我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的回顧與展望

摘要：政府績(jī)效評(píng)估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，已越來越受到重視。本文主要是通過系統(tǒng)回顧從中央到地方的指導(dǎo)性規(guī)范和突出實(shí)踐，歸納近年來發(fā)展的動(dòng)態(tài)，指出目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估尚存在的難點(diǎn)，對(duì)今后政府績(jī)效評(píng)估工作提出新的展望。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估 績(jī)效管理

一、我國(guó)近年來政府績(jī)效評(píng)估工作開展的回顧總結(jié)

(一)2004～2005年政府績(jī)效評(píng)估的“地方先行”引發(fā)模式典型化

2004年中央把“建立健全公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估制度”寫進(jìn)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，國(guó)家人事部的中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究課題組在當(dāng)年發(fā)布了《政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》作為考核政府績(jī)效的工具，該評(píng)估指標(biāo)體系共分為三層，由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，以職能指標(biāo)作為主體評(píng)價(jià)工具。

2005年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出了“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”的要求，北京市于2005年，由北京市委組織部牽頭，市統(tǒng)計(jì)局、市發(fā)展改革委等18家職能部門共同參與完成的《北京市區(qū)縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展績(jī)效考核評(píng)估體系》正式出臺(tái)。北京市為考核黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)，設(shè)置了39個(gè)考核指標(biāo)。確立了從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、資源與環(huán)境、行政效果和區(qū)縣功能定位差異等五個(gè)方面綜合評(píng)價(jià)各區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的行政效能。

地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)估也在積極摸索，早在1999年和2002年就分別出現(xiàn)了珠海、南京的“萬人評(píng)議政府”活動(dòng)，直到2004年政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐以試點(diǎn)工作——“地方先行”的形式初步具備了各自典型化的模式發(fā)展，受到了學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注。

模式一是2004年廈門思明區(qū)公共部門績(jī)效-評(píng)估一“思明”模式，此模式的主要?jiǎng)?chuàng)新在于這是以提高政府能力為中心的內(nèi)部評(píng)價(jià)，特點(diǎn)是把評(píng)價(jià)從任務(wù)變?yōu)閼?zhàn)略，服務(wù)于績(jī)效政府的建設(shè)；創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建構(gòu)一個(gè)由“維度——基本指標(biāo)——修正指標(biāo)”組成的多維度指標(biāo)模型；實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估網(wǎng)上操作，應(yīng)用電子信息幫助業(yè)務(wù)測(cè)評(píng)和干部考核。

模式二是2004年青島“目標(biāo)管理績(jī)效考核”——“青島”模式，青島市委、市政府在績(jī)效評(píng)估模式上創(chuàng)新的是督察模式，把督察工作與目標(biāo)績(jī)效管理相結(jié)合，考績(jī)與評(píng)人相結(jié)合，黨委政府抓大事，重考核，將傳統(tǒng)的“決策—執(zhí)行”改為開放式的“民主決策—督促檢查—考績(jī)?cè)u(píng)人”。

模式三是2005年甘肅“非公有制企業(yè)評(píng)議政府部門”—“甘肅模式”，甘肅省政府將所轄的14個(gè)市(州)政府和39個(gè)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)完成了報(bào)告并向社會(huì)發(fā)布了結(jié)果，從04年的10月，針對(duì)甘肅省政府非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、落后的情況，省政府委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心組織實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估，這一舉措開創(chuàng)了我國(guó)第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的先河，核心就是將評(píng)價(jià)權(quán)交給政策的直接受益者—非公有制企業(yè)，組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外。

(二)2006～2007年政府績(jī)效評(píng)估多層面、多方面探索明顯，重點(diǎn)日益突出

2006年9月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)電視電話會(huì)議，部署加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新工作。溫家寶總理進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出：“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度”。“要科學(xué)確定政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)體系，實(shí)行政府內(nèi)部考核與公眾評(píng)議、專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的評(píng)估辦法，促進(jìn)樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀”?！耙ゾo開展政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)工作，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣”。

2006年7月最終形成的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》是從2004年開始，中央組織部選擇7個(gè)省區(qū)、27個(gè)市州進(jìn)行試點(diǎn)。2005年5月至7月，選擇內(nèi)蒙古、浙江、四川三省區(qū)的28個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行試點(diǎn)。8月至9月，又在三省區(qū)的8個(gè)地級(jí)市進(jìn)行試點(diǎn)。在考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子51個(gè)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部504名，12117人參加民意調(diào)查后于2006年提出。該辦法是主要適用于縣級(jí)以上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察、領(lǐng)導(dǎo)班子成員個(gè)別提拔任職考察。

