我國農(nóng)村低保制度建設(shè)的理性思考

摘要：完善我國農(nóng)村低保制度是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的關(guān)鍵所在，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村具有重要意義。我國農(nóng)村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍存在保障范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低，保障對(duì)象確定難，保障資金來源渠道少、分級(jí)落實(shí)難，資金監(jiān)督管理不到位、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，需要采取措施及時(shí)解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保制度；保障對(duì)象；保障標(biāo)準(zhǔn)；保障資金

中圖分類號(hào)：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０100－03

“加快完善社會(huì)保障體系，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式……有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。這是中共中央在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃中明確提出的要求。在農(nóng)村建立最低生活保障制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在，有助于改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會(huì)矛盾，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

目前，全國已有27個(gè)省（市、自治區(qū)）全面建立了農(nóng)村最低生活保障制度，其余省區(qū)也將于近期出臺(tái)實(shí)施辦法。全國農(nóng)村最低生活保障對(duì)象達(dá)1 815萬人，特困救助對(duì)象達(dá)562.3萬人。全面建立農(nóng)村低保制度，形成解決困難群眾“天天困難”問題的長效機(jī)制，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。但農(nóng)村實(shí)施“低?！敝贫冗^程中還存在一系列的問題，需采取相應(yīng)措施加以解決。

一、農(nóng)村最低生活保障制度面臨的問題

（一）保障實(shí)施范圍窄，保障標(biāo)準(zhǔn)低

由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政保障能力的制約，目前我國大部分農(nóng)村低保對(duì)象主要是五保戶和有勞動(dòng)能力的12類人員，以及因?yàn)?zāi)、因病、供養(yǎng)在校學(xué)生等致貧的特困戶，對(duì)于一般的農(nóng)戶雖然由于疾病、子女上學(xué)、住房等因素生活也處于農(nóng)村低保線以下，但因資金有限，農(nóng)村低保還不能滿足全面的要求。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異性，地方財(cái)政收入差距較大。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支矛盾尖銳，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，難以拿出更多的資金解決農(nóng)村低保問題，而貧困地區(qū)農(nóng)村“三無”對(duì)象和貧困人口數(shù)量眾多，地方政府面臨雙重任務(wù)，既要拿出資金救濟(jì)，又要拿出資金解決貧困人口的脫貧致富，地方財(cái)政難堪重負(fù)。因此，一些試點(diǎn)地區(qū)覆蓋面小、標(biāo)準(zhǔn)低，保障標(biāo)準(zhǔn)明顯低于最低生活需求。同時(shí)，我國各地低保的標(biāo)準(zhǔn)差異很大：東部沿海一些地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)較高，而西部一些地區(qū)，保障標(biāo)準(zhǔn)更低，甚至沒有低保。

（二）保障對(duì)象確定難，人情關(guān)系嚴(yán)重

按規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象要經(jīng)過村、鄉(xiāng)、縣逐級(jí)確定。首先由個(gè)人向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)核實(shí)后提交村民委員會(huì)討論通過后，再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審定，最后報(bào)縣級(jí)民政局批準(zhǔn)。但在實(shí)際操作中存在一定的難度。首先，在“低?！辟Y格確認(rèn)上，最大的問題是對(duì)收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴(yán)重，難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)民的個(gè)人收入。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性。由于我國在農(nóng)村主要采用人工手段進(jìn)行收入審核，反映在審查、審核“低?！睂?duì)象時(shí)，對(duì)困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)部門提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但實(shí)際計(jì)算時(shí)還比較困難；個(gè)別地方為獲得最低生活保障，存在嚴(yán)重的逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，他們把年老父母與子女分開，單獨(dú)由父母申請(qǐng)農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。

正是因?yàn)檫@些難以確定的因素存在，給保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)的確定帶來了極大的困難。導(dǎo)致在確定低保對(duì)象時(shí)，村干部會(huì)首先考慮到自己的親戚朋友或者與自己關(guān)系好的村民，甚至有的村干部為了給自己下一屆繼續(xù)當(dāng)選多拉些選票，通過減少每個(gè)家庭的應(yīng)得份額把極其有限的低保資金盡量分給多個(gè)家庭，也就是拿老百姓的低保資金送人情，為自己繼續(xù)當(dāng)官鋪路。

