土地流轉(zhuǎn)：城鄉(xiāng)一體化新路徑

話題緣起 黨的十七屆三中全會(huì)在部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展時(shí)，強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。而在此前胡錦濤總書記在考察安徽省農(nóng)村改革發(fā)展情況時(shí)表示，要允許農(nóng)民以多種形式(轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。完善土地制度和土地市場(chǎng)可謂農(nóng)村改革的核心問題，近年來，廣東省及全國(guó)各地都在這方面作出過有益的嘗試，探索建立中國(guó)特色的土地商品制度，賦予土地以商品的形式和土地使用權(quán)以所有權(quán)的系統(tǒng)功能，讓農(nóng)民對(duì)承包的土地保持長(zhǎng)久穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“好制度”的標(biāo)準(zhǔn)是制度與環(huán)境相容

■閱讀提示：

所謂“好制度”的標(biāo)準(zhǔn)，是在環(huán)境約束條件下最能有效實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的制度安排。換句話說，就是制度與環(huán)境之間的相容。恰當(dāng)?shù)闹贫茸兏锞褪侵贫饶繕?biāo)與環(huán)境約束不斷調(diào)適的過程。

恰當(dāng)?shù)闹贫茸兏锸侵贫饶繕?biāo)與環(huán)境約束不斷調(diào)適的過程

制度的基本功能就是以最小的社會(huì)資源解決人們所面臨的某一問題，或者使這一問題的解決能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)福利的最大化。從制度設(shè)計(jì)的角度而言，各類業(yè)已存在的制度都有其特定的服務(wù)價(jià)值或功能?；蛘哒f，每一項(xiàng)制度安排都有其特定的目標(biāo)。

然而，環(huán)境條件對(duì)制度的選擇具有重要的影響。比如，已有的研究表明，人口密度越高，社會(huì)越經(jīng)常地趨向于中央集權(quán)式的官僚機(jī)構(gòu)；而在地廣人稀的地方，政治體制就更可能建立在家族系統(tǒng)上。那么，如何判斷一個(gè)制度的好與壞呢?所謂“好制度”的標(biāo)準(zhǔn)是，在環(huán)境約束條件下最能有效實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)的制度安排。換句話說，就是制度與環(huán)境之間的相容。它包含兩個(gè)基本方面：一是在制度供給與制度需求之間要達(dá)到某種均衡狀態(tài)，否則需要進(jìn)行帕累托改進(jìn)；二是制度對(duì)關(guān)聯(lián)環(huán)境的適應(yīng)，因?yàn)榄h(huán)境條件變化會(huì)引起交易對(duì)象相對(duì)價(jià)格的變化，從而誘導(dǎo)人們行為的改變，并對(duì)原有制度提出重新安排的要求。

可見，恰當(dāng)?shù)闹贫茸兏锞褪侵贫饶繕?biāo)與環(huán)境約束不斷調(diào)適的過程。它既可理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過程，也可理解為對(duì)一種更有效率的制度的修正過程，從而更滿足行為主體的需求、更易于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的意圖、更適應(yīng)于相關(guān)聯(lián)的環(huán)境。

初始的農(nóng)地制度安排——農(nóng)民私有制，是政治的需要

新中國(guó)成立伊始，通過土地改革所形成的產(chǎn)權(quán)制度是土地的農(nóng)民私有制。這一制度安排是政治的需要。在舊中國(guó)，占農(nóng)村人口不到10％的地主和富農(nóng)，占有70％－80％土地和大部分耕畜、農(nóng)具。廣大農(nóng)民為了養(yǎng)家糊口，不得不向地主租佃土地耕種，忍受殘酷的剝削與壓迫?？梢哉f，“耕者有其田”是中國(guó)農(nóng)民的夢(mèng)想。

中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，是農(nóng)民大國(guó)，在資本主義發(fā)育極為有限的背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)革命所依靠的基本力量必然是農(nóng)民。農(nóng)民以農(nóng)為生，土地被視為農(nóng)民的命根子。嚴(yán)酷的人地矛盾決定了誰賦予農(nóng)民以土地的產(chǎn)權(quán)，誰就能獲得廣泛的政治資源與社會(huì)支持。因此，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)革命，一個(gè)重要的戰(zhàn)略是“打土豪、分田地”，廣泛開展土地改革運(yùn)動(dòng)。

