新時(shí)期山區(qū)村級(jí)管理模式的一種探索

一、“聯(lián)村自治”的緣起

咸豐縣國土面積2550平房公里，轄5鄉(xiāng)5鎮(zhèn)1個(gè)區(qū)工委，288個(gè)村1916個(gè)村民小組，總?cè)丝?6.58萬人，其中農(nóng)業(yè)人口32.97萬人。2005年第六屆村委會(huì)換屆選舉時(shí)，該縣轄184個(gè)建制村。同年12月第六屆村委會(huì)換屆選舉結(jié)束后，該縣人民政府行文將建制村恢復(fù)到2002年以前的288個(gè)，新恢復(fù)的104個(gè)村目前沒有村委會(huì)班子及村委會(huì)印章，也不履行職責(zé)。2005年全縣應(yīng)換屆選舉184個(gè)村委會(huì)，因高樂山、尖山、甲馬池、活龍坪、忠堡5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行聯(lián)村村委會(huì)選舉和“聯(lián)村共治”(后改稱“聯(lián)村自治”)，實(shí)際上換屆選舉119個(gè)村委會(huì)。2007年3月，小村、清坪、黃金洞3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿效高樂山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“聯(lián)村自治”，將建制村由8個(gè)、29個(gè)、15個(gè)分別聯(lián)成4個(gè)、10個(gè)、6個(gè)，因?qū)賹弥姓{(diào)整，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部結(jié)合原村委會(huì)部分成員組成20個(gè)聯(lián)村工作隊(duì)代替原52個(gè)村委會(huì)實(shí)行“聯(lián)村自治”。至此，該縣實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的村委會(huì)又縮減了32個(gè)，即咸豐縣目前處于正常工作狀態(tài)的村委會(huì)、聯(lián)村村委會(huì)、聯(lián)村工作隊(duì)總數(shù)為87個(gè)。

二、“聯(lián)村自治”對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的影響

(一)“聯(lián)村自治”的積極影響

咸豐縣“聯(lián)村自治”是在不變更原行政村行政區(qū)劃，不改變?cè)姓鍌鶛?quán)、債務(wù)、合同和生產(chǎn)資料、資源權(quán)屬等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的前提下，本著“村民資源、就近便利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利”的原則，由兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政村組成一個(gè)聯(lián)合自治組織，對(duì)屬于行政村的事務(wù)進(jìn)行集中管理，使村級(jí)聯(lián)成集聚、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同發(fā)展的局面?！奥?lián)村自治”可以有效解決現(xiàn)有行政村規(guī)模偏小，難以整合資源、集中力量辦大事的問題；可以有效解決政府不滿意、村干部不滿意、村民不滿意的問題?？偠灾奥?lián)村自治”的好處顯而易見：一是減少了村干部職位，提高了村干部待遇；二是促進(jìn)了村干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，解決了村級(jí)組織軟弱渙散問題；三是促進(jìn)了資源整合，加快了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；四是理順了工作關(guān)系，降低了行政成本；五是提高了村干部工作能力，創(chuàng)新了基層組織設(shè)置。

(二)“聯(lián)村自治”的消極影響

目前咸豐縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在推行“聯(lián)村自治”?！奥?lián)村自治”，作為新時(shí)期山區(qū)村級(jí)管理模式的一種探索，其長(zhǎng)期效果需要進(jìn)一步觀察。對(duì)照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱“村委會(huì)組織法”)和《湖北省村民委員會(huì)選舉辦法》相關(guān)規(guī)定，該縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推行“聯(lián)村自治”過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)格、程序不到位等問題，需要加以注意和改進(jìn)。

