淺析失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題及對(duì)策

摘要：隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)民因失去土地而失去生活保障。從目前情況看，失地農(nóng)民普遍存在以下問題：思想觀念沒有根本轉(zhuǎn)變；補(bǔ)償形式單一，社會(huì)保障覆蓋面窄；就業(yè)無門，生活水平下降。而這些問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷，有關(guān)的法律法規(guī)不健全。所以解決失地農(nóng)民問題必須要：健全社會(huì)保障機(jī)制；加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)；積極落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠政策；加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)；建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益；問題；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)09-0037-02

有了人類，就有了人類與土地的關(guān)系，有農(nóng)業(yè)，就有了農(nóng)民與土地的關(guān)系。在中國，農(nóng)民與土地濃得化不開的關(guān)系與情結(jié)已經(jīng)有幾千年了，土地是農(nóng)民的命根子，然而，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，征用農(nóng)村土地的面積越來越大，失地農(nóng)民越來越多。大量的農(nóng)民因失去土地而失去生活保障，他們處于弱勢(shì)的生存，面對(duì)未來的無助，令我們憂慮，令我們深思。

一、目前失地農(nóng)民的存在問題

農(nóng)民在失去賴以生存的土地后，在其自身觀念以及與其相聯(lián)系的隨之而來的就業(yè)、保障等問題逐漸成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，這是一個(gè)全新的問題，也是解決農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的關(guān)鍵。從目前情況看，失地農(nóng)民普遍存在以下問題。

（一）思想觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障和就業(yè)觀念薄弱。農(nóng)民失去土地后，其生活習(xí)慣、思想觀念還停留在農(nóng)民原有的層次上，對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)沒有充分的認(rèn)識(shí)，這些問題在經(jīng)濟(jì)條件差的村表現(xiàn)得尤為突出。通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和通過其他途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)的意識(shí)較差，“等、要、靠”思想觀念嚴(yán)重。

（二）“一次性”補(bǔ)償形式單一，社會(huì)保障覆蓋面窄。按照國土資源部的規(guī)定，對(duì)于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多樣的。主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式?？墒窃趯?shí)踐中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式所占的比例是微乎其微的，80%～90%是“一腳踢”式的貨幣安置。這種補(bǔ)償方式，在征地行為過去幾年之后，矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。失地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償款后，絕大部分將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)，坐吃山空，長遠(yuǎn)的生存失去了保障，所以，對(duì)失地農(nóng)民來講，失去了土地，也就失去其基本生活保障。由于缺乏相對(duì)應(yīng)的政策制度安排，從而使得沒有任何生產(chǎn)資料、沒有任何社會(huì)保障、就業(yè)技能低的失地農(nóng)民，成為城市化進(jìn)程中最脆弱的社會(huì)群體。

（三）就業(yè)無門，生活水平下降。目前農(nóng)村有一技之長的農(nóng)民以及文化程度較高、接受過相應(yīng)技能培訓(xùn)的農(nóng)民，早已找到工作，而絕大多數(shù)文化水平低、以種植業(yè)為主、沒有工作經(jīng)驗(yàn)和技能或年齡偏大的農(nóng)民，根本無法找到工作。由于缺乏就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，農(nóng)民失地后就處于坐吃山空的狀態(tài)，未來的生活極不穩(wěn)定。失地農(nóng)民中“弱勢(shì)群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農(nóng)民。這些人有土地補(bǔ)償金，生活還能勉強(qiáng)維持，一旦補(bǔ)償金用完了，生活將無著落。所以大量失地農(nóng)民處于無工作狀態(tài)，隨處可見三五成群打牌的現(xiàn)象，有的整天打牌或閑聊，靠安置補(bǔ)償過日子，吃光用光，因而失去了從事其他產(chǎn)業(yè)的資金基礎(chǔ)，生存難以為繼。

