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    公共支出的用途

    2008-12-31 00:00:00邱學(xué)謙
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2008年9期

    摘要:法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊認(rèn)為:“政府不應(yīng)當(dāng)為花錢而花錢?!逼鋵?shí)“政府花錢”或公共開支有復(fù)雜的政治社會動機(jī)。公共開支包括民政與司法費(fèi)用、海陸軍費(fèi)用,還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領(lǐng)域,這些領(lǐng)域的公共消費(fèi)不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,它受許多“非經(jīng)濟(jì)因素”的影響。簡單言之,公共消費(fèi)背后有一套復(fù)雜的社會機(jī)制。現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)濟(jì)問題往往不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,如果要妥善處理,必須跳出狹隘的經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野。

    關(guān)鍵詞:公共支出;用途;非經(jīng)濟(jì)因素

    中圖分類號:F812.45文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2008)09-0013-02

    為什么需要公共支出?主要原因之一當(dāng)然是“市場失靈”,這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識,此處不必詳述。我們特別分析一下法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊的觀點(diǎn):“政府不應(yīng)當(dāng)為用錢而用錢?!保ò堰@句話和“消費(fèi)自動創(chuàng)造生產(chǎn)”這一著名觀點(diǎn)對比起來思考,頗耐人尋味。)有些時(shí)候,一國財(cái)政盈余量極大,此時(shí),年終就面臨如何開支或消費(fèi)盈余的問題。對于地方政府,此問題未能妥善處理的后果尤為嚴(yán)重。本年盈余多,下一年上級政府乃至中央政府的轉(zhuǎn)移支付可能就會縮減;本級政府下一年財(cái)政支出預(yù)算因須提交立法機(jī)關(guān)議決,也有可能縮減。從前在寬裕財(cái)政環(huán)境下行動的政府突然需要精打細(xì)算,任何政府都不愿“陷入”這種境地。此外,在特殊政治文化下形成特殊鑒人標(biāo)準(zhǔn),大興土木的“大手筆”成為官員有開拓精神、目光遠(yuǎn)大的標(biāo)志,結(jié)果,節(jié)儉反而成了仕途上的障礙?!捌惹行枰獙㈠X花出去”與“為用錢而用錢”,二者之間并非沒有關(guān)聯(lián),接下來,公共消費(fèi)的目的可從五個(gè)方面加以考察。

    首先,民政與司法費(fèi)用,換言之,維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支出,其中包括執(zhí)行職務(wù)必須的費(fèi)用;公務(wù)員的薪俸——“官員服務(wù)的代價(jià)”;旨在維持官場規(guī)矩的花銷等。

    從常理看,公務(wù)員的薪俸應(yīng)與他所提供的服務(wù)掛鉤,提供的服務(wù)多而好,所得報(bào)酬就多。針對服務(wù)恰好缺乏適當(dāng)?shù)牧炕笜?biāo),以致往往采用上班時(shí)間(如一天工作八小時(shí))這一單一標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)務(wù)中,公務(wù)員的報(bào)酬取決于職級品類,各層級公務(wù)員的工資從而制度化?!案冻鲂〉拇鷥r(jià)自然不要指望得到好服務(wù),付出大的代價(jià)也不一定得到好服務(wù)?!边@一點(diǎn)對于納稅人與公職人員之間的關(guān)系也適用??疾臁肮賳T服務(wù)的代價(jià)”應(yīng)特別注意公職所帶來的其他收益。吸引才智之士進(jìn)入官僚系統(tǒng)的是公職所帶來的地位、權(quán)力、榮譽(yù),以及安定的生活。一國面臨整肅吏治的難題,有如把希望寄托于公職人員物質(zhì)欲望滿足后的內(nèi)省與自律,不如轉(zhuǎn)向公職的非物質(zhì)產(chǎn)物,如果公職確實(shí)能帶來社會公認(rèn)的真實(shí)可信的榮譽(yù),如果公職人員對無形榮譽(yù)的追求勝于有形的物質(zhì),如果擔(dān)任公職之使命的感召力能抵御權(quán)力的腐蝕,那么,這個(gè)歷來依靠經(jīng)濟(jì)手段去解決卻始終無法解決的困難就消失了。公務(wù)員薪俸固然是公共支出的必備項(xiàng)目,收入與服務(wù)之間的關(guān)系卻不是單純的公共經(jīng)濟(jì)問題。