1、《村委會(huì)組織法》仍然是現(xiàn)階段指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村基層群眾性自治組織建設(shè)和管理工作的基礎(chǔ)性法律文件。咸豐縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一說“聯(lián)村自治”，就是百分之百的好；一說《村委會(huì)組織法》，就是不合實(shí)際要修改，這種想法和言論，有以偏蓋全和浮躁之嫌，對(duì)基層自治組織建設(shè)，尤其是基層民主政治建設(shè)和社會(huì)主義和諧新農(nóng)村建設(shè)有一定的負(fù)面影響。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整意見，是《村委會(huì)組織法》第八條賦予的權(quán)力，但是這種意見需召開村民會(huì)議或采取問卷調(diào)查等形式，征得多數(shù)村民同意，再報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。咸豐縣高樂山鎮(zhèn)馬河壩村13組村民郎安焉(原泡木園村支書)說，2005年的聯(lián)村選舉決定是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在鎮(zhèn)里的村干部會(huì)上突然宣布的，事前和事后均未征求過村民意見，也不清楚是否得到縣政府的批準(zhǔn)。咸豐縣多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不征求或不充分征求村民意見，且不經(jīng)縣政府批準(zhǔn)，就大范圍推行聯(lián)村選舉、“聯(lián)村自治”，是否合適，值得商榷。

3、《村委會(huì)組織法》第八條規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。咸豐縣高樂山鎮(zhèn)馬河壩村13組村民郎正焉說“聯(lián)村自治”雖有很多好處，但也存在群眾辦事比原來小村更麻煩的問題，比如辦砍伐證、身份證、宅基地手續(xù)等，要跑更遠(yuǎn)的路，村民見村官比以前難多了。咸豐縣多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將1000人上下的建制村聯(lián)成5000人左右甚至多達(dá)7000多人的大村，在交通不便的山區(qū)不利于方便群眾和真正意義上的自治。

4、《村委會(huì)組織法》第九條規(guī)定，“村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成，由村民直接選舉產(chǎn)生”；第十一條規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”。咸豐縣高樂山鎮(zhèn)官壩村(轄原官壩、牛欄界、龍坪、泡桐壩4個(gè)村)在2005年第六屆村委會(huì)換屆選舉產(chǎn)生聯(lián)村村委會(huì)后，又由鎮(zhèn)政府指定了一名村委會(huì)委員(計(jì)生專于)；尖山鄉(xiāng)唐崖司村也是2005年聯(lián)村村委會(huì)選舉后，由鄉(xiāng)政府任命了一名村委會(huì)委員(半脫產(chǎn)兼大組組長(zhǎng))。該縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在聯(lián)村村委會(huì)選舉后，有不遵守《村委會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，直接任命和指定村干部的行為。

5、《村委會(huì)組織法》第九條規(guī)定，“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)助”。2002年6月24日，溫家寶總理《在全國農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)總結(jié)表彰會(huì)議上的講話》上曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，“一些地方選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村里擔(dān)任支部書記，這種做法很好，加強(qiáng)了基層工作，也有利于培養(yǎng)鍛煉干部，對(duì)于那些一時(shí)沒有合適人選的村，尤其必要。但總體上講，還是要立足于從農(nóng)民中培養(yǎng)村干部，并按照黨章的規(guī)定和村民自治的原則選舉產(chǎn)生干部。村干部應(yīng)當(dāng)是不拿工資、只拿補(bǔ)貼的農(nóng)民，不要把村干部專職化、行政化”。咸豐縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“聯(lián)村自治”中的村干部脫產(chǎn)坐班以及高薪酬(人月均1000多元)制度，凸顯了聯(lián)村村委會(huì)的行政性，削弱了村委會(huì)對(duì)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能，不利于基層民主政治建設(shè)。

