城市管理的現(xiàn)存問(wèn)題

    1.管理體制不順

    隨著城市化進(jìn)程的日益推進(jìn),株洲市現(xiàn)行的城市管理體制卻越來(lái)越不適應(yīng)城市發(fā)展的需求。(1)職能交叉,責(zé)任不明;(2)“頭重腳輕”,權(quán)力過(guò)于集中;(3)內(nèi)部機(jī)構(gòu)膨脹,組織規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快;(4)中間層龐大,人浮于事;(5)城管、環(huán)衛(wèi)職能分散。

    2.管理資源不足

    (1)管理經(jīng)費(fèi)短缺

    隨著株洲市城市建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大,城市管理的任務(wù)也越來(lái)越重,城市管理的經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題越來(lái)越突出。2006年,荷塘區(qū)環(huán)衛(wèi)工作全年經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)160.7萬(wàn)元,蘆淞區(qū)環(huán)衛(wèi)工作全年經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)300萬(wàn)元左右。

    (2)環(huán)衛(wèi)設(shè)施不全

    天元區(qū)是城市新區(qū),環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套較好,且設(shè)施較新,其他三區(qū)的情況不太好,均不同程度地存在設(shè)施設(shè)備老化的問(wèn)題,而且配套不齊。

    而常德市擁有集裝式和壓縮式垃圾中轉(zhuǎn)站49座,分類(lèi)收集式密閉垃圾桶400個(gè),果皮箱2219個(gè),密閉式垃圾車(chē)30臺(tái),公廁152座。

    3.管理水平不高

    一方面,城市規(guī)劃水平不高且嚴(yán)重滯后,甚至有時(shí)城市建設(shè)不執(zhí)行城市規(guī)劃,導(dǎo)致城市管理的難度越來(lái)越大。另一方面,政出多門(mén)。

    4.管理效果不佳

    (1)城市環(huán)境衛(wèi)生仍然“臟、亂、差”;(2)“牛皮癬”久治不愈;(3)城市排水設(shè)施跟不上城市發(fā)展步伐。

    二、株洲市城市管理改革的新思路

    1.健全管理體制

    (1)重新設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)

    統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理職能?;I建市城市管理協(xié)調(diào)委員會(huì),統(tǒng)一協(xié)調(diào)市城市管理執(zhí)法局與市建設(shè)局、規(guī)劃局、交通局、財(cái)政局、四區(qū)政府、衛(wèi)生局、公安局、交警隊(duì)等其他職能部門(mén)之間的相應(yīng)管理職能,加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法、配合執(zhí)法,避免相關(guān)職能交叉、躲避責(zé)任。

    統(tǒng)一財(cái)政投入。城市管理財(cái)政投入每年根據(jù)前一年管理經(jīng)費(fèi)按一定比例市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政同時(shí)撥入市城市管理協(xié)調(diào)委員會(huì),再由市城市管理協(xié)調(diào)委員會(huì)下?lián)艿绞谐鞘泄芾韴?zhí)法局,由其統(tǒng)一支配,經(jīng)費(fèi)支出情況受市城市管理協(xié)調(diào)委員會(huì)、市城市管理咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督。

    統(tǒng)一執(zhí)法。市城市管理執(zhí)法局下設(shè)市城市管理執(zhí)法支隊(duì),市城市管理執(zhí)法支隊(duì)屬副縣級(jí)機(jī)構(gòu),只設(shè)辦公室和指揮中心,協(xié)調(diào)和督促四區(qū)城市管理執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法,不設(shè)執(zhí)法人員,不履行具體執(zhí)法職能;四區(qū)城市管理執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)識(shí)。這樣,有效避免了各城市管理執(zhí)法大隊(duì)之間的利益沖突和執(zhí)法矛盾。

    統(tǒng)一調(diào)配資源。面對(duì)株洲市城市管理資源不足的問(wèn)題,將四區(qū)城市管理執(zhí)法改制為分局,四區(qū)環(huán)衛(wèi)處也歸屬市城市管理執(zhí)法局管理。這樣,市城市管理執(zhí)法局可以統(tǒng)一調(diào)配資源,提高管理資源的利用率。例如,統(tǒng)一調(diào)配垃圾運(yùn)輸車(chē)、統(tǒng)一環(huán)衛(wèi)工人的工資標(biāo)準(zhǔn)。