（三）保障資金來源渠道少，分級(jí)落實(shí)難

資金問題是困擾我國農(nóng)村低保工作開展的核心問題。目前，我國農(nóng)村居民最低生活保障資金是由財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)及集體經(jīng)濟(jì)共同負(fù)擔(dān)的。但就當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀而言，農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施的資金來源主要依靠國家財(cái)政。財(cái)政為農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展提供資金支持這是政府不可推卸的責(zé)任。但許多處于最低生活保障線以下的農(nóng)村居民得不到應(yīng)保盡保。縣、鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)的最低生活保障資金難以落實(shí)。很多地區(qū)雖然已建立最低生活保障制度，但財(cái)政緊張。據(jù)調(diào)查，部分縣、鄉(xiāng)政府的“低?！辟Y金來源渠道單一，完全依賴財(cái)政投入。這是制約農(nóng)村“低保”工作整體推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵問題。

（四）農(nóng)村低保資金監(jiān)督管理不到位，挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

多年來，各相關(guān)部門密切配合，建章立制，確定申報(bào)審批程序和相關(guān)條件標(biāo)準(zhǔn)，取得明顯成效。由于我國農(nóng)村最低生活保障制度尚處于實(shí)驗(yàn)和摸索階段，尚未制度化，社會(huì)保障主要項(xiàng)目的法律、法規(guī)不健全，還沒有一套規(guī)范的操作方法，各地區(qū)在實(shí)際操作中隨意性很大，保障資金的發(fā)放還沒有規(guī)范化。經(jīng)辦人員把關(guān)不嚴(yán)、不按申報(bào)程序辦理等不規(guī)范現(xiàn)象，存在人情保、養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。低?；A(chǔ)管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設(shè)落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會(huì)化發(fā)放。執(zhí)行過程中的官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，貪污腐敗、挪用、占用保障資金的現(xiàn)象嚴(yán)重。截留、擠占、挪用、侵吞國家專項(xiàng)資金的事情已經(jīng)不是什么新聞，有些部門年終突擊分錢已經(jīng)成了司空見慣的事情，有些地方政府把國家用于扶貧的專項(xiàng)資金，擅自改變用途，成了地方修廣場、建馬路、蓋辦公樓的主要資金來源，有些地方把國家的專項(xiàng)資金成了尋租和錢權(quán)交易的工具。當(dāng)然，這與我們財(cái)政核算和預(yù)算不實(shí)有極大的關(guān)系，也有我們財(cái)政運(yùn)行管理上存在極大的制度問題，同時(shí)，還有國家專項(xiàng)資金監(jiān)督管理的制度缺陷問題。

二、完善農(nóng)村最低生活保障制度的措施

（一）加快低保制度建設(shè)，擴(kuò)大保障覆蓋面，提高保障標(biāo)準(zhǔn)

21世紀(jì)前20年，是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)期，加快農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。我國開展農(nóng)村最低生活保障已有10年左右的時(shí)間，有些沿海省份已建立全省統(tǒng)一的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，并取得了比較好的社會(huì)效果；中西部地區(qū)也進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障的實(shí)踐。但由于接受最低生活保障的人往往是社會(huì)的弱勢群體，他們表達(dá)意見的渠道不暢通。生存權(quán)是最基本的人權(quán)，農(nóng)村最低生活保障就是保障農(nóng)民的生存權(quán)，政府具有保障農(nóng)民生存權(quán)的責(zé)任，而不僅僅是一種道義上的義務(wù)。各?。▍^(qū)）要在逐步建立起本地區(qū)農(nóng)民最低生活保障線及其實(shí)施細(xì)則，規(guī)范保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，低于最低保障線的農(nóng)民應(yīng)全部納入保障范圍。

（二）加強(qiáng)調(diào)查研究，準(zhǔn)確確定保障對(duì)象

農(nóng)村低保涉及人員最多，且居住分散，家庭收入復(fù)雜且變動(dòng)大，這就要求工作人員必須進(jìn)行艱苦細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定保障對(duì)象，這是做好農(nóng)村低保工作的前提和基礎(chǔ)。這就必須研究改進(jìn)收入調(diào)查方法。

現(xiàn)行的農(nóng)村居民家庭收入調(diào)查方法既粗糙，又不夠合理，也沒有考慮家庭財(cái)產(chǎn)。建議統(tǒng)計(jì)、民政、財(cái)政等相關(guān)部門要通過理論研究和實(shí)際調(diào)研，盡快制定出一套既切合實(shí)際又便于操作的農(nóng)村居民家庭收入（財(cái)產(chǎn)）評(píng)估方法（包括現(xiàn)金銀行存款、經(jīng)營性、非經(jīng)營性資產(chǎn)、可變現(xiàn)收入等），從而準(zhǔn)確界定低保對(duì)象，提高農(nóng)村居民最低生活保障工作的質(zhì)量。同時(shí)，要善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息和縱向資料，對(duì)低保家庭成員的收入和支出變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和分析。