國(guó)家控制的集體產(chǎn)權(quán)——土地集體化，既是政治的需要更是經(jīng)濟(jì)的需要

如果說初期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的私有化是政治的需要，那么隨之而來的土地集體化則既是政治的需要，更是經(jīng)濟(jì)的需要。

中華人民共和國(guó)的成立盡管結(jié)束了中國(guó)近代百年的亂局，但毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的共產(chǎn)黨面臨的卻是滿目瘡痍、貧窮落后的農(nóng)業(yè)國(guó)家。于是，工業(yè)化成為重要的國(guó)家目標(biāo)。

國(guó)家工業(yè)化的原始積累主要來源于農(nóng)業(yè)剩余(壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格以獲取工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差)。為了保證其意圖的實(shí)現(xiàn)，國(guó)家在計(jì)劃體制下逐步實(shí)施了壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、剝奪農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的“人民公社”、以及控制農(nóng)民自由流動(dòng)的“戶籍制度”等相互匹配的制度體系。

集體產(chǎn)權(quán)的國(guó)家控制通過土地集體化和政社合一兩個(gè)方面的結(jié)合得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家意志由此進(jìn)入了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。國(guó)家計(jì)劃決定該組織生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少和如何分配。盡管該組織擁有某塊土地，但它并不能決定如何使用。土地的控制權(quán)事實(shí)上不在所有者而在國(guó)家手里。

在產(chǎn)權(quán)制度安排中，最重要的是經(jīng)濟(jì)資源的排他性收益權(quán)和讓渡權(quán)。而政社合一的集體化公有制，不僅獲得了法律保障，而且進(jìn)一步成為中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本制度和組織基礎(chǔ)，時(shí)至今日仍然發(fā)揮著相當(dāng)?shù)淖饔谩?/p>

長(zhǎng)期的低效率以及經(jīng)濟(jì)短缺與食品匱乏催生家庭承包經(jīng)營(yíng)制度

1959年－1961年間的農(nóng)業(yè)危機(jī)導(dǎo)致大量人員非正常死亡、經(jīng)濟(jì)衰退，以及接下來低效率經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期徘徊，引發(fā)了人們對(duì)集體化的懷疑，普遍的饑荒使人們從浮夸、表忠等政治熱情中幡然醒悟。表達(dá)農(nóng)民行為能力的一個(gè)基本沖動(dòng)是追求產(chǎn)權(quán)的清晰化。事實(shí)上，對(duì)制度變遷的需求一直十分強(qiáng)烈。

長(zhǎng)期的低效率以及經(jīng)濟(jì)的短缺與食品匱乏，特別是核心人物的更替(1976年毛澤東去世與1977年鄧小平再次復(fù)出)以及相應(yīng)的意識(shí)形態(tài)的修正，使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制終于在20世紀(jì)70年代末80年代初得以實(shí)行并相繼獲得政治鼓勵(lì)與法律保障。由此，國(guó)家開始從對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無所不在的介入與控制狀態(tài)中逐步退出，以此換得穩(wěn)定的稅收、低成本的監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)民的政治支持；農(nóng)民則以保證對(duì)國(guó)家的上繳和承擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，換得土地的長(zhǎng)期使用權(quán)以及上繳之余資源的剩余索取權(quán)。

與1960年代初“包產(chǎn)到戶”不同的是，農(nóng)民家庭對(duì)產(chǎn)量的承包已發(fā)展成對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的承包?！敖粔驀?guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的”的新制度安排，初步保證了農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)業(yè)剩余的索取權(quán)。

“均包制”潛在問題在工業(yè)化城市化中異常突出

■閱讀提示：

均田承包在封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下是相對(duì)有效率的，一旦有了人口的流動(dòng)與變化，不穩(wěn)定性與分散性成為其必然的制度缺陷，環(huán)境條件的變化對(duì)農(nóng)村土地制度變革提出了新的需求。農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰之需求的制度創(chuàng)新的生產(chǎn)性努力與對(duì)利益調(diào)整之需求的制度創(chuàng)新的分配性努力，這兩方面所產(chǎn)生的制度變遷的需求日益強(qiáng)化。