    (2)建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市管理體制

    一是突出綜合管理,實(shí)行在綜合管理下的專(zhuān)業(yè)部門(mén)分工責(zé)任制;二是突出層級(jí)管理,實(shí)行市、區(qū)、街、居分層管理,調(diào)動(dòng)各級(jí)積極性;三是突出屬地管理,將管理重心下移,突出塊塊作用;四是突出群眾參與,動(dòng)員居民、單位參與管理。

    2.創(chuàng)新管理模式

    (1)多元化管理

    第一,加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)。城市管理多元化要求城市管理的社區(qū)化。社區(qū)是城市的基本構(gòu)成單位 , 具有地域性的利益共同體,是界于政府與市民之間具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟性質(zhì)的中介橋梁。

    第二,建立公眾參與機(jī)制。城市管理本質(zhì)就是為社會(huì)公眾提供綜合性的公共服務(wù)。公共服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾,政府所提供的公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)、到位,是由社會(huì)公眾“說(shuō)了算”,這就決定了城市管理的各項(xiàng)活動(dòng)和過(guò)程離不開(kāi)公眾參與。

    參與機(jī)制的主要有兩個(gè)層次: 一是非制度性參與 。二是制度性參與。

    (2)信息化管理

    株洲市城市信息化管理的系統(tǒng)框架——市、區(qū)伙同兩級(jí)信息平臺(tái)。市級(jí)城市管理信息平臺(tái):

    ——相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。主要包括株洲市基礎(chǔ)地理信息庫(kù)、市專(zhuān)業(yè)部門(mén)信息庫(kù)、市單表數(shù)據(jù)庫(kù)、市地理編碼數(shù)據(jù)庫(kù)、市城市管理評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)、市城市部件數(shù)據(jù)庫(kù)、市城市管理工作流程數(shù)據(jù)庫(kù)、重大事件數(shù)據(jù)庫(kù)等。

    ——市相關(guān)委、辦、局應(yīng)用系統(tǒng)。主要有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)(包括公眾舉報(bào)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)表單、相關(guān)圖片、視頻等)、空間數(shù)據(jù)庫(kù)(包括基礎(chǔ)地理信息、城市部件空間信息等)。

    ——協(xié)調(diào)監(jiān)督系統(tǒng)。主要包括信息傳輸系統(tǒng)、協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)、監(jiān)督考核系統(tǒng)、制度法規(guī)系統(tǒng)。

    ——與區(qū)級(jí)平臺(tái)、市相關(guān)部門(mén)對(duì)接系統(tǒng)。這是市級(jí)平臺(tái)連接各區(qū)和市相關(guān)部門(mén)的對(duì)接中心,主在是由數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、信息呼叫系統(tǒng)組成。

    區(qū)級(jí)城市管理信息平臺(tái):

    ——相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。主要包括區(qū)基礎(chǔ)地理信息庫(kù)、區(qū)專(zhuān)業(yè)部門(mén)信息庫(kù)、區(qū)單表數(shù)據(jù)庫(kù)、區(qū)地理編碼數(shù)據(jù)庫(kù)、區(qū)城市管理評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)、區(qū)城市部件數(shù)據(jù)庫(kù)、區(qū)城市管理工作流程數(shù)據(jù)庫(kù)、重大事件數(shù)據(jù)庫(kù)等。

    ——相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)。主要包括業(yè)務(wù)應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)急指揮中心、便民服務(wù)中心、信息采集系統(tǒng)、區(qū)屬單位數(shù)據(jù)庫(kù)(公眾舉報(bào)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)表單、相關(guān)圖片、視頻、基礎(chǔ)地理信息、城市部件空間信息等)。

    ——與市級(jí)平臺(tái)、區(qū)相關(guān)部門(mén)對(duì)接系統(tǒng)。這是區(qū)級(jí)平臺(tái)連接市級(jí)平臺(tái)和區(qū)相關(guān)部門(mén)的對(duì)接中心,主要是由數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、信息呼叫系統(tǒng)、“城管通”系統(tǒng)組成。