所有農(nóng)村人口都有申請(qǐng)最低生活保障的機(jī)會(huì)和權(quán)力，但享受農(nóng)村最低生活保障的對(duì)象只能是那些生活水平一時(shí)或一直低于當(dāng)?shù)鼗蛉珖畹蜕钏骄€的人群。在具體的操作中應(yīng)該采取調(diào)查摸底與群眾評(píng)議相結(jié)合的辦法進(jìn)行，對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，定期審定，對(duì)生活水平達(dá)到最低生活保障線的要及時(shí)取消其低保資格，對(duì)新增加的特困戶，嚴(yán)格按規(guī)定審批登記。

目前，從農(nóng)村低保試點(diǎn)情況看，低保只是單純解決受助對(duì)象的吃飯問題，要根本解決他們的貧困狀況，應(yīng)該把救濟(jì)與扶貧結(jié)合起來。通過提供資金、技術(shù)、發(fā)展生產(chǎn)，使家庭收入具有穩(wěn)定增長源。對(duì)于無地的農(nóng)民我們可以支持他們開辦第三產(chǎn)業(yè)，此外，通過幫困助學(xué)、安生工程、助醫(yī)扶貧、社會(huì)捐助等多種方式和渠道幫困助困，還可制定特殊政策使低保對(duì)象享受免義務(wù)工，子女就讀小學(xué)期間免收學(xué)雜費(fèi)等。

（三）科學(xué)界定、調(diào)整農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)過低，解決不了貧困農(nóng)民的最低生活需要；標(biāo)準(zhǔn)過高，會(huì)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)重，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)激勵(lì)問題，容易出現(xiàn)養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。因此，要科學(xué)確定農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。確定農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的基本要求是，既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要。各地應(yīng)在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確測算出貧困對(duì)象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。主要考慮當(dāng)?shù)氐娜司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入等指標(biāo)。三是地方財(cái)政的承受能力。四是物價(jià)上漲指數(shù)。由于以上各因素是不斷變化的，保障線標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨著這些因素的變化而每隔一段時(shí)間（一般為一年）調(diào)整一次，各地應(yīng)在綜合考慮以上因素的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。

目前，我國沒有統(tǒng)一推出貧困線標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)試點(diǎn)縣市按人均純收入與生活必需品費(fèi)用相比的方法確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，即主要是根據(jù)居民最基本的食品、衣著和少量零用錢合計(jì)，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦南M(fèi)水平、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、集體經(jīng)濟(jì)收入等條件來確定。其特點(diǎn)是易于理解，便于操作，適應(yīng)面廣。但其缺乏規(guī)范性，國家必須綜合各地實(shí)際情況確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)在規(guī)定的范圍內(nèi)有一定的浮動(dòng)。保障線標(biāo)準(zhǔn)在起步階段可以低一點(diǎn)，但不要低于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，以后隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高及物價(jià)上漲幅度的變化而逐步調(diào)整、提高。

（四）積極拓寬低保資金的籌集渠道

第一，國家財(cái)政支持。國家可依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況，有比例的調(diào)節(jié)各地方的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民低保有一個(gè)可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。由中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其加大農(nóng)村低保資金的投入力度，這既可以理順收、交與補(bǔ)的關(guān)系，同時(shí)也可以解決當(dāng)前農(nóng)村兩極分化日益嚴(yán)重的情況下低保資金的落實(shí)問題。

第二，將個(gè)人所得稅的一部分劃為農(nóng)村最低生活保障資金。個(gè)人所得稅具有平衡貧富差異的功能，而農(nóng)村最低生活保障資金本身也具有平衡貧富差距的功能。可以開征遺產(chǎn)稅，將稅收的一部分用于農(nóng)村低?；稹?/p>

第三，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法，即通過征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，建立最低生活保障基金會(huì)的辦法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。國際上許多國家開征了社會(huì)保障稅，我國也可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過開征和形成社會(huì)保障稅，實(shí)現(xiàn)資金籌措方式的轉(zhuǎn)變。征收社會(huì)保障稅可以把九億農(nóng)民包括在內(nèi)，讓城鄉(xiāng)居民共同承擔(dān)起農(nóng)村貧困家庭生活保障的部分責(zé)任，但這絕不會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因?yàn)檎魇丈鐣?huì)保障稅有一定的起征點(diǎn)，收入低于起征點(diǎn)的農(nóng)民不在此列，而他們又可以享受最低生活保障。