    維持官場威儀的開銷是政府為自己的消費(fèi)。政府辦公大樓高大雄偉,前方辟出遼闊的大廣場,如此格局,方能體現(xiàn)國家公共權(quán)力的威嚴(yán)。豪華的辦公用具;各種繁文縟節(jié);內(nèi)事外事往來迎送,宴飲招待,極盡奢侈。這些事情,對某些國家的國民而言,再正常不過了。對政府、政治權(quán)威的服從與信賴,在不同政治文化下有不同體現(xiàn)。如果高高在上是國民服從乃至畏懼的前提,那么政府行事“平民化”,從而節(jié)省開支,其好處往往抵不上“平民化”所導(dǎo)致威信下降的危害,在極端情形下,后者甚至是政權(quán)更迭的導(dǎo)火索。對于維持政府“外觀”的公共支出,也不能從貨幣支出與貨幣收益的角度去考慮,不妨杜撰一個(gè)名詞,稱之為“奢侈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

    其次,陸??哲娰M(fèi)用。常備軍是一國對外維護(hù)國家主權(quán),對內(nèi)確保政權(quán)穩(wěn)定的必備力量。隨著勞動分工的發(fā)展,從軍作戰(zhàn)已成為職業(yè),農(nóng)民、地主、商人、資本家都不適宜臨時(shí)從軍,雇傭兵制逐漸為常備軍制所取代。

    常備軍對于國家不可或缺,維持一支規(guī)模龐大的常備軍是不小的財(cái)政負(fù)擔(dān)。研發(fā)采用新武器,出國遠(yuǎn)距離作戰(zhàn)等使軍費(fèi)更加高昂。除經(jīng)濟(jì)考慮外,常備軍的政治功能也不容忽視。常備軍成為暴政的工具是歷史上常見的事實(shí)。如果軍隊(duì)過度介入非軍事領(lǐng)域,成為一支活躍的社會力量,依靠暴力更換政府就可能成為慣例。出于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、確保社會內(nèi)部穩(wěn)定的考慮,常備軍的規(guī)模及活動空間又須有所節(jié)制。

    上面主要從經(jīng)濟(jì)層面,特別是勞動分工角度論述常備軍問題。我們換個(gè)角度來思考。意大利政治學(xué)家莫斯卡在他的代表作《統(tǒng)治階級》一書中,設(shè)專章論述常備軍?,F(xiàn)代國家沒有必要再維持規(guī)模超大的常備軍。如果反戰(zhàn)的道德觀長久發(fā)揮作用,加之各國出于自身利益的考慮,戰(zhàn)爭得以長期避免,那么,常備軍還有存在的價(jià)值嗎?莫氏以下述兩個(gè)反問作了肯定回答:失去軍隊(duì)這一載體,軍事精神和在軍事生活中提純的愛國熱忱如何傳遞給下一代?常備軍消失后,國家內(nèi)部沖突的終極裁決力量是什么?

    公共教育是公共消費(fèi)的第三個(gè)領(lǐng)域。一般言之,教育因?yàn)椴荒苤苯訋斫?jīng)濟(jì)效益而對資本家沒有吸引力,關(guān)乎民族大計(jì)的事業(yè)既然無法依靠市場機(jī)制贏得投資,政府便該積極行動。

    政府介入教育領(lǐng)域,產(chǎn)生兩個(gè)問題。政府管理教育應(yīng)持有什么樣的價(jià)值取向?教育如此重要,政府是否有權(quán)強(qiáng)制國民接受教育,至少接受初等教育?