    (3)綜合管理

    城市綜合管理有四個(gè)基本職能:規(guī)劃與計(jì)劃→組織與指揮→控制與協(xié)調(diào)→統(tǒng)計(jì)與監(jiān)督。城市綜合管理有五個(gè)基本特點(diǎn):一是管理的事物、內(nèi)容不斷增加;二是組織管理所涉及的時(shí)空域越來(lái)越大;三是管理的范圍和影響在不斷擴(kuò)大,管理后果的影響日益深遠(yuǎn);四是對(duì)管理的實(shí)量性,科學(xué)性,系統(tǒng)性要求更高;五是管理信息的數(shù)量越來(lái)越大,信息內(nèi)容越來(lái)越廣,對(duì)信息的科學(xué)性、準(zhǔn)確性的要求越來(lái)越高。

    3.完善管理機(jī)制

    (1)完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

    一是建立市四大家城市管理工作聯(lián)系會(huì)議,作為全市城市管理決策機(jī)構(gòu),聯(lián)系會(huì)議主席由市委專(zhuān)職副書(shū)記擔(dān)任。

    二是市四大家都要明確一名城市管理工作的領(lǐng)導(dǎo),區(qū)政府要實(shí)行區(qū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,各部門(mén)、各單位也要明確相關(guān)責(zé)任人,做到層層有領(lǐng)導(dǎo)抓,層層抓領(lǐng)導(dǎo)。

    三是盡快籌建市城市管理協(xié)調(diào)委員會(huì)和市城市管理咨詢(xún)委員會(huì)。建議這兩個(gè)委員會(huì)的下設(shè)辦公室設(shè)在市政府,由分管城市管理工作的副秘書(shū)長(zhǎng)兼任。

    (2)建立目標(biāo)考核機(jī)制

    一是實(shí)行市容環(huán)境行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制,市、區(qū)各部門(mén)、各單位分別與市、區(qū)人民政府簽訂城市管理責(zé)任書(shū)。

    二是建立民意測(cè)評(píng)機(jī)制,委托相關(guān)專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展民意調(diào)查,收集群眾對(duì)城市管理工作的意見(jiàn)和建議,評(píng)價(jià)各級(jí)政府、各部門(mén)的城市管理工作。

    (3)健全監(jiān)督機(jī)制

    一是市政府城市管理職能部門(mén)加強(qiáng)對(duì)區(qū)政府、街道辦事處的日常監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

    二是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督,杜絕城市管理執(zhí)法部門(mén)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法違法的現(xiàn)象;動(dòng)員廣大市民同破壞城市市容環(huán)境等不文明行為作斗爭(zhēng),五項(xiàng)形成良好的社會(huì)監(jiān)督氛圍。

    4.提升管理能力

    (1)注重規(guī)劃

    首先,城市規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)建設(shè)為基本出發(fā)點(diǎn)。株洲市是一個(gè)工業(yè)城市,環(huán)境污染相對(duì)比較嚴(yán)重,城市生態(tài)環(huán)境很不樂(lè)觀,再加上汽車(chē)尾氣污染日益加重,環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)是株洲市城市管理的重要內(nèi)容。

    其次,城市規(guī)劃應(yīng)以節(jié)約資源為基本取向。就株洲市而言,無(wú)論城市管理資源還是城市管理資源都是比較短缺的,這要求我們?cè)诔鞘幸?guī)劃指導(dǎo)思想上牢固樹(shù)立節(jié)約資源的意識(shí),在具體工作中逐步建立和健全相關(guān)制度。

    再次,城市規(guī)劃應(yīng)樹(shù)立超前意識(shí)。城市規(guī)劃時(shí)應(yīng)站在全省乃至全國(guó)的高度,全面分析對(duì)周?chē)貐^(qū)(特別是長(zhǎng)沙)的輻射力和吸引力,確定其發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和速度,以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要。

