農(nóng)村土地制度改革：農(nóng)民脫貧致富的重要產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

摘要：現(xiàn)行農(nóng)村土地制度束縛了農(nóng)民增收的手腳，要解決農(nóng)民問題，要盡快實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村脫貧致富奔小康，必須對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度實(shí)行變革：要嚴(yán)格限制政府的征地權(quán)力，明確界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體，充分保護(hù)和尊重使用權(quán)。

關(guān)鍵詞：土地制度 農(nóng)民收入 脫貧致富

我國農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)中最重要的制度，是農(nóng)村各種生產(chǎn)要素有效組合從而轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，作為農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)部分，它不僅協(xié)調(diào)與處理著農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)主體的相互關(guān)系，而且更重要的是決定著各種潛在的生產(chǎn)能力在多大程度上轉(zhuǎn)化成為有效的社會(huì)生產(chǎn)力。破解農(nóng)民收入增長的難題，不可不關(guān)注農(nóng)村土地制度的變革。

一、農(nóng)民狀況的考察：城鄉(xiāng)變局與土地權(quán)益的雙重邊緣化

(一)城鄉(xiāng)變局的邊緣化

改革30年來，并不是國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視程度不夠，從1982年到2007年，中央已發(fā)出9個(gè)1號文件來解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問題，國家對農(nóng)村的資金投入逐年提高，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。1982年，農(nóng)民人均純收入為270元，城鎮(zhèn)職工居民人均可支配收入為798元，相差520元，兩者之比為1:2.96。2007年，農(nóng)村居民人均純收入4140元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)達(dá)到9646元，是1982年的14倍，城鄉(xiāng)收入比擴(kuò)大為3.33:1。2003年至2007年是新一屆政府高度關(guān)注和力求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的五年，是改革開放和全面建設(shè)小康社會(huì)取得重要進(jìn)展的五年。這期間，“取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了農(nóng)民種田交稅的歷史”，“全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療服務(wù)體系初步建立”。即使有如此好的發(fā)展條件，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在拉大。2002年到2007年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由7703元增加到13786元，農(nóng)村居民人均純收入由2476元增加到4140元，五年間收入差距由5227元上升為9646元，收入比由3.11:1上升到3.33:1。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國家對“三農(nóng)”的支持力度已經(jīng)不小，可是收效甚微，原因何在?重要原因之一是“三農(nóng)”最重要的制度基礎(chǔ)——農(nóng)村土地制度存在著不適應(yīng)性。

(二)土地權(quán)益的邊緣化

建國后，特別是改革開放以來，工業(yè)化、城市化和交通建設(shè)用了農(nóng)民近2億畝耕地，現(xiàn)價(jià)保守估計(jì)高達(dá)20萬億人民幣。而農(nóng)民從所征土地上得到的收入不到5000億元，形成了4000萬失地、失業(yè)和失保障農(nóng)民。農(nóng)民世世代代依賴的資源沒有給農(nóng)民帶來財(cái)富，還因征地使其致貧。雖然近年來提高了征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也在建立失地農(nóng)民保障等，但是，標(biāo)準(zhǔn)還是較低。

在政府征用農(nóng)村集體土地的情形下，絕大部分增值收益被地方政府占有。近年來，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地征用過來，再招、拍、掛高價(jià)倒賣出去，一年的收入在7000億人民幣左右，有的文獻(xiàn)甚至估計(jì)在10000億左右，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，成為地方政府的“第二財(cái)政”。以廣東某市為例，2003～2005年協(xié)議出讓工礦用地出讓金純收益為108萬元。根據(jù)中央政府與地方政府許可的收費(fèi)基礎(chǔ)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該市每公頃耕地應(yīng)繳納耕地占用稅6萬元，耕地開墾費(fèi)16.5萬元，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)28萬元，農(nóng)田易地保護(hù)費(fèi)1.8萬元，土地使用有償收入平均為30萬元，5項(xiàng)稅費(fèi)合計(jì)約為82.5萬元。根據(jù)目前稅種劃分和稅收分成規(guī)定，在列出的5項(xiàng)稅費(fèi)中，中央財(cái)政只能直接分享新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的30％，其他稅費(fèi)收入完全歸地方政府所有。集體和農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償平均為每公頃37.5萬元。所以，在該市協(xié)議出讓工礦用地案例中，中央政府、地方政府、集體和農(nóng)民占有的增值收益比例分別為4％，80％和16％。政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益比為5:1。該市2002-2006年實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的土地共960宗，每公頃成交價(jià)款926萬元。在招、拍、掛出讓的情形下，每公頃農(nóng)村集體土地增值收益為555萬元；中央政府、地方政府與集體和農(nóng)民獲取的增值收益分別為8.4萬元、509.1萬元和37.5萬元；中央政府、地方政府、集體和農(nóng)民占有的增值收益比例分別為1.5％，91.7％和6.8％。政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益比為13.8:1。

