農(nóng)村土地信托制度研究

摘要：東南沿海的實踐表明，土地信托制度有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營，從而進(jìn)一步促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速發(fā)展。但作為尚處于探索階段的新型農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，土地信托制度并沒有一套完整的理論體系，嚴(yán)重阻礙了土地信托制度的發(fā)展推廣。從理論視角結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，對土地信托制度的內(nèi)涵、特征、理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義等進(jìn)行詳盡分析，并提出政策建議，以期為土地信托制度的健康發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞：承包地經(jīng)營權(quán)；信托制度；土地信托

中圖分類號：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０036－03

一、農(nóng)村土地信托制度概述

（一）農(nóng)村土地信托制度的含義

由于受經(jīng)營能力、生產(chǎn)成本等因素的影響，當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場的企業(yè)或個人想種地卻無地可種，于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率，土地承包者可將承包地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營意愿也有經(jīng)營能力的企業(yè)或個人進(jìn)行經(jīng)營。企業(yè)或個人取得土地經(jīng)營權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，在扣除經(jīng)營費用和約定報酬后，土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為?！?/p>

（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系

依據(jù)信托制度的基本原理，土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營權(quán)分離出來信托給受托人，由受托人對其進(jìn)行獨立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無權(quán)對信托財產(chǎn)進(jìn)行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系，根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營權(quán)信托給受托人經(jīng)營、管理，受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營自己的財產(chǎn)一樣對信托土地進(jìn)行善良地經(jīng)營管理，確保土地收益最大化。同時，受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督，但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對土地進(jìn)行獨立經(jīng)營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事，且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有，而受益人則有權(quán)享有信托收益，在其收益權(quán)受到侵害時有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。

（三）農(nóng)村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財產(chǎn)為承包地經(jīng)營權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類受益物權(quán)越來越受到重視。而信托實質(zhì)上就是受托人代信托人實現(xiàn)物的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營權(quán)也可作為信托財產(chǎn)予以信托。另外，我國《信托法》第2條規(guī)定了信托財產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。

2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進(jìn)行管理或處分?！笆苋酥校死碡敗笔切磐械幕緝r值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對信托財產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財產(chǎn)獨立于各方當(dāng)事人的固定財產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產(chǎn)所有者的身份對財產(chǎn)獨立進(jìn)行管理、處分，從而保障受益人財產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與代理的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無權(quán)對受托人的土地經(jīng)營管理行為進(jìn)行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。

3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財產(chǎn)管理權(quán)屬和財產(chǎn)利益屬性的分離、信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔(dān)財產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進(jìn)性所在。

4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護(hù)受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報酬，信托報酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟(jì)主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給本村民集體想進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，而又沒有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場的公司企業(yè)或其他經(jīng)營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營技術(shù)，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場等資源和土地資源有效地結(jié)合起來，從而對土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)?；?jīng)營。

二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托

現(xiàn)代信托制度由英國13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來。13世紀(jì)前后，宗教在英國盛極一時，教徒們?yōu)榱吮磉_(dá)對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據(jù)當(dāng)時英國的法律，皇室無權(quán)對教會征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會之間的權(quán)力爭斗。為了避免皇室對土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產(chǎn)管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會資本經(jīng)營中發(fā)揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定

在維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問題上的一貫方針?！掇r(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認(rèn)為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)予以信托也是符合我國《信托法》規(guī)定的。因此，在我國實施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對完善農(nóng)村土地資本市場具有積極的推動意義

建立完善的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場的關(guān)鍵，將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不僅符合我國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實需要，而且對于農(nóng)村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進(jìn)行長期投資的主要原因在于其承包權(quán)時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩(wěn)定的外部財產(chǎn)管理制度，作為信托財產(chǎn)的承包地經(jīng)營權(quán)獨立于信托人和受托人的固定財產(chǎn)，可有力對抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶個體經(jīng)營為主，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場需求對土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第三，有利于增強(qiáng)農(nóng)地的社會保障功能。土地是當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營土地時在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進(jìn)行經(jīng)營。因此，信托不但沒有減弱農(nóng)地的社會保障功能，反而使保障功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障

農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴、共同促進(jìn)的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，土地改革的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進(jìn)和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國不承認(rèn)“財產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財產(chǎn)的一個重要特性就是信托人對財產(chǎn)擁有實質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán)，我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認(rèn)信托財產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問題進(jìn)行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持

穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)問題，因此，應(yīng)加大對土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機(jī)構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問題，鼓勵農(nóng)戶參與土地信托。另一方面，加強(qiáng)對土地信托經(jīng)營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費提供各種經(jīng)營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經(jīng)營項目，不斷提高信托經(jīng)營收益。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

市場化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個人精耕細(xì)作的土地經(jīng)營理念，采取信托等外部財產(chǎn)經(jīng)營方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場的主體集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。

（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間

作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會環(huán)境，加強(qiáng)如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會信用水平。市場經(jīng)濟(jì)即是法制經(jīng)濟(jì)，又是信用經(jīng)濟(jì)，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經(jīng)營成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國目前社會誠信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進(jìn)勞動力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會保障體系，降低農(nóng)民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

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