    企業(yè)的投入與產(chǎn)出可用貨幣來衡量,教育事業(yè)則不同。教育事業(yè)的產(chǎn)出是無形且長遠(yuǎn)的,她對國家、民族的功效也許要幾十年,甚至數(shù)個(gè)世紀(jì)之后才會明朗。政府每年撥付一定款項(xiàng)支持教育,年終就要計(jì)量其產(chǎn)出,用打理企業(yè)那種銖黍必較的態(tài)度去看待國民教育事業(yè),除了使教育工具化、資源化之外,不會收到任何良好效果。

    在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》上冊論述“放任原則的例外情形”一節(jié)里,小穆勒提出“政府應(yīng)強(qiáng)制人們接受初等教育。”教育非生活必需品,在可消費(fèi)可不消費(fèi)之間,用穆勒的話來說,“在自發(fā)接受與拒絕接受的商品之間?!钡降捉硬唤邮?,該聽取“高明者”的建議,政府就應(yīng)當(dāng)扮演這一“高明者”的角色。強(qiáng)制教育與個(gè)人自決二者之間的兼容性,這里不展開詳細(xì)討論,下面考察中國教育界的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。在中國教育體制下,一個(gè)人小學(xué)畢業(yè),升入初、高中,如果不能考入大學(xué)或大專,他接受十二年(小學(xué)六年,初、高中各三年)教育與僅僅接受六年(小學(xué))教育,二者并無本質(zhì)差別。從家庭經(jīng)濟(jì)和人生風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮,后者也許機(jī)會成本更小。家長—— 一般是有自決能力的成年人——不讓子女繼續(xù)升入中學(xué),或小學(xué)未畢業(yè),便讓子女輟學(xué),不完全是非理性行為。相反,強(qiáng)制教育,確切地說,政府勸導(dǎo)家長供養(yǎng)子女至少完成大學(xué)教育,常導(dǎo)致下述結(jié)果:一家人舉債供子弟求學(xué),不幸18歲高考落第,十余年學(xué)校生涯養(yǎng)成的文弱體質(zhì)卻不能適應(yīng)低學(xué)歷者最易謀取的體力活了。上面稍顯極端的論述揭示了一個(gè)更一般的問題:對于社會而言理性的行為,于個(gè)人是否有利?對于個(gè)人而言理性的行為,于社會是否有利?

    財(cái)政支持教育與投資產(chǎn)業(yè),性質(zhì)完全不同;政府應(yīng)當(dāng)扮演“高明者”的角色,這些觀點(diǎn)應(yīng)該不會引起多大異議。對于不同類型的教育,政府不應(yīng)當(dāng)采取單一的管理模式,這也是現(xiàn)代社會的常識。讀書、寫字(不是寫作)、算術(shù)是個(gè)人謀生的三項(xiàng)基本技能,由政府支持的初等教育應(yīng)以教授這三方面技能為主。一個(gè)人掌握三者,即使不進(jìn)一步深造,自立已無困難。富裕家庭的子弟從小可以從家庭藏書中獲取知識,可以在日常生活中接受父輩及家庭教師的培養(yǎng),免費(fèi)公立學(xué)校對他們可能并無多大意義。勞工階層的子弟占學(xué)齡兒童的絕大比例,卻沒有前者的機(jī)會,政府應(yīng)承擔(dān)這個(gè)階層的教育費(fèi)用。從財(cái)政收入的角度看,這一龐大群體也是政府收入的主要源頭。

    一個(gè)社會有幸享受高等教育的人少之又少,但以國家公共財(cái)政維持高等教育和科研機(jī)構(gòu)并不是浪費(fèi)。對于這些組織,要適當(dāng)管理,使其不阻礙知識增長和教育改革。不過縱觀人類教育史,大學(xué)卻往往是妨礙知識進(jìn)步的壁壘,先進(jìn)思想只能在體制之外生長,很久以后,體制才會松開一條縫隙,一點(diǎn)一點(diǎn)接納原先所拒斥的東西??梢哉f大學(xué)是時(shí)代思潮的實(shí)驗(yàn)室,各種保守觀點(diǎn)、褊狹情緒都能在大學(xué)里找到溫床。