二、產(chǎn)生問題的原因

隨著我國現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展，一個(gè)新的社會(huì)群體——失地農(nóng)民也隨之產(chǎn)生了。說是農(nóng)民，他們已經(jīng)沒有土地；說不是農(nóng)民，他們又無法融入城市，只能在城市的邊緣徘徊。而這些問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷，有關(guān)的法律法規(guī)不健全。

（一）征地補(bǔ)償分配機(jī)制存在缺陷。當(dāng)前的征地補(bǔ)償規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民不公正。現(xiàn)行做法對(duì)農(nóng)民十分不利，補(bǔ)償費(fèi)是由被征土地三年來的平均值乘以若干倍，通常是6～10倍，加上安置補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)以及地面附屬物構(gòu)成。這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民的當(dāng)期效益而言無疑是一大筆收入，但對(duì)農(nóng)民的長期效益來看就成了負(fù)數(shù)。因?yàn)檗r(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)保險(xiǎn)等都是依附在土地上的，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只以年收益的固定倍數(shù)為限，沒有充分考慮失地農(nóng)民的各種社會(huì)保障。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，許多地方一畝土地僅僅補(bǔ)償幾千元，即使全部存到銀行一年的利息收入也才100多元，無法補(bǔ)償生計(jì)。與此同時(shí)，這種補(bǔ)償算法造成被除數(shù)征地農(nóng)民不能分享自己的土地在城市市場(chǎng)所產(chǎn)生的增值收益。他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于他們?cè)诔鞘斜蛔鳛樗脮r(shí)的價(jià)值。

（二）法律法規(guī)的不健全。農(nóng)民失地的背后是利益分配問題，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益向城市、向工業(yè)、向開發(fā)商傾斜，農(nóng)民得到的太少。土地問題上，有些地方低價(jià)征用農(nóng)民土地，再低價(jià)出讓給企業(yè)，這是以農(nóng)補(bǔ)工，不是以工補(bǔ)農(nóng)。即使在2006年4月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》，明確要求把做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，努力促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作。但需特別強(qiáng)調(diào)：這只是一份通知，是一個(gè)非強(qiáng)制性的措施。

(三)失地農(nóng)民的社保政策方面的缺陷更深層的原因還在于城鄉(xiāng)二元體制的制度性排斥。我國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元體制是阻礙失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的制度性障礙，導(dǎo)致農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的嚴(yán)格的戶籍制度為特點(diǎn)，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、戶籍管理等方面構(gòu)建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。在城市居民中目前基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)勞保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，規(guī)定了城鎮(zhèn)居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)，但在農(nóng)村并沒有這樣的覆蓋面。

三、解決失地農(nóng)民問題的對(duì)策

解決失地農(nóng)民問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要有利于推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化，又要從保障農(nóng)民的生活需要出發(fā)。要從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。為此，筆者認(rèn)為要做好以下幾方面工作。

第一，健全社會(huì)保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)。在我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，被排斥在正規(guī)的社會(huì)保障之外。筆者認(rèn)為，首先政府和用地單位要從維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益、確保失地農(nóng)民長治久安的高度，充分認(rèn)識(shí)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的合理性和可行性，要設(shè)身處地為失地農(nóng)民多考慮，在執(zhí)行征用地政策上，給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能執(zhí)行上限的決不要執(zhí)行下限，能求高的不要求低。在此基礎(chǔ)上，動(dòng)員失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)等，將被征地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)，按照統(tǒng)一進(jìn)入社會(huì)保障的辦法，劃入勞動(dòng)部門“社?！睂?，統(tǒng)一用于失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌和生活補(bǔ)助。失地農(nóng)民的基本生活保障制度既要有別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)勞保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)，又要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)勞保險(xiǎn)和其他社會(huì)保險(xiǎn)相銜接。建立失地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵要落實(shí)保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。要按照“政策引導(dǎo)、適當(dāng)補(bǔ)貼、農(nóng)民參加”的原則，宣傳引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加農(nóng)村合作醫(yī)療，解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療問題，防止農(nóng)村因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。目前，要加大對(duì)農(nóng)民科技培訓(xùn)投入力度，不斷擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模及資金支持，滿足農(nóng)民對(duì)培訓(xùn)的需求。同時(shí)，要有針對(duì)性地為農(nóng)民提供培訓(xùn)，在培訓(xùn)前，根據(jù)農(nóng)民的需求設(shè)計(jì)符合實(shí)際需要的培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)內(nèi)容要圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)技術(shù)等開展培訓(xùn)，要堅(jiān)持以“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針，不斷拓展培訓(xùn)機(jī)制，多形式、多層次、多渠道提高農(nóng)民的各項(xiàng)技能，特別是針對(duì)用工單位需求和農(nóng)民的需要，進(jìn)行“訂單式”和“菜單式”培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)。