    最后,急需加強(qiáng)的規(guī)劃內(nèi)容。根據(jù)株洲市實(shí)際情況,城市規(guī)劃目前應(yīng)加強(qiáng)總體布局規(guī)劃、城市排水系統(tǒng)規(guī)劃、機(jī)動(dòng)車(chē)停靠站規(guī)劃(主要是公共汽車(chē)、出租車(chē))、地下管線(xiàn)總體規(guī)劃、垃圾中轉(zhuǎn)站公用廁所等公共設(shè)施規(guī)劃。

    (2)提高城市執(zhí)法能力

    第一,理順關(guān)系,明確各職能部門(mén)的職責(zé)。城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到城管、公安、工商、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、交通等職能部門(mén)。

    第二,轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式,樹(shù)立良好執(zhí)法形象。在城管行政執(zhí)法過(guò)程中,堅(jiān)持以宣傳教育為主,處罰為輔,文明執(zhí)法。做到處罰與教育結(jié)合、疏與堵結(jié)合、管理與服務(wù)結(jié)合,動(dòng)之以情、曉之以理。

    第三,規(guī)范執(zhí)法行為,依法行政。

    一是著裝規(guī)范。城管執(zhí)法人員工作時(shí)間除特殊場(chǎng)合外,必須按規(guī)定著制服,非工作時(shí)間一律著便裝。著制服時(shí),嚴(yán)格按規(guī)定佩帶帽徽、肩章、領(lǐng)花、臂章、胸牌等標(biāo)志標(biāo)牌,不得敞胸露懷、披衣、挽袖、卷褲腿;二是職業(yè)道德規(guī)范。城管執(zhí)法人員必須做到廉潔奉公,自覺(jué)抵制不正之風(fēng)。

    第四,狠抓隊(duì)伍建設(shè),內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)。執(zhí)法者素質(zhì)是影響執(zhí)法者水平的最直接因素,因此,強(qiáng)化隊(duì)伍的政治修養(yǎng)與道德意識(shí),培養(yǎng)一支既有服務(wù)精神,又有執(zhí)法權(quán)威的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍,是城管所必需的。

    第五,注重思想教育。始終注重隊(duì)伍的廉潔自律建設(shè),從預(yù)防出發(fā),常敲警鐘,同時(shí)利用正面典型鼓勵(lì)樹(shù)文明新風(fēng)、做廉潔自律的人。通過(guò)一系列教育,使執(zhí)法隊(duì)員始終保持良好的精神狀態(tài),樹(shù)立愛(ài)崗敬業(yè)、無(wú)私奉獻(xiàn)的思想,盡職盡責(zé)做好本職工作。

    (3)樹(shù)立以人為本的意識(shí)

    城市管理的本質(zhì)就是要在城市范圍內(nèi)處理好人、自然、社會(huì)的關(guān)系。城市因人而建,有了人才有了建設(shè)城市的必要,有了人建設(shè)城市才有意義,人創(chuàng)造了城市,也創(chuàng)造了城市社會(huì),人成為城市的主體。

    (4)引進(jìn)和培育城市管理人才

    一方面,從清華大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、湖南大學(xué)等知名高校引進(jìn)規(guī)劃城市、建設(shè)城市、管理城市、經(jīng)營(yíng)城市等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才。另一方面,株洲市政府可以從市規(guī)劃局、市建設(shè)局、市城市管理執(zhí)法局等職能部門(mén)選派一批有理論基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)人才去清華大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、湖南大學(xué)等知名高校深造,提高他們的規(guī)劃水平、建設(shè)水平和管理水平。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 武利亞.城管新模式:再造城市管理流程[J].環(huán)境建設(shè), 2005,(3).

    [2] 城市綜合管[EB/OL].http://www.dlinfo.gov.cn/others/kjxch/zh/7_2003-03-19_42282.htm.

    [3] 株洲市人大常委會(huì)辦公室、株洲市人大城環(huán)委,加強(qiáng)人大監(jiān)督強(qiáng)化城市管理——株洲市人大常委會(huì)“一法三條例”綜合執(zhí)法檢查紀(jì)實(shí)。

    [4] 2007株洲市委黨校第一期中青班第二調(diào)研組.株洲市環(huán)境衛(wèi)生工作的調(diào)查與思考[Z].

    [責(zé)任編輯吳明宇]

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