在土地流轉(zhuǎn)的過程中，一方面，通過低進(jìn)，從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移了大量的本來農(nóng)民應(yīng)得的收入；另一方面，通過高價(jià)賣出，從城鎮(zhèn)居民買房者口袋里又掏了大量的錢款。顯而易見，在現(xiàn)行土地征用制度下，絕大部分增值收益被地方政府占有(或開發(fā)商通過政府占有)，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。農(nóng)村土地權(quán)益的配置現(xiàn)狀，不僅加劇了城鄉(xiāng)差距，制約了農(nóng)民增收，也激化了干群關(guān)系。

二、農(nóng)村土地制度缺陷制約了農(nóng)民收入的增長

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是交換的基礎(chǔ)條件，沒有完善的產(chǎn)權(quán)制度，就不可能有市場經(jīng)濟(jì)。中國經(jīng)濟(jì)改革雖然起自農(nóng)村，但至今農(nóng)村仍處在市場經(jīng)濟(jì)的邊緣，可以說與沒有改革土地產(chǎn)權(quán)制度有很大關(guān)系的。農(nóng)民土地權(quán)益的屢被剝奪，歸根到底源于農(nóng)村土地制度的缺陷。目前，我國農(nóng)村土地制度的基本框架是：“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營”。這一制度框架源于對“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的一系列的自下而上和至上而下的改革而成。從某種意義上講，這場改革是從“公有”到“私有”的某種“回歸”(“一化三改”前土地是私有的)。這個(gè)“回歸”極大地促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，現(xiàn)行制度安排已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展，越來越成為農(nóng)民收入增長的制度障礙。

(一)所有權(quán)主體的模糊化使農(nóng)民維權(quán)無據(jù)

《憲法》雖然規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，但究竟具體歸屬于哪個(gè)集體并不明確。按現(xiàn)行農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的主流性集體有鄉(xiāng)、村、組三級，到底哪一級是集體土地所有權(quán)的主體沒有相關(guān)法律規(guī)定。由于“下級服從上級”，所以就農(nóng)地所有權(quán)現(xiàn)實(shí)配置來講，鄉(xiāng)一級從而鄉(xiāng)政府是最有話語權(quán)的當(dāng)然產(chǎn)權(quán)主體。又由于鄉(xiāng)政府通常要聽縣政府的，縣政府又要聽省政府的，所以所謂集體所有，本質(zhì)上常常是政府所有；而且，在現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民必須作為一個(gè)團(tuán)體集合體且僅僅作為對土地承包經(jīng)營權(quán)即土地使用權(quán)這一限定物權(quán)范圍主體，而不是土地產(chǎn)權(quán)的直接主體。這種制度安排的最大缺陷是單個(gè)的農(nóng)民或農(nóng)戶不能作為土地產(chǎn)權(quán)主體維護(hù)自己的權(quán)利，甚至連村、組都沒有法定明確的維權(quán)資格。

(二)所有權(quán)的不完整性讓地方政府有機(jī)可乘

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，所有權(quán)是包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)在內(nèi)的一組權(quán)利束。農(nóng)村土地名譽(yù)上是集體所有，但是，集體并沒有土地的最終處置權(quán)，因?yàn)樵趪艺饔弥凹w土地是不能轉(zhuǎn)讓(或出賣)。而且，當(dāng)集體土地出賣給國家時(shí)，價(jià)格也是由國家確定的。所以說，農(nóng)村土地最終處置權(quán)掌握在國家手中，農(nóng)村集體不能充分行使土地的處置權(quán)。根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)，農(nóng)村集體組織不能直接將農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地建設(shè)單位，而必須先征歸國有，然后再由國家或政府將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給用地單位。這就是說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)雖然屬于農(nóng)村集體，但集體卻無權(quán)直接進(jìn)行交易，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程基本上是由國家靠行政手段“一手遮天”來實(shí)現(xiàn)的。這種靠行政手段實(shí)現(xiàn)的農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，在實(shí)踐中帶來了一系列問題。事實(shí)上，國家對農(nóng)村土地的最終處置權(quán)的控制，讓一些地方政府不合理剝奪集體所有權(quán)和農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的有力借口。這個(gè)產(chǎn)權(quán)沖突表明，所謂“集體所有”，實(shí)質(zhì)上是各級政府(因?yàn)閲业闹饕碚呤钦?與“集體”共同所有，是政府不主張產(chǎn)權(quán)時(shí)才集體所有。由于這個(gè)制度安排，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府定的，土地收益分成比例也是政府定的，所以，農(nóng)民應(yīng)該分得多少，這主要看“政府”愿意施舍多少。