第四，動(dòng)員社會(huì)力量，通過有獎(jiǎng)募捐、發(fā)行福利彩票等形式的社會(huì)福利活動(dòng)籌集保障資金。我國彩票業(yè)已成為被社會(huì)普遍自愿接受的、一項(xiàng)有意義的公益事業(yè)和慈善事業(yè)活動(dòng)，這在我國發(fā)展?jié)摿薮螅梢宰鳛檠a(bǔ)充最低生活保障資金的重要來源。

（五）加強(qiáng)最低生活保障資金的監(jiān)督管理與保值增值

加強(qiáng)最低生活保障資金的運(yùn)作管理是提高資金使用效率和活力的有效途徑。

1.最低生活保障資金的監(jiān)督管理

在農(nóng)村低保人口的資金監(jiān)管上，要建立科學(xué)的管理制度和監(jiān)管制度。對(duì)這一塊工作，在財(cái)政預(yù)算上，特別是中央財(cái)政預(yù)算要堅(jiān)持執(zhí)行“從中央到人頭”的一卡式管理，對(duì)地方政府和部門要在資金的運(yùn)行上要實(shí)行封閉運(yùn)行。切實(shí)克服截留、擠占、挪用、侵吞的行為，同時(shí)，要解決“雁過拔毛”的部門問題，要把好事辦好。

為確保最低生活保障資金的安全和合理使用，除了建立完善的審批制度和規(guī)范工作程序外，還應(yīng)建立檢查制度，即由民政部門牽頭，會(huì)同審計(jì)、財(cái)政等部門，實(shí)行半年分查，年終總查，強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)低保資金發(fā)放情況實(shí)行事前、事中、事后全過程監(jiān)督，確保農(nóng)村低保資金的安全、規(guī)范、高效運(yùn)行，并及時(shí)了解和掌握實(shí)施動(dòng)態(tài)，及時(shí)修改實(shí)施規(guī)定和實(shí)施辦法。應(yīng)該重視群眾的監(jiān)督和檢舉，為群眾提供良好、安全的上訪環(huán)境。此外，還應(yīng)該建立低保民主議事會(huì)制度，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾對(duì)低保審查的參與度，使低保資金審批更加透明化，把財(cái)政資金真正用在刀刃上，切實(shí)做到“應(yīng)保盡保”。

2.最低生活保障資金的業(yè)務(wù)管理

各級(jí)民政部門是農(nóng)村最低生活保障業(yè)務(wù)的主管部門，負(fù)責(zé)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的規(guī)劃、決策和業(yè)務(wù)管理工作。保障資金籌集起來，集中到縣一級(jí)管理，由民政局開設(shè)“農(nóng)村最低生活保障基金”專用賬戶，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金單列，每年分批由銀行按民政部下達(dá)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兌現(xiàn)金額，分別撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社，保障對(duì)象憑保障金領(lǐng)取證到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政單位辦理三聯(lián)單后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社領(lǐng)取保障金，市級(jí)民政部門只走賬，不管錢，做到?？顚Ｓ?。

3.最低生活保障資金的保值增值

若籌集到的保障資金發(fā)放之后留有剩余，則形成基金的結(jié)余或后備金，如果將這部分結(jié)余的基金長期處于閑置狀態(tài)，不僅是資金的極大浪費(fèi)，而且也難以保證基金的收支平衡。因此，必須采取慎重的態(tài)度，在充分考慮資金的安全性和流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)其保值增值。從風(fēng)險(xiǎn)和收益的結(jié)合來看，將結(jié)余的保障資金集中統(tǒng)一到縣市民政部門直接辦理購買國庫券或國家特種公債，是實(shí)現(xiàn)基金保值增值比較好的投資方式。

（六）拓寬就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入

廣泛拓寬就業(yè)渠道，努力增加農(nóng)民收入，實(shí)施積極的低保制度。農(nóng)民貧困的主要原因是收入低、沒有固定收入來源。為此，各級(jí)政府在做好低保工作的同時(shí)，必須做好以下工作：

一是加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象的思想教育、技術(shù)培訓(xùn)，激發(fā)他們的活力，使其具有“造血”功能；

二是加大勞務(wù)輸出力度，使有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象在政府的幫助下實(shí)現(xiàn)就業(yè)，有一個(gè)固定的收入，對(duì)無故拒絕就業(yè)的，可以停止發(fā)放低保補(bǔ)助；

三是要指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，搞好多種經(jīng)營，向高效農(nóng)業(yè)和精品農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過增加農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量來增加農(nóng)民收入。

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