2007年，中組部副部長(zhǎng)、人事部部長(zhǎng)張柏林在部署2007年的工作任務(wù)時(shí)指出，鼓勵(lì)各地積極探索建立政府績(jī)效評(píng)估制度，重點(diǎn)研究績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、運(yùn)行機(jī)制、結(jié)果使用等問題。溫家寶總理在北京召開的廉政工作會(huì)議上指出“今年要在全國(guó)推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)對(duì)象的行政問責(zé)制度，抓緊建立政府績(jī)效評(píng)估制度”。政府績(jī)效評(píng)估工作明顯在理念、內(nèi)容、指標(biāo)、形式、方法和結(jié)果應(yīng)用等6個(gè)方面取得進(jìn)展：

第一，從政府績(jī)效管理理念上看，側(cè)重于建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的社會(huì)公眾有效參與的政府績(jī)效評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。

第二，從政府績(jī)效評(píng)估具體內(nèi)容上看，在經(jīng)濟(jì)、效率、效益(3E)等績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，注重績(jī)效評(píng)估的公民導(dǎo)向。例如，福建安溪開展了政府績(jī)效社會(huì)評(píng)議調(diào)查；上海徐匯區(qū)進(jìn)行了政府績(jī)效群眾滿意度測(cè)評(píng)；安徽淮南市面向社會(huì)招聘群眾評(píng)估員，并建立評(píng)估人才庫(kù)等。

第三，從政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置上看，增加了節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等方面的指標(biāo)；例如2006年，福建省對(duì)市、區(qū)政府的績(jī)效評(píng)估增加了資源消耗指數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重、RD占GDP的比重等反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和自主創(chuàng)新能力的指標(biāo)。

第四，從政府績(jī)效評(píng)估的利用手段上看，加強(qiáng)了政府電子政務(wù)、信息化等的績(jī)效評(píng)價(jià)并首次向社會(huì)公示征詢意見。例如賽迪顧問股份有限公司、中國(guó)信息化績(jī)效評(píng)估中心(北京化工大學(xué))開展中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估，得出全國(guó)部委類、省、地、縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站綜合排名，向社會(huì)公布并接受監(jiān)督。

最后，政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用上看，中央有所創(chuàng)新地首次提出“獎(jiǎng)優(yōu)、治庸和罰劣”的應(yīng)用指示；提出必須充分發(fā)揮“激勵(lì)與約束相結(jié)合”的績(jī)效評(píng)估結(jié)果導(dǎo)向作用；績(jī)效評(píng)估結(jié)果與行政問責(zé)制相結(jié)合，使得績(jī)效評(píng)估結(jié)果成為行政問責(zé)的一個(gè)基本前提。

二、目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作的難點(diǎn)

首先，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估均是在地方層面開始實(shí)踐探索，地方與中央的評(píng)估指標(biāo)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)上存在矛盾。因?yàn)槲覈?guó)東西部各地區(qū)省、市情不同，無法適用中央現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估目標(biāo)基本上是省委省政府或市委市政府，政府部門目標(biāo)三者的整合，再將此整合目標(biāo)設(shè)計(jì)為具體指標(biāo)，在此程度上，中央層面缺乏績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的指導(dǎo)性；同時(shí)，區(qū)縣級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估重點(diǎn)也與省市級(jí)不同，如何做到基層政府的有效評(píng)估仍值得探究。

其次，政府績(jī)效評(píng)估方式上主要是內(nèi)部評(píng)價(jià)與公眾評(píng)議兩種方式，而兩者各有利弊，要解決最優(yōu)評(píng)價(jià)問題需要新方法。對(duì)于政府績(jī)效地方政府仍保留著年度考核的方式，通過上級(jí)主管單位、同級(jí)單位的打分評(píng)定，依據(jù)年初各政府部門設(shè)置的年度目標(biāo)進(jìn)行綜合考量。同時(shí)，也并不排斥公眾通過滿意或不滿意評(píng)選來進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。內(nèi)部評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)在于政府部門上級(jí)、同級(jí)單位相互了解，評(píng)定較容易，缺點(diǎn)存在于指標(biāo)設(shè)置和目標(biāo)完成都屬于部門自報(bào)，內(nèi)部組織，使得打分難以拉開差距；公眾評(píng)議的優(yōu)缺點(diǎn)正好與內(nèi)部評(píng)價(jià)相對(duì)。如何才能更好的做到“對(duì)上交待，對(duì)下負(fù)責(zé)”，需要將兩者有機(jī)結(jié)合。