(三)使用權(quán)的施舍性使農(nóng)民利益可以被藐視

在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度框架下，農(nóng)村土地的承包權(quán)實(shí)質(zhì)上不是集體與農(nóng)民談判的結(jié)果，或者農(nóng)戶集體協(xié)商一致的結(jié)果，而是由政府規(guī)定的，比如承包期30年不變就是由政府統(tǒng)一規(guī)定的。這種制度安排使得農(nóng)戶使用權(quán)的獲得，在某些地方政府官員看來是國家(政府)施舍的結(jié)果，所以也可以在需要地時(shí)候收回(征用)。農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有、也為村和村民小組所有，在土地被征用或被征購過程中，對土地補(bǔ)償費(fèi)的分割使這三級都成為受益者，而承包土地的農(nóng)民雖失去了所耕作的土地，但因不是所有者，因此，并不是法定的談判對象，沒有多少話語權(quán)，只能得到少許補(bǔ)償費(fèi)。除非一個(gè)村莊更多的人失去土地。且利益受到嚴(yán)重?fù)p害，才會(huì)上訪或聚眾鬧事，多數(shù)情況下，理性的選擇是被動(dòng)接受。省、縣兩級政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，往往選擇“睜一只眼閉一只眼”而不予深究。所帶來的直接后果是作為集體土地的所有者或所有者代表更愿意土地被大量征用或征購，這和國家所推行的最嚴(yán)格的土地政策大相徑庭。

(四)使用權(quán)的不完全限制了農(nóng)民的發(fā)展空間

現(xiàn)在實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)一定30年不變的政策，賦予了農(nóng)民較長期的土地使用權(quán)，這無疑對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性起到了重要作用。然而，農(nóng)民長期使用權(quán)的獲得是政府“賦予”的，這種“賦予”是通過行政手段實(shí)現(xiàn)的，依然體現(xiàn)了它的行政性。比如普遍性的行政性統(tǒng)一調(diào)地，使得農(nóng)村土地使用權(quán)屢屢轉(zhuǎn)換，嚴(yán)重?fù)p害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感。目前，我國農(nóng)戶的土地使用權(quán)很不完善。農(nóng)戶土地使用權(quán)在諸多方面或多或少地出現(xiàn)了內(nèi)容的殘缺或是隨意動(dòng)地，農(nóng)民的占有權(quán)受到侵害；或是強(qiáng)行開發(fā)利用城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地而終止農(nóng)民的承包合同；或是農(nóng)民收益高時(shí)就強(qiáng)制提高承包標(biāo)的額；或是農(nóng)民失去了部分租賃權(quán)、繼承權(quán)。還存在著農(nóng)村土地金融制度尚不完善的問題，仍不允許農(nóng)民以農(nóng)地使用權(quán)作抵押獲得銀行貸款。但是，當(dāng)非農(nóng)建設(shè)占地、農(nóng)業(yè)開發(fā)中招商引資、土地整理和規(guī)模經(jīng)營等農(nóng)地資源發(fā)生轉(zhuǎn)移或利用方式發(fā)生變化的情況下，所謂30年的承包期，其實(shí)是難免受到?jīng)_擊的。又由于不準(zhǔn)買賣和轉(zhuǎn)讓，所以農(nóng)戶的承包土地在法理上是不能用于抵押和入股，這就嚴(yán)格限制了農(nóng)地的發(fā)展空間，使農(nóng)民無法充分通過土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收入。比如一家人壯勞力都出去打工了，家里只剩下老弱病殘，按理土地應(yīng)該或轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)租或入股，但這樣做可能得不到法律的保護(hù)。

三、推進(jìn)土地制度改革促進(jìn)農(nóng)民增收

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，財(cái)產(chǎn)性收入的具體表現(xiàn)主要有租金、利益、股份分紅等，這些收入形式也可以稱為產(chǎn)權(quán)收入。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，土地制度的實(shí)質(zhì)就是關(guān)于土地的產(chǎn)權(quán)安排，有什么樣的產(chǎn)權(quán)安排，就有什么樣的產(chǎn)權(quán)收入分配。許多國家，農(nóng)民致富的原始積累，其重要來源是以土地為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)性收入。在新的歷史條件下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的小康，必須對現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革，掃除土地制度中制約農(nóng)民增收的障礙。

