關(guān)口問地

發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末的中國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制距今已整30年，它極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，農(nóng)村大發(fā)展。農(nóng)村貧困人口的絕對數(shù)量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到15.1%，成為人類消除貧困歷史上的一項奇跡。同時，它使整個中國進(jìn)入了改革開放時期。應(yīng)該說，中國的農(nóng)民為啟動中國的改革開放立下了首功。

家庭承包責(zé)任制作為一項制度創(chuàng)新，不可能一勞永逸地解決農(nóng)業(yè)增長中的全部問題。所以從理論研究視角，針對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的歷史局限性，筆者認(rèn)為深化改革釋放更大的制度能量是大勢所趨。

完善集體土地所有權(quán)。按照憲法和土地管理法及土地承包法，村民對集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉(zhuǎn)讓，即使是符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地，也不能用于房地產(chǎn)開發(fā)和抵押。這種集體土地所有權(quán)，排斥了村民集體在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的自主支配權(quán)和在征地過程中的議價權(quán)，從而排除了農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化凈福利的權(quán)利，造成數(shù)以千萬計的農(nóng)民在失去土地的同時，沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障，更沒有轉(zhuǎn)化為城市居民。

明確集體土地所有權(quán)主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家機(jī)關(guān)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表也就模糊不清了；其次，村民小組雖是基礎(chǔ)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表。在這種情況下，土地所有權(quán)由誰來行使？怎么行使？

正是由于作為集體成員的農(nóng)民個人對集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，而集體土地的所有者不夠明確，所以，本來對集體土地僅僅具有經(jīng)營、管理權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會，便往往以集體所有者的名義為農(nóng)民作主，在土地征用、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動地的處置中侵害農(nóng)民的利益。

縮小集體土地使用權(quán)的限制。首先農(nóng)民不能以所承包的土地做抵押進(jìn)行貸款，這是造成目前農(nóng)民貸款難的一個重要原因；其次，農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)受到諸多限制，其宅基地亦不能對外出租和出讓，農(nóng)民的集體土地使用權(quán)與城市居民（含工商企業(yè)）的國有土地使用權(quán)（含宅基地）不能做到同地、同權(quán)、同價，農(nóng)民僅有的這些土地資產(chǎn)不能資本化，何以獲得乃至增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入。

土地資源合理配置。一方面，集體土地的所有權(quán)不能在不同集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移；另一方面，本集體以外的成員不能直接承包該集體的土地。雖然農(nóng)民的土地承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但由于土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓期不得超過承包期，這就限制了人們對土地的長期投資，特別是限制了城市資本向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

另一方面，2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。這不僅會阻礙城市化進(jìn)程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)而寧可放棄在大中城市定居的機(jī)會，而且也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

消除土地承包權(quán)不穩(wěn)定性。這種不穩(wěn)定性的一個重要原因正是在于農(nóng)地的集體所有制：由于一個地區(qū)的農(nóng)地是由這個地區(qū)的農(nóng)民集體所有的，那么當(dāng)單個的農(nóng)戶離開這個地區(qū)的時候，他就必須放棄該地區(qū)集體土地的使用權(quán)；而當(dāng)該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時，別的農(nóng)戶享有的土地使用權(quán)必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求。結(jié)果就是，隨著地區(qū)人口的變化，土地的分配必須不斷作出調(diào)整。

促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營。由于我國農(nóng)村集體的土地基本上是按人頭平均承包的，農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模非常狹小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。我國每個農(nóng)戶平均承包地不過0.5公頃，而美國的農(nóng)場主所擁有的土地是我國農(nóng)戶的400倍以上，歐盟是我國的40倍以上，即使是日本和韓國也分別比我國高3倍以上。農(nóng)民從每畝農(nóng)業(yè)用地得到的凈收益不過二、三百元，僅僅靠如此狹小的土地經(jīng)營規(guī)模，想讓農(nóng)民致富，面臨諸多挑戰(zhàn)。而現(xiàn)行的集體土地所有制，遏制了土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易，從而使土地的集中難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最低要求。

盡管中共中央和國務(wù)院前后頒布了多個1號文件，倡導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀，并采取了諸如取消了農(nóng)業(yè)稅、種糧直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策，但“三農(nóng)”問題并沒有從根本上得到解決：城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然在擴(kuò)大；各地農(nóng)村因征地補(bǔ)償不合理、亂占耕地、侵占承包地和宅基地而引發(fā)的農(nóng)民上訪事件時有發(fā)生；農(nóng)民作為一個公民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障和社會管理等方面所享有的權(quán)利與城市居民相比還存在較大差距。

從世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，要解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾、消除城鄉(xiāng)差別，其最根本的辦法還是發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、提高城市化水平、加速城市化進(jìn)程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代工業(yè)文明邁進(jìn)，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣と松矸?，田園生活改為城市生活，這無論在西方還是在東方，都是一條必經(jīng)之路，也是基本規(guī)律。

中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路也將不可避免走上這條康莊大道。但在這條現(xiàn)代化進(jìn)程過程中，農(nóng)村土地制度的完善是關(guān)鍵所在。農(nóng)村土地制度如能在以上六個方面完善，必然會釋放出更大的制度能量。（蔡繼明）