最后，政府各職能部門績(jī)效評(píng)估的工作目標(biāo)和評(píng)估方式迄今為止不夠明晰。政府職能部門分為對(duì)民服務(wù)部門和機(jī)關(guān)服務(wù)部門，前者通常被認(rèn)為是窗口單位，例如公安、環(huán)保、國(guó)土資源、稅務(wù)、執(zhí)法、衛(wèi)生等政府部門，直接面向公眾服務(wù)，關(guān)乎民生，對(duì)這些部門的績(jī)效評(píng)估以設(shè)立專門指標(biāo)的公眾評(píng)議為主，公眾對(duì)于指標(biāo)的理解程度還有待商榷。而后者政府機(jī)構(gòu)，例如辦公廳、宣傳部、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、紀(jì)委監(jiān)察等黨政部門在評(píng)估方式上考慮以實(shí)行內(nèi)部考核為主。在評(píng)估方式的選擇上，需要探究的是公眾評(píng)議項(xiàng)，針對(duì)上述不同政府部門的工作性質(zhì)，權(quán)重系數(shù)設(shè)置為多少，才能讓這兩類政府機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果達(dá)到綜合平衡。

三、對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的未來展望

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大公民的有序政治參與，注重反饋意見

績(jī)效評(píng)估在不斷強(qiáng)化社會(huì)評(píng)價(jià)意見的基礎(chǔ)上，應(yīng)該讓“人民滿意”，力求以“民主促民生”。首先公民的政治參與要達(dá)到兩個(gè)目的：一是對(duì)政府部門績(jī)效評(píng)定，二是提出改進(jìn)意見。尤其應(yīng)該重視民眾意見的歸納、總結(jié)、分類并逐步分解到各政府職能機(jī)構(gòu)，形成整改一評(píng)價(jià)一再整改的機(jī)制。其次公民的有序政治參與應(yīng)當(dāng)是不同的社會(huì)階層有權(quán)利、有秩序地評(píng)議政府工作，包括將部分“城市夾心層”的弱勢(shì)群體納入評(píng)議主體，政府及時(shí)調(diào)整當(dāng)年工作重心，引導(dǎo)目標(biāo)設(shè)置合理，切實(shí)解決民眾的重要問題和困難問題。

(二)網(wǎng)絡(luò)評(píng)議的優(yōu)勢(shì)應(yīng)該逐步延伸至具體政府部門的考核

目前我國(guó)信息化手段的政府績(jī)效評(píng)估在利用上僅限于對(duì)政府門戶網(wǎng)站的考核，結(jié)果評(píng)價(jià)按照省、市、區(qū)、縣縱向行政區(qū)域劃分來進(jìn)行，隨著績(jī)效評(píng)估工作今后更為深入地開展，信息化的評(píng)估手段可適當(dāng)延伸至同級(jí)政府不同部門的考核，信息化網(wǎng)上評(píng)議的優(yōu)勢(shì)在于免去實(shí)地號(hào)召選民、發(fā)送選票、回收選票等實(shí)踐困難，避免策略拉票，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)統(tǒng)一域名，實(shí)行認(rèn)證管理，上級(jí)政府主管部門、同級(jí)部門或是公眾平時(shí)與哪些部門接觸頻繁，就參與部門業(yè)務(wù)的績(jī)效評(píng)估，具體指明其考核年度中工作優(yōu)秀或不足之處，并且通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)置不允許其重復(fù)評(píng)定。

(三)完善績(jī)效評(píng)估壓力機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)政府職能單位

政府目標(biāo)的完成程度(包括首長(zhǎng)目標(biāo)、部門目標(biāo)、地方政府目標(biāo))是進(jìn)行考核的依據(jù)，政府績(jī)效評(píng)估工作中對(duì)于這方面的實(shí)踐探索已頗多。而最終結(jié)果如何評(píng)定公布也是績(jī)效評(píng)估中的重要環(huán)節(jié)，最常見的做法仍然是排名，這種結(jié)果的公布在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可能引起某些單位長(zhǎng)期占據(jù)排行榜前面的位次，例如一些與民眾交往較少，不涉及公眾評(píng)議的部門，評(píng)分就比較高。因此，應(yīng)當(dāng)考慮具備同一行政性質(zhì)的單位，例如綜合執(zhí)法類，專業(yè)技術(shù)類，以及黨政管理類部門，設(shè)置等級(jí)，對(duì)于考核年度內(nèi)進(jìn)步明顯，事例突出的晉級(jí)單位給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于降級(jí)單位給予扣分批評(píng)，并將這種結(jié)果不僅僅是與干部的選拔任用相聯(lián)系，也考慮將與下一年度的目標(biāo)制定、財(cái)政預(yù)算相掛鉤。

責(zé)任編輯：田茂嬴