始于1979年的中國(guó)農(nóng)村改革，從本質(zhì)上講是財(cái)產(chǎn)關(guān)系與利益關(guān)系的大調(diào)整。從包產(chǎn)到戶到大包干的土地制度變革與農(nóng)村微觀組織系統(tǒng)再造，確定了農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并因此滿足了農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的真實(shí)權(quán)利，從而使廣大農(nóng)民獲得了人民公社時(shí)期不可想象的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)與經(jīng)濟(jì)民主權(quán)(包括農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換與身份變遷)，由此產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)了資源配置效率的改善，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可能，從而引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流量的迅速擴(kuò)張，有力地改變了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的原有格局與經(jīng)濟(jì)流程。

但是，均田承包在封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下是相對(duì)有效率的，一旦有了人口的流動(dòng)與變化，則存在天然缺陷。由于土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利，從而社區(qū)農(nóng)民因其天然身份擁有平等的承包權(quán)。其結(jié)果自然是土地分配隨人口的變化而變化，由此，不穩(wěn)定性與分散性成為其必然的制度缺陷。特別是伴隨著農(nóng)村工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，使原來隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列潛在問題，變得異常突出。

第一，家庭承包制所界定的產(chǎn)權(quán)形式即土地所有權(quán)的社區(qū)共有和土地使用權(quán)的人人享有的雙重產(chǎn)權(quán)格局，因其不確定性、封閉性以及規(guī)模不經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)生而引致了新的制度需求。

第二，隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，普遍出現(xiàn)了半自給性小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的農(nóng)戶兼業(yè)化。農(nóng)戶的拋荒、土地的分散使用、經(jīng)營(yíng)規(guī)模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。于是，按照效益原則配置土地資源，改變現(xiàn)有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機(jī)制，從而實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使制度變革提到了議事日程。

第三，隨著農(nóng)村城市化的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，地價(jià)及土地資本收益也隨之提高。農(nóng)戶原來視土地為不可或缺的福利保障，現(xiàn)在卻進(jìn)一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉(zhuǎn)對(duì)土地的管理使用制度提出了重新調(diào)整的要求。與此同時(shí)，農(nóng)民因職業(yè)轉(zhuǎn)換所提出的利益補(bǔ)償訴求，也促使土地承包權(quán)最終硬化或?qū)ο蠡睫r(nóng)戶身上，成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

第四，由于土地資源增值收益的直線上揚(yáng)，在農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)移的過程中如何合理地分配利益，處理好政府與農(nóng)民、農(nóng)民與社區(qū)集體的關(guān)系，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，也直接涉及到土地制度的產(chǎn)權(quán)安排問題。

因此，環(huán)境條件的變化對(duì)農(nóng)村土地制度變革提出了新的需求。經(jīng)過一次又一次大大小小范圍的邊際變革之后，農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰之需求的制度創(chuàng)新的生產(chǎn)性努力與對(duì)利益調(diào)整之需求的制度創(chuàng)新的分配性努力，這兩方面所產(chǎn)生的制度變遷的需求不僅未因邊際漸進(jìn)而弱減，反而日益強(qiáng)化。

土地流轉(zhuǎn)：實(shí)踐呼喚制度變革

■閱讀提示：

實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定；有利于提高土地利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；有利于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，并促進(jìn)農(nóng)民增收。

人地關(guān)系的變化與矛盾的轉(zhuǎn)化成為新的制度變革的誘因

大量剩余勞動(dòng)力的積壓導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的低效率，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民的轉(zhuǎn)移與就業(yè)提供了機(jī)會(huì)。因此，人地關(guān)系的變化與矛盾的轉(zhuǎn)化成為新的制度變革的誘因。事實(shí)上，在我國(guó)實(shí)行第一輪聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，就已經(jīng)出現(xiàn)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。在第二輪承包后，土地的流轉(zhuǎn)變得廣泛而多樣。

在廣東農(nóng)村，盡管土地制度創(chuàng)新活動(dòng)的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權(quán)以憲法規(guī)定為基準(zhǔn)，置其于集體所有制的框架內(nèi)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化并規(guī)范農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))以及與之相應(yīng)的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，進(jìn)而對(duì)平均地權(quán)(均田承包)的資源配置低效率格局進(jìn)行修正，從而以產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)為中心，培育土地流轉(zhuǎn)的集中機(jī)制，逐步推動(dòng)土地的規(guī)?；c企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

廣東農(nóng)村沿著“產(chǎn)權(quán)界定——使用權(quán)流轉(zhuǎn)——土地集中——規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的路線，開始了廣泛的土地制度創(chuàng)新活動(dòng)。

