農(nóng)村集體土地征收存在的問題及對策

我國農(nóng)村土地征收制度是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善和城市化發(fā)展步伐的加快，農(nóng)村土地征收方面存在的問題不斷凸現(xiàn)出來。因此，加強土地征收制度的理論研究，完善土地征收的相關(guān)立法，妥善解決好農(nóng)村土地征收問題，對保護農(nóng)民合法權(quán)益、穩(wěn)定社會秩序具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村土地的征收過程中所存在的一些問題。

(一)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且分配不合理，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。

1、補償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國現(xiàn)行征地補償制度是采用計劃經(jīng)濟體制下形成的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算標(biāo)準(zhǔn)。這種補償標(biāo)準(zhǔn)較土地實際產(chǎn)出價值而言往往脫離實際?，F(xiàn)在我國的農(nóng)業(yè)大部分已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)了，是集精品農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。但在計算補償費用時，仍按照傳統(tǒng)的糧食與經(jīng)濟作物之比來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這樣形成的土地補償額當(dāng)然不能反映被征耕地本身的實際產(chǎn)出價值，且往往偏低。

2、補償范圍不合理?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《物權(quán)法》四十二條規(guī)定了安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)有的法律沒有考慮可能給農(nóng)民造成的其他損失，如對殘留地、對相鄰?fù)恋負(fù)p害的賠償。

3、補償方式單一。我國農(nóng)村土地征收補償方式主要有金錢補償和勞動力安置兩種方式。隨著勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法在實踐中很少使用。單純的金錢補償無法真正安置失地農(nóng)民的生活。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。

4、補償費用分配不合理。在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費。征地補償費一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政，只有個別地區(qū)直接到村。這往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭搶土地補償金，或通過各種名義克扣征地款，甚至個別鄉(xiāng)村干部憑借權(quán)力分割征地款項，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。其次，安置補助費的分配。安置補助費是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補助，由安置單位享有，但現(xiàn)實中常出現(xiàn)未按規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救濟。

1、征收程序中土地權(quán)利人參與程序不夠。《土地管理法實施條例》雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。公告在土地征收中是一種后置程序，只作為附屬程序置于批準(zhǔn)之后，目的也只用于權(quán)利登記，不是與農(nóng)民協(xié)商，對征收并不起監(jiān)督作用。“聽取意見”只是流于形式。不管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對征地補償、安置有何意見，國家都可以先征地。這樣在征地程序上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尤其是農(nóng)民毫無發(fā)言權(quán)，處于不平等的地位，完全處于弱勢一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地價格評估機構(gòu)，容易形成暗箱操作，導(dǎo)致真正擁有土地產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益被排除在外。

3、爭議解決機制不完善?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為南不予受理，司法保護不能實現(xiàn)。而根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。而現(xiàn)在我國絕大部分省(市)尚未建立起相應(yīng)的征地補償安置爭議裁決制度。而且這種由政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”的做法，難免有失公平；同時也容易使政府陷入征地糾紛，爭議裁決的曠日持久戰(zhàn)中。

(三)土地征收權(quán)的濫用。

我國目前對農(nóng)村土地征收限定于國家可基于“公共利益”的需要，對農(nóng)民集體所有的土地實行征收并給予補償，但并未對“公共利益”概念作出明確表述，這就為任意解釋“公共利益”，擴大征地適用范圍提供可乘之機，某些地方政府常借口“公共利益”的需要，濫用土地征收權(quán)，以獲取經(jīng)濟利益。

二、存在問題的原因分析

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)的弱勢法律地位。

國家對集體土地所有權(quán)并沒有在法律上得到完全清晰的承認(rèn)，農(nóng)民的土地使用權(quán)的合法權(quán)益模糊不清，這樣很容易導(dǎo)致國家強制公權(quán)的侵入。我國現(xiàn)行的土地管理法及其實施細(xì)則在土地征收問題上缺乏對集體土地所有權(quán)的保護。

1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位。對于土地所有者集體來說，“集體”是個集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，這類似于國有企業(yè)中的“所有者缺位”。該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財產(chǎn)中享受任何特定份額。農(nóng)村集體所有的土地一般由村民委員會代行集體所有權(quán)，但村民委員會并非一級國家機關(guān)，只是村民自治組織，并無保護村民利益的動機，結(jié)果土地集體所有，表面上似乎人人都有實際上變成了無人所有或鄉(xiāng)、村干部小團體所有的集體土地所有權(quán)主體虛位。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的名存實亡，帶來了政府無視集體土地所有權(quán)和農(nóng)民權(quán)利，以及集體土地所有權(quán)行政權(quán)力化的傾向。

2、國有土地與集體土地的法律地位不平衡。我國的集體土地所有權(quán)是一種不完全的權(quán)能，集體土地所有權(quán)的權(quán)能在整個社會經(jīng)濟活動中沒有得到實際上的尊重。