三、“聯(lián)村自治”的幾點(diǎn)啟示

(一)著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力

“鄉(xiāng)政村治”是目前農(nóng)村實(shí)行的一項(xiàng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為關(guān)鍵、以村民自治為主要內(nèi)容的基層治理模式，村民自治的成效如何，在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的水平高低和合法程度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看，盡管實(shí)行了村民自治，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然習(xí)慣于將其當(dāng)作自己的下級(jí)“準(zhǔn)行政”單位和“二政府”，仍然按照傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮式的管理方式對(duì)村委會(huì)工作加以行政干涉。通過上文分析咸豐縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“聯(lián)村自治”，盡管有一些好處，但是在探索山區(qū)村級(jí)管理模式時(shí)，不乏“長(zhǎng)官意志”“家長(zhǎng)意識(shí)”的印跡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員缺乏法律意識(shí)，對(duì)《村委會(huì)組織法》《湖北省村委會(huì)選舉辦法》沒有吃透，執(zhí)行有偏差。因此，為迎接2008年即將到來的湖北省第七屆村委會(huì)換屆選舉順利開展和有序進(jìn)行，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律素質(zhì)，加大對(duì)其依法行政考核是十分必要，而且緊迫。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的共同職責(zé)：提供公共服務(wù)

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心主任賀雪峰教授發(fā)表在《南方農(nóng)村報(bào)》上的一篇文章《經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不是新農(nóng)村的方向》，引起了讀者的不同反應(yīng)。其中一位基層工作者鞠昌華認(rèn)為，村級(jí)組織的職責(zé)是提供公共服務(wù)。我與鞠先生的觀點(diǎn)一致。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“要錢、要命”(指收稅與計(jì)劃生育工作)的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)。提供公共服務(wù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的當(dāng)然職責(zé)，同時(shí)也離不開村級(jí)組織的協(xié)助。對(duì)有些村級(jí)組織做起來有優(yōu)勢(shì)的行政性工作，如最低生活保障對(duì)象的初審、文化教育、體育場(chǎng)所的日常管理等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法采取“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，委托村級(jí)組織承擔(dān)。在浙江農(nóng)村，村級(jí)組織開展了大量的代理服務(wù)，便民服務(wù)，協(xié)助政府為村民開展致富發(fā)展、公益事業(yè)、綜合治理、證照代辦等服務(wù)，免除了村民的奔波之苦。我想，如果咸豐縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行“聯(lián)村自治”的村子結(jié)合他們的實(shí)際，就不會(huì)出現(xiàn)像高樂山鎮(zhèn)馬河壩村13組村民郎正焉所敘說“聯(lián)村自治”雖有很多好處，但也存在群眾辦事比原來小村更麻煩的問題。

(三)村干部接受群眾評(píng)議方向是正確的

小村等鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村委會(huì)屆中推行“聯(lián)村自治”過程中，采用“群眾測(cè)評(píng)”方式從原村委會(huì)成員中選拔脫產(chǎn)干部組成聯(lián)村工作隊(duì)。這一對(duì)村委會(huì)干部的選拔方式是值得肯定的?！奥?lián)村自治”本來就是對(duì)基層干部新時(shí)期山區(qū)村級(jí)管理模式的一種探索，不可苛求十全十美。好的保留，不好的改掉。為什么說群眾評(píng)議干部的方向是正確的?實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。目前，在部分地區(qū)，如湖北省通山縣已經(jīng)試行村委會(huì)干部工資由村民代表票決，如果票決結(jié)果干部能夠拿到全額工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能攔截，這可在一定程度上理順鄉(xiāng)村關(guān)系，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)干部選拔的不正常干預(yù)，建立二者之間的良性互動(dòng)。

四、結(jié)語

咸豐縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織和基層民主政治建設(shè)的改革探索，初衷是好的，具有積極意義。但是在改革和探索村級(jí)組織運(yùn)行機(jī)制和管理體制的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照《村委會(huì)組織法》和《湖北省村民委員會(huì)選舉辦法》進(jìn)行，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)，在實(shí)踐中不斷加強(qiáng)“四個(gè)民主”，否則，“四個(gè)民主”就會(huì)發(fā)展不平衡，重選舉，輕民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，只會(huì)造就“半拉子民主”，削弱“四個(gè)民主”建設(shè)。

(作者簡(jiǎn)介：華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心，碩士在讀，研究方向?yàn)榛鶎诱卫怼?