基于上述思路，廣東農(nóng)村沿著“產(chǎn)權(quán)界定——使用權(quán)流轉(zhuǎn)——土地集中——規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的路線，開始了廣泛的土地制度創(chuàng)新活動(dòng)。廣東農(nóng)村土地制度的多維創(chuàng)新活動(dòng)，可以歸納為三個(gè)方面，一是社區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的界定，二是土地集中機(jī)制的培育，三是規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式的安排。

其流轉(zhuǎn)集中的運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)為：①土地調(diào)整集中制。打破地界、戶界、隊(duì)界，由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社統(tǒng)一集中劃段，地塊連片承包或自由領(lǐng)包或競(jìng)爭(zhēng)性投包到戶。②土地租賃集中制。由退耕戶將其承包地租賃給接包戶，收取定額租金，并簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，行使土地承包的權(quán)利與義務(wù)。③經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償集中制。由接包戶向退包戶提供口糧或在協(xié)商的情況下直接給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼(實(shí)際上是土地使用權(quán)的買賣)。有些地方還規(guī)定退包戶仍有權(quán)享受集體的二次分配并保留重新承包的權(quán)力。④土地入股集中制。農(nóng)戶以其土地使用權(quán)向集體入股，取得股東資格并享有相應(yīng)的股東權(quán)益。

早在2001年，廣東的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生面積就已經(jīng)達(dá)到255萬畝，占全省耕地面積的7.93％，涉及農(nóng)戶105.05萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的9.22％。流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、小調(diào)整、入股、租賃等多種方式。

不斷提高的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生率，表達(dá)了環(huán)境條件變化對(duì)新制度安排的強(qiáng)烈需求，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，它反映了以土地為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素要求合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的要求。實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地拋荒問題，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定；有利于提高土地利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；有利于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，并促進(jìn)農(nóng)民增收。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索中也出現(xiàn)一些不容忽視的問題，新的制度供給已成為了一個(gè)重大而迫切的現(xiàn)實(shí)問題

但是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題：一是由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定，多數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。二是有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益與民爭(zhēng)利，損害了農(nóng)民的利益。三是有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地搞對(duì)外招商，強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。四是有些地方存在著借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，繞過國(guó)家有關(guān)法規(guī)，大量占用耕地，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途(包括：未批先用、少批多占、以租代征；強(qiáng)行征地、補(bǔ)償偏低、拖欠補(bǔ)償?shù)?。

這些問題是在農(nóng)村改革和發(fā)展進(jìn)一步深化過’程中出現(xiàn)的，也必須在改革和發(fā)展中加以解決。如果任其蔓延，將危害農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，破壞本已稀缺的耕地資源，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，新的制度供給已經(jīng)成為了一個(gè)重大而迫切的現(xiàn)實(shí)問題。

土地制度創(chuàng)新的本質(zhì)是推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化

■閱讀提示：

農(nóng)民權(quán)利升降的一個(gè)主要的標(biāo)尺是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的長(zhǎng)久保障與尊重。保護(hù)農(nóng)民地權(quán)最基本的“底線”是產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化前提下的市場(chǎng)化。在這里，政府的職能是提供產(chǎn)權(quán)的法律保障，而作為土地所有者的集體應(yīng)該在市場(chǎng)化過程中為農(nóng)民提供談判的力量支持。

制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯：產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

均田承包的土地制度變革，初衷是解決當(dāng)時(shí)嚴(yán)重存在的吃飯問題。但家庭承包制所賦予農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)卻強(qiáng)有力地推進(jìn)了產(chǎn)品市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，并在一定程度上誘發(fā)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的萌發(fā)和農(nóng)村市場(chǎng)化的開啟。

中國(guó)30年來的農(nóng)村改革，最重要的成就之一就是推進(jìn)了市場(chǎng)化取向的改革。然而，從產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)兩個(gè)方面看，要素市場(chǎng)的改革相對(duì)滯后于產(chǎn)品市場(chǎng)的改革。其中以土地要素市場(chǎng)的滯后最為顯著。土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更是一種財(cái)產(chǎn)性要素。而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)就必須嚴(yán)格界定和保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。

產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，它不僅獨(dú)自對(duì)資源配置及其效率有重要影響，而且又構(gòu)成了市場(chǎng)制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度既是市場(chǎng)交易的前提，又是市場(chǎng)交易的結(jié)果。