首先，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處置權(quán)是屬于國家的。最典型的就是當(dāng)國家建設(shè)需要使用集體土地時，國家只需要通過征收集體土地就可以了，被征收者只有無條件地服從，沒有協(xié)商的余地，更不得阻撓。此外，集體土地流轉(zhuǎn)制度供給不足。在現(xiàn)行的法律體制下，集體建設(shè)用地使用權(quán)以封閉運作為特點，沒有直接入市的權(quán)利，集體所有的土地，只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。集體土地所有者的主體地位根本無從體現(xiàn)。

其次，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益得不到應(yīng)有的滿足。《土地管理法》規(guī)定，國家因公共利益需要而征收集體所有的土地時，國家理應(yīng)給予合理的補償，但這種補償不是等價的，國家對征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有最高數(shù)額的限制，且這種標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)的，缺乏市場因素的考慮，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我國沒有單獨的土地征收法或土地征收條例，相關(guān)的制度都散見在少數(shù)的單行的法律法規(guī)中，法律法規(guī)的規(guī)定不僅薄弱，而且相互之間存在不相銜接的問題?，F(xiàn)行的土地征收制度對土地征收程序雖作出了的規(guī)定，但這些程序的規(guī)定過多的強調(diào)征地一方的權(quán)力，農(nóng)民利益未受重視、土地征收應(yīng)當(dāng)是征地一方和被征地一方共同參與的過程，在雙方地位不平衡的情況下，立法對國家征地應(yīng)當(dāng)有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的利益免受非法征地的侵害，要保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)，使農(nóng)民能夠積極參與進來。

2、制定征收補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力隨意下放。《土地管理法》第四十七條對土地征收的補償費、安置補助費規(guī)定了具體的計算標(biāo)準(zhǔn)，但對其它方面則下放權(quán)力。有時該權(quán)力被違法再度下放，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，且標(biāo)準(zhǔn)層層降低，嚴(yán)重侵害農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。并且按照《土地管理法》的規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了一個較大的幅度范圍：6到10倍，最高不超過30倍。地方政府根據(jù)授權(quán)，擁有較大的自由裁量權(quán)。政府既是利益分配者，又是利益獲得者，被征收方又極少參與征收協(xié)商談判過程，這就導(dǎo)致很多地方政府濫用自由裁量權(quán)，常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補償。

3、在司法救濟上對農(nóng)民的不利。首要原因是因為法律規(guī)定不具體，可操作性不強。如行政訴訟救濟，我國《行政訴訟法》亦來就土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭議的司法救濟途徑做出明確的法律規(guī)定。這與農(nóng)村土地征收補償?shù)姆蓪傩缘恼J(rèn)定不清有關(guān)。如將其認(rèn)定為行政補償，自應(yīng)給予行政訴訟救濟；如將其認(rèn)定為用地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶之間的民事糾紛，則應(yīng)給予民事訴訟救濟。司法實踐中，農(nóng)村土地征收補償金額爭議有的不予受理，有的作為民事案件受理，還有的作為行政案件受理，很不統(tǒng)一。其次是因為司法不獨立，司法處于政府管轄之下。民告官即使花費巨大的時間成本和經(jīng)濟成本最終勝訴，能否執(zhí)行也是個問題。上訪成為首選的方式，而信訪機構(gòu)對政府職能部門沒有直接的法律約束力。很大部分信訪案件都在信訪單位和政府職能部門的相互推托中不了了之，農(nóng)民合法的土地權(quán)益受到侵害卻不能得到法律救濟。

三、完善我國農(nóng)村土地征收制度的途徑。

(一)建立公平合理的補償制度

1、確立公正合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮三個因素：(1)農(nóng)民因土地被征收而實際發(fā)生的損失，農(nóng)民從土地上可獲得的收益、土地上的相關(guān)附屬物等；(2)土地的市場價值；(3)農(nóng)民喪失土地后的生活保障。對于一定年齡界限(如50歲)以上的農(nóng)民，應(yīng)考慮其被征地后的生活保障；而在一定年齡界限以下的農(nóng)民，則應(yīng)考慮其就業(yè)培訓(xùn)費用及失業(yè)保障。

2、進一步完善補償范圍。本著“補償以相等，損失以恢復(fù)”為原則，我國土地征收補償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(1)被征收土地原用途的土地價格，‘即對于被征地農(nóng)民的土地財產(chǎn)損失補償；(2)被征地農(nóng)民的社會保障費用，即對農(nóng)村土地社會保障功能的補償，以保證被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障；(3)地上附著物補償費；(4)土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關(guān)損害補償費；(5)被征地農(nóng)民一定時期的失業(yè)損失費用和轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)費用。

