構(gòu)建我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建議

財(cái)政支出管理是財(cái)政管理的一個(gè)重要內(nèi)容，近年來(lái)所進(jìn)行的一系列財(cái)政改革，基本上也是以加強(qiáng)財(cái)政支出管理為出發(fā)點(diǎn)和核心，其根本目的就是要建立起“規(guī)范、安全、高效”的財(cái)政支出管理機(jī)制。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向。人們普遍認(rèn)為，財(cái)政的主要任務(wù)就是要最大程度地滿足各部門(mén)的資金需要，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集和投入更大規(guī)模的資金，以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，而對(duì)財(cái)政支出的效益不夠重視。因此，提高財(cái)政資金使用效益，探索科學(xué)、合理并行之有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的探索與實(shí)踐

2000年以來(lái)，我國(guó)逐漸引入國(guó)外財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)制度，經(jīng)過(guò)7年的深入研究和積極試點(diǎn)，取得了顯著成績(jī)。2000年財(cái)政部專(zhuān)門(mén)成立課題組開(kāi)始探索我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)工作。廣東、上海、浙江、福建及北京等省市也積極參與探索財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)工作。2001，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一部署，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個(gè)行政事業(yè)單位，進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。2002年，湖北省又在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了擴(kuò)大試點(diǎn)，湖南、河北等地也進(jìn)行了小規(guī)模試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效。2003年財(cái)政部發(fā)布了《中央級(jí)教科文部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》，并從中央教科文部門(mén)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金中選擇了有代表性的7個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。部分省市也積極出臺(tái)了地方財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)管理辦法，逐步開(kāi)展試點(diǎn)工作。2005年5月，財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》，為全國(guó)財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)工作提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)工作邁上了新臺(tái)階。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)法律保障不夠

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到必要的立法支持，才能形成強(qiáng)制化、制度化、經(jīng)?；６覈?guó)這項(xiàng)工作是由財(cái)政部門(mén)推動(dòng)，尚在起步階段，目前規(guī)范這項(xiàng)工作的只是財(cái)政部制定的部門(mén)規(guī)范性文件，對(duì)指導(dǎo)全國(guó)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了有益的嘗試，但是由于績(jī)效評(píng)價(jià)需要各部門(mén)、各項(xiàng)目建設(shè)單位統(tǒng)一組織、分級(jí)實(shí)施、密切配合，部門(mén)文件尚缺乏有效的約束力，法律層次較低，而且缺少配套文件，一定程度上影響了這項(xiàng)工作的開(kāi)展力度。

（二）缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系

扎實(shí)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，前提是設(shè)置科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這個(gè)指標(biāo)體系既要有通用指標(biāo)，還有特性指標(biāo)，既要有定量指標(biāo)，又要有定性指標(biāo)，否則，難以得出科學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)論。目前，由于歷史資料的積累不足和“家底”不清等原因，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更多的是側(cè)重財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，缺少全方位的評(píng)價(jià)，沒(méi)有根據(jù)行業(yè)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)建立起較完備的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一定程度上制約了支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用乏力

由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果大多是作為各有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)管理的借鑒或參考，對(duì)于財(cái)政資金支出中的成績(jī)、問(wèn)題與相關(guān)責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒(méi)有任何直接約束，不僅可能使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，而且可能會(huì)影響財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性，制約著財(cái)政指出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。

三、構(gòu)建我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建議

（一）確定績(jī)效評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施主體

從我國(guó)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)像西方政治體制下由立法機(jī)關(guān)組織實(shí)施和保障實(shí)施有一定難度，建議目前應(yīng)主要由財(cái)政部門(mén)組織實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，在財(cái)政部門(mén)建立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時(shí)基層單位、主管部門(mén)也可以作為評(píng)價(jià)主體參與評(píng)價(jià)工作。

(二)確定各部門(mén)在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的職責(zé)

各部門(mén)只有明確職責(zé)，分工合作，才能順利開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)、項(xiàng)目單位要有不同的職責(zé)分工、責(zé)任明確，保證評(píng)價(jià)工作不流于形式以及評(píng)價(jià)的效果和質(zhì)量。

（三）建立績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

建立一個(gè)完整、可靠的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的關(guān)鍵是如何確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。從我國(guó)的工作實(shí)踐來(lái)看，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，不可能像企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)那樣，建立一個(gè)統(tǒng)一的放之四海皆可用的指標(biāo)體系。我國(guó)在建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，需要考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，可以根據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主體和客體不同將指標(biāo)體系分為四個(gè)層次，即財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立是一項(xiàng)重要的工程，指標(biāo)會(huì)因部門(mén)而異，因單位而異，需要建立一個(gè)系統(tǒng)的、龐大的指標(biāo)庫(kù)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定是建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（四）建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的運(yùn)用是判斷財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作能否取得成效的主要依據(jù)，也是保證該項(xiàng)工作持續(xù)、深入發(fā)展的基本前提。在西方國(guó)家，基本上都建立一個(gè)可以把績(jī)效評(píng)價(jià)滲入宏觀管理環(huán)境的制度。如美國(guó)，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與各部門(mén)和單位的管理責(zé)任、年度預(yù)算緊密結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)責(zé)任的落實(shí)，提高政府支出效益和工作效率。在《政府績(jī)效及結(jié)果法案》中明確，年度績(jī)效報(bào)告是對(duì)管理者、決策者和公眾的一種反饋，是對(duì)原先績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)的驗(yàn)證，并要求對(duì)未完成目標(biāo)進(jìn)行解釋等。而在我國(guó)的實(shí)踐中，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏明確、具體的應(yīng)用，反過(guò)來(lái)影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的較好開(kāi)展。目前，從結(jié)果的應(yīng)用看，可以考慮從與預(yù)算資源的分配的結(jié)合以及部門(mén)管理責(zé)任制的落實(shí)等方面入手，逐步建立評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。同時(shí)要建立健全有關(guān)法律規(guī)范，對(duì)項(xiàng)目具體執(zhí)行行為和各有關(guān)責(zé)任人實(shí)施有效監(jiān)督和制約。

（五）分階段、分步驟開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作

考慮財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性，我國(guó)財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作應(yīng)參照試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，本著先易后難，分步實(shí)施的方針來(lái)進(jìn)行。一是要研究財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐的發(fā)展方向，及時(shí)掌握各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和工作方法。二是先試點(diǎn)，后推開(kāi)?？梢韵葟闹攸c(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)項(xiàng)目中選擇有代表性的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，進(jìn)而全面推開(kāi)。

（作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院MPA研究生、承德市財(cái)政局）