從產(chǎn)權(quán)界定是為了促成交易的角度說，產(chǎn)權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)極為重要，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮是伴隨著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的。如果資源的產(chǎn)權(quán)主體明確，并允許產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，同時(shí)與這一轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的收益得到有效地保護(hù)，則產(chǎn)權(quán)主體才有可能最大限度地在產(chǎn)權(quán)約束的范圍內(nèi)配置資源以獲取最大收益。如果某種資源在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)主體手中不能得到有效利用，該資源就會(huì)由評(píng)價(jià)低的地方向評(píng)價(jià)高的地方流動(dòng)，由此形成資源產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，那只“看不見的手”就可促進(jìn)資源的合理配置。

農(nóng)村土地的“永包制”是對(duì)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重

土地制度創(chuàng)新的本質(zhì)，就是推進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化。它也必然會(huì)引發(fā)其他要素市場(chǎng)包括農(nóng)村資本市場(chǎng)的發(fā)育?；谏鲜鲞壿?，所以，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有的土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?/p>

上個(gè)世紀(jì)80年代初期，中央規(guī)定土地承包期為15年。1993年中央作出決定，原定的土地承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變。2007年頒布的物權(quán)法再度明確承包期屆滿，可以繼續(xù)承包。十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要更穩(wěn)定、更長(zhǎng)久、更充分、更有保障，實(shí)質(zhì)上是表達(dá)了農(nóng)村土地的“永包制”?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，它是對(duì)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重。

農(nóng)民的數(shù)量要減少，土地的規(guī)模效率要改善，農(nóng)民的權(quán)利則要提高。而農(nóng)民權(quán)利升降的一個(gè)主要的標(biāo)尺就是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的長(zhǎng)久保障與尊重。保護(hù)農(nóng)民地權(quán)最基本的“底線”是產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化前提下的市場(chǎng)化。在這里，政府的職能是提供產(chǎn)權(quán)的法律保障，而作為土地所有者的“集體”應(yīng)該在市場(chǎng)化過程中為農(nóng)民提供談判的力量支持。

土地流轉(zhuǎn)將開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑

土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。而規(guī)模經(jīng)營(yíng)也利于改善農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

構(gòu)建和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。同時(shí)，它規(guī)范了集體建設(shè)用地市場(chǎng)秩序，隱性交易行為大大減少，政府對(duì)集體土地市場(chǎng)的調(diào)控和監(jiān)管得以加強(qiáng)。此外，這一政策還有利于緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)國(guó)有土地的需求壓力，減少建設(shè)占用農(nóng)用地的沖動(dòng)。

土地流轉(zhuǎn)將開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。一方面通過適當(dāng)?shù)募信c合理的土地置換，可以避免農(nóng)村居民點(diǎn)過于分散的住房方式所造成的土地浪費(fèi)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)并化解耕地紅線失守的尷尬；另一方面“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保”，有利于提高農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性，從而有利于弱化城鄉(xiāng)二元體制并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。此外，當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重滯后，而宅基地及其建筑物的流轉(zhuǎn)和抵押，無疑會(huì)有力推進(jìn)農(nóng)村金融及農(nóng)村土地的資本化與市場(chǎng)化。

土地流轉(zhuǎn)須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配

要特別強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配。第一，必須嚴(yán)格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴(yán)格土地征用制度，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)厲制止各種強(qiáng)占與尋租行為。第三，啟動(dòng)戶籍制度改革，對(duì)放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會(huì)保障方面提供援助，特別要強(qiáng)化可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓(xùn)機(jī)制，避免城市流民階層或城市“平民窟”的產(chǎn)生。第四，為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官商資本對(duì)農(nóng)民的排擠，杜絕強(qiáng)勢(shì)資本的欺行霸市，有必要對(duì)進(jìn)入主體的身份、進(jìn)入方式與進(jìn)入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的規(guī)治機(jī)制。第五，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，“新土改”政策對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)民隱含著不同的利益潛力，從而因土地級(jí)差收益可能會(huì)導(dǎo)致新的貧富差距。因此，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)該匹配恰當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制。第六，為保證國(guó)家糧食安全的公共利益，國(guó)家應(yīng)該對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，以增強(qiáng)農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的積極性。

(來源：新華網(wǎng))