3、探索新的補償方式。征地補償方式在采取以貨幣補償為主的同時可以探索新的補償方式。建立補償多元化機制，讓農(nóng)民可以選擇對自己最有利的辦法。政府在工商、稅務(wù)等方面，可以出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，多形式開展就業(yè)和教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的勞動技能和再就業(yè)能力。允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性項目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營。讓被征地農(nóng)民能長期分享土地的增值收益。在征地時按照一定面積比例留土地給集體使用，由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置被征地農(nóng)民，可以更好的解決農(nóng)民的后顧之憂。有利于維護農(nóng)村穩(wěn)定。

(二)通過完善程序設(shè)計保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

1、征收前協(xié)議價購程序。除國防等緊急重大的公共事業(yè)外，動用國家權(quán)力強行征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)是取得公共事業(yè)用地的“最后手段”。在此之前，征地政府應(yīng)當(dāng)和被征地農(nóng)民協(xié)議以價購方式取得土地，只有在無法達(dá)成價購協(xié)議之后，才能強制征收土地。

2、強化被征地者的參與權(quán)。(1)在土地征收方案擬定的過程中，應(yīng)該向被征地者通告，廣泛征求被征地者對征收方案的意見和建議，應(yīng)當(dāng)書面告知被征地者有要求舉行聽證的權(quán)利。(2)在補償方面，增設(shè)征地補償安置協(xié)商程序，建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，即可先由用地者與被補償者協(xié)商補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，征地補償方案要與每一個被征地農(nóng)戶直接見面，充分協(xié)商，簽訂補償安置協(xié)議。如果達(dá)不成協(xié)議，再按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)強制征收。

3、設(shè)立村民代表會議制度。通過民主成立村民代表會議，并且按照現(xiàn)代公司制的模式，將村委會的日常管理與執(zhí)行職能和村民代表會議的決策權(quán)分開，以解決集體所有權(quán)主體虛位化的問題，真正的維護集體所有權(quán)。

4、探索建立解決征地糾紛的新機制。應(yīng)逐步擴大對征地農(nóng)民的司法救濟，減少政府對征地糾紛裁決的參與。被征收人對土地征收目的的合法性、征收土地的范圍和土地征收的補償方案等有異議，可產(chǎn)以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或申訴，對其不服的，可以向人民法院提出行政訴訟；也可以在有關(guān)部門設(shè)立專門的土地征收仲裁機構(gòu)裁決，對裁決不服的，可以向人民法院提出訴訟；也可以不經(jīng)過申訴、復(fù)議或仲裁，直接向人民法院提起訴訟。

(三)以立法的方式嚴(yán)格界定“公共利益”的概念和范圍。

對公共利益進行的解釋可以采用當(dāng)前為一些國家所采納的概括加列舉的模式。關(guān)于公共利益的概念可以概括表述為：公共利益為社會成員共同性的利益需求，這一利益結(jié)果并不能歸于任何特定的利益集團。而且這一利益的結(jié)果必須增進社會成員的福利。法律對于符合“公共利益”的各種公共事業(yè)應(yīng)當(dāng)作出列舉，1、軍事用地；2、國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；3、能源、交通用地；4、公共設(shè)施用地；5、國家重點工程用地；6、公益及福利事業(yè)用地；7、水利、環(huán)境保護用地；8、其他經(jīng)合法程序確認(rèn)的符合“社會公共利益”需要的用地。

法律還必須規(guī)定禁止性的兜底條款，對土地征收目的作出排除性的規(guī)定。

(四)允許集體土地進入一級市場。

將集體所有的土地與國有土地的所有權(quán)平等保護，適當(dāng)開放土地一級市場，讓政府成為這一市場上起監(jiān)督作用的中介者，在開發(fā)商與農(nóng)民利益對抗中不應(yīng)該充當(dāng)與開發(fā)商和謀的角色，也不是牟取暴利的中間商，而應(yīng)該通過建立公開的信息服務(wù)體系對農(nóng)村集體出讓土地所有權(quán)的價格提供信息服務(wù)，以免信息不對稱對農(nóng)村集體和農(nóng)民利益可能造成的損害。在不符合“公共利益”目的的情況下需要使用農(nóng)村集體土地的，由需地方直接與集體協(xié)商確定土地使用權(quán)費，以體現(xiàn)集體土地所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，同時也能提高農(nóng)村集體土地的市場價值。廣東省2005年出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，這個辦法實際上己經(jīng)允許集體土地進入土地一級市場，率先打破了農(nóng)地非經(jīng)政府征收不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的舊制，開創(chuàng)了農(nóng)地直接入市的土地市場新局，這對保護耕地和農(nóng)民利益以及平抑現(xiàn)在居高不下的房價都是有好處的。

責(zé)任編輯：李 華