(一)要嚴(yán)格限制政府的征地權(quán)力

對一種產(chǎn)權(quán)的尊重，往往是同對另一種產(chǎn)權(quán)的約束密切聯(lián)系的。尤其是在社會(huì)弱勢集團(tuán)和強(qiáng)勢集團(tuán)存在利益沖突的情形中，弱勢集團(tuán)通常很少蠶食強(qiáng)勢集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)，而強(qiáng)勢集團(tuán)卻常常設(shè)法鯨吞弱勢集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)以拓展其權(quán)力空間。所以，產(chǎn)權(quán)界定通常要把保護(hù)弱勢群體權(quán)利與限制強(qiáng)勢集體權(quán)力結(jié)合起來，這樣才能建立起有序的產(chǎn)權(quán)，否則強(qiáng)勢集團(tuán)的張力可能會(huì)讓產(chǎn)權(quán)秩序作廢。在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)架中，政府無疑處于強(qiáng)勢地位，這不僅在于政府是政治生活的指揮者、經(jīng)濟(jì)生活引導(dǎo)者、社會(huì)生活的管理者，還在于政府是農(nóng)村制度的主要供給者。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府侵權(quán)的主要表現(xiàn)是地方政府打著“公共利益”的幌子，干著以權(quán)謀“績”甚至以權(quán)謀私的勾當(dāng)。應(yīng)該規(guī)定，政府要強(qiáng)行征用農(nóng)村土地，必須首先要按規(guī)定程序證明自己的決策確系為“公共利益”著想，否則，征用農(nóng)民承包地必須征得承包戶完全而自由的同意。

(二)明確界定集體所有權(quán)主體

如前所述，由于集體所有權(quán)主體不明確，導(dǎo)致事實(shí)上集體所有權(quán)演變?yōu)檎袡?quán)。為了限制地方政府的權(quán)力，應(yīng)該明確規(guī)定，所謂集體所有權(quán)，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體?？紤]到村級規(guī)劃經(jīng)常被變更，變更時(shí)產(chǎn)權(quán)分割的成本可能會(huì)很大，而且有些地方村民組之間自然因素差距大(比如山區(qū))，所以，所謂農(nóng)村土地集體所有權(quán)，最好為村民組集體所有為宜。對于村民組集體產(chǎn)權(quán)——尤其最終處置權(quán)的行使，必須明確規(guī)定，不能由組長個(gè)人行使，必須按既定章程以充分體現(xiàn)集體意志。

(三)充分保護(hù)和尊重使用權(quán)

《農(nóng)村土地承包法》第二十六、二十七條分別明確規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包土地”、“不得調(diào)整承包地”。顯然，承包期內(nèi)如果承包方履行了承包義務(wù)，發(fā)包方以及其他任何集團(tuán)和個(gè)人，包括地方政府及其官員，都沒有調(diào)整權(quán)力調(diào)整承包權(quán)。即使政府已經(jīng)按程序證明了因“公共利益”需要而主張調(diào)整承包權(quán)，也應(yīng)該對承包戶進(jìn)行合理補(bǔ)償。按市場交易的通常規(guī)則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是“青苗補(bǔ)助費(fèi)”，而應(yīng)該是“承包期內(nèi)經(jīng)營凈收益的貼現(xiàn)值”，并充分考慮土地的保障功能，考慮到農(nóng)村土地功能的特殊性，以及城市住宅用地使用權(quán)為70年，農(nóng)村土地承包期可進(jìn)一步調(diào)整為50年甚至70年，以利于土地經(jīng)營的長期化行為。

(四)建立和完善農(nóng)村土流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大體包括：一是土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即在土地承包期長久的情況下，農(nóng)戶成員享有土地繼承權(quán)；二是土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶在自己無力或無條件經(jīng)營所承包的土地情況下，可以依法轉(zhuǎn)包給別的有條件的農(nóng)戶經(jīng)營；三是土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織或政府之間的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順暢必須有完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包括：一是依法確立土地流轉(zhuǎn)的程序和方式，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)；二是建立科學(xué)合理的土地估價(jià)體系，杜絕土地價(jià)格確定的隨意性，以防土地資產(chǎn)流失；三是成立土地交易中介組織和場所以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證土地交易的公正、合理，確保農(nóng)民利益不受損害。

(作者單位：中共貴州省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部)

責(zé)任編輯 田茂贏