第三，積極落實(shí)再就業(yè)優(yōu)惠政策，建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。要爭(zhēng)取和落實(shí)失地農(nóng)民優(yōu)惠政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。同時(shí)要加大扶持力度，幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展。在失地農(nóng)民群體中，有一部分人頭腦靈活，具有經(jīng)商致富的能力。為此，政府要積極創(chuàng)造條件，給政策、給教育、給培訓(xùn)、給貸款，幫助這些失地農(nóng)民創(chuàng)辦個(gè)體私營企業(yè)。對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民參照下崗失業(yè)職工的辦法，發(fā)放“再就業(yè)優(yōu)惠證”，享受與下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時(shí)，享受新辦企業(yè)和小額貸款擔(dān)保的優(yōu)惠政策。

第四，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，才能為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂業(yè)。為此要大力發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)。實(shí)踐證明：二、三產(chǎn)業(yè)在解決勞動(dòng)力就業(yè)方面有較大的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)要大力發(fā)展外向型企業(yè)，強(qiáng)調(diào)這些企業(yè)要最大限度地優(yōu)先安置失地農(nóng)民。

第五，建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制，確保失地農(nóng)民長期受益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低成本。按照一定要維護(hù)好群眾的利益、一定要嚴(yán)格依法辦事、一定要注意節(jié)約土地“三個(gè)一定要的原則”，嚴(yán)格土地征用，并且始終堅(jiān)持“凡征必補(bǔ)、補(bǔ)必到位”，對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償款的發(fā)放、兌付時(shí)限都做出具體要求。明確規(guī)定，凡是對(duì)農(nóng)民土地補(bǔ)償款不能及時(shí)足額到位的項(xiàng)目，一律不準(zhǔn)開工建設(shè)，確保土地補(bǔ)償金及時(shí)足額撥到農(nóng)民手中。要防止補(bǔ)償安置費(fèi)用的截留、挪用和濫用。同時(shí)為避免有限的補(bǔ)償金短期內(nèi)被“吃光分光”。在土地征用過程中，在尊重群眾意愿的前提下，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，積極探索經(jīng)營土地補(bǔ)償金的路子，把土地補(bǔ)償金留在村集體作為開發(fā)建設(shè)資金，通過村民入股、合作開發(fā)等形式建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)車間向外出租的方式，讓“死”錢變“活”，“小”錢變“大”，實(shí)現(xiàn)了土地補(bǔ)償金的多次增值，讓失地農(nóng)民獲得了長期穩(wěn)定的收益。

沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家現(xiàn)代化。農(nóng)民富才能全民富，農(nóng)業(yè)興才能百業(yè)興，農(nóng)村安才能天下安。三農(nóng)問題說到底就是土地問題，土地是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民最可靠的社會(huì)保障。切實(shí)做好三農(nóng)服務(wù)工作、特別是做好失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置和基本生活保障工作，是推進(jìn)中國全面建設(shè)小康社會(huì)的有力保障。

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[責(zé)任編輯吳高君]