    政府重視初、中等教育,又不忽視高等教育,這便導(dǎo)致一個(gè)困難。財(cái)力有限的政府,應(yīng)把財(cái)政資助的重心放在哪一邊?在當(dāng)代中國,免費(fèi)義務(wù)教育、教育公平等的落實(shí)正實(shí)實(shí)在在地困擾著國民。

    最后,個(gè)人出于私利(如送小孩到工廠當(dāng)學(xué)徒)、興趣而研究學(xué)問,自然無須公眾負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)。一些科目也不宜作為公立學(xué)校的必修課,薩伊點(diǎn)出的不適宜作為公費(fèi)教育的科目是——宗教信仰。此前,英國的配第認(rèn)為,宗教信仰關(guān)乎個(gè)人內(nèi)心和行為之善,因?yàn)樾叛觯a(chǎn)生自律,從而不為惡。借教育來培養(yǎng)導(dǎo)人于善的宗教信仰,有利于社會福利的增進(jìn),所以“拯救人的靈魂、啟導(dǎo)他們的良知所需要的費(fèi)用”也屬于公共經(jīng)費(fèi)。

    公共支出的第四項(xiàng)用途是公共慈善事業(yè)。個(gè)人危難時(shí)是否有權(quán)利要求社會或政府救濟(jì)?任何人面對不可預(yù)測的命運(yùn),都有可能陷入困境。眼下的富人有一天有可能也需要救濟(jì)。公共慈善面向全社會,理宜由財(cái)政支持。私人出資興辦的慈善事業(yè),可能擬定一些救助條件,如無犯罪記錄,無不良嗜好等。政府承擔(dān)的慈善事業(yè)對待求助者就不能設(shè)立此類“個(gè)性化”標(biāo)準(zhǔn),這就是所謂的“公共性”;堅(jiān)持入學(xué)機(jī)會均等的高等學(xué)校也有此“公共性”。公共慈善乃至社會保障實(shí)屬階層對立的緩沖機(jī)制,失去這一套緩沖,某一階層的境遇日益惡化,而看不到希望,對立階層的富足也無法長久保障。

    公共支出的第五項(xiàng)是公共工程。無法準(zhǔn)確估計(jì)公眾從公共工程中所得的利益,其費(fèi)用卻可以估計(jì)。主要有三方面花費(fèi):土地、建造和維護(hù)。某些工程可省略若干項(xiàng),如橋梁建設(shè)一般不需要土地費(fèi)。公共工程開支方面有一個(gè)社會問題,財(cái)政撥付的款項(xiàng)在層層下?lián)苓^程中必然有損耗。這種損耗如何產(chǎn)生;各種公共工程中的損耗占財(cái)政最初撥款的多大比例;如何使損耗降到最小。這些問題須進(jìn)行實(shí)證研究,這里不能全面分析。

    “政府不應(yīng)當(dāng)為花錢而花錢。”公共消費(fèi)或公共開支包括民政與司法費(fèi)用、海陸軍費(fèi)用,還涉及公共教育、公共慈善、公共工程等領(lǐng)域。這些都是寫進(jìn)現(xiàn)代教科書的常識,上面從經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的層面加以分析,根本上要表明:現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)濟(jì)問題往往不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,如果要妥善處理,必須跳出狹隘的經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野。

    參考文獻(xiàn):

    [1] [意]莫斯卡.統(tǒng)治階級[M].賈鶴鵬,譯.南京:譯林出版社,2002.

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    [3] [英]配第.賦稅論[G]\\\\陳冬也,譯.配第經(jīng)濟(jì)著作選集.北京:商務(wù)印書館,1997.

    [4] [法]薩伊.政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論[M].陳福生,陳振驊,譯.北京:商務(wù)印書館,1964.

    [責(zé)任編輯吳高君]

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