行政機(jī)關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估體系構(gòu)建的研究

［摘 要］ 財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估是一個理論性和實(shí)務(wù)性都很強(qiáng)的工作，也是預(yù)算績效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，本文從進(jìn)行績效評估的關(guān)注點(diǎn)出發(fā)，研究績效評估模型，設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，并通過質(zhì)檢系統(tǒng)大通關(guān)專項(xiàng)資金績效評估實(shí)例證明體系的合理性和科學(xué)性，最后提出結(jié)果應(yīng)用的幾種方法。

［關(guān)鍵詞］ 專項(xiàng)資金；績效評估；模型；指標(biāo)；大通關(guān)

［中圖分類號］F812.2［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）17-0060-03

一、引 言

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，在推進(jìn)財(cái)政管理體制改革方面，提出了要建立預(yù)算績效評估體系，為今后一段時期內(nèi)我國財(cái)政資金管理制度的改革指明了方向。隨著財(cái)政改革工作的深化，專項(xiàng)資金在公共支出中所占比例越來越大，專項(xiàng)資金使用管理、支出方式和手段選擇可以直接影響一定量財(cái)政資金的使用效率。因此，開展專項(xiàng)資金績效評估對提高財(cái)政決策水平，調(diào)整財(cái)政專項(xiàng)資金方向，提高財(cái)政資金使用效益，形成從預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行到效益評估的完整管理體系，進(jìn)而構(gòu)建公共財(cái)政框架體系都具有極其重要的意義。本文試從行政機(jī)關(guān)的角度研究財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估體系的建設(shè)。

二、專項(xiàng)資金績效評估關(guān)注點(diǎn)

財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估是一個理論性和實(shí)務(wù)性都很強(qiáng)的工作，在西方國家，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，評估方法體系已日趨完善，逐步成為政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)財(cái)政決策科學(xué)化，增強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金效果的關(guān)鍵手段。我國的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估工作剛剛起步，現(xiàn)階段財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估工作還不可能全面鋪開，應(yīng)有一個漸進(jìn)的過程。

1. 專項(xiàng)資金績效評估應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性并重

經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性（3E）是財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估的基本理論分析框架。經(jīng)濟(jì)性是指以最低的費(fèi)用取得一定量的資源，效率性是指以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，效果性是指多大程度上達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在財(cái)政資源配置的實(shí)際工作中，忽視支出的最終目標(biāo)而單純追求經(jīng)濟(jì)和節(jié)約，或不顧效果單純追求效率，或?yàn)榱俗非笮Ч活欃Y源情況，都會影響支出的綜合績效。因此，對經(jīng)濟(jì)、效率與效果之間的關(guān)系分析，應(yīng)與具體評估工作相結(jié)合，進(jìn)行綜合考慮，才能得出客觀、公正的結(jié)論。

2. 專項(xiàng)資金績效評估工作應(yīng)由簡單到復(fù)雜，由單一到綜合

由于財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)容繁多，涉及面較廣，財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估的對象也難以進(jìn)行統(tǒng)一分類。從財(cái)政專項(xiàng)資金的受益主體來劃分的話，評估工作可以分為3類，即支出項(xiàng)目績效評估、單位財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估和部門支出績效評估，三者的涵蓋面由簡單到復(fù)雜，對其評估的難度也是遞增的。從我國的實(shí)際情況出發(fā)，宜先開展對支出項(xiàng)目的績效評估，再逐步擴(kuò)展到對單位和部門財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評估。

3. 專項(xiàng)資金績效評估發(fā)揮成效有賴于從制度上保證評估結(jié)果的約束力

增強(qiáng)績效評估結(jié)果的約束力，發(fā)揮績效評估結(jié)果成效，一是要研究制訂統(tǒng)一的評估結(jié)果應(yīng)用管理辦法，規(guī)定評估結(jié)果應(yīng)用的范圍、程序和權(quán)限等；二是要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，對具體執(zhí)行行為和各有關(guān)責(zé)任人實(shí)施有效的制約和監(jiān)督；三是要對評估中反映的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)管理、工程質(zhì)量等方面的問題依法處理，以增強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估的權(quán)威性。

4. 專項(xiàng)資金績效評估工作的持續(xù)開展需要建立完整、科學(xué)的信息數(shù)據(jù)庫

完整、科學(xué)的信息數(shù)據(jù)庫的建立，不僅有利于收集、查詢評估資料，及時反饋評估結(jié)果，而且可以為財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估工作的持續(xù)、有效開展提供有力的技術(shù)支撐。首先，評估標(biāo)準(zhǔn)值的科學(xué)性和合理性，取決于數(shù)據(jù)信息的動態(tài)積累過程。其次，隨著財(cái)政管理信息化建設(shè)的推進(jìn)，財(cái)政投資項(xiàng)目管理和財(cái)政預(yù)算支出管理也要求建立財(cái)政專項(xiàng)資金績效評估信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上數(shù)據(jù)查詢，資源共享。

三、專項(xiàng)資金績效評估體系框架設(shè)計(jì)

1. 確定績效評估模型架構(gòu)

專項(xiàng)資金績效是一個內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、結(jié)果、生產(chǎn)力、質(zhì)量、效果、責(zé)任、行為、表現(xiàn)、成就等多種內(nèi)涵，因而對專項(xiàng)資金績效的評估是一項(xiàng)十分復(fù)雜和艱難的工作。

（1）在對專項(xiàng)資金的投入、產(chǎn)出、成果、生產(chǎn)力、效率、效果等方面的績效評估中，“投入”方面的衡量較為容易，因?yàn)橥度胫笜?biāo)基本上都可以轉(zhuǎn)換成貨幣來衡量。但是，在衡量產(chǎn)出時卻存在很多困難。諸如：由于公共物品和服務(wù)在消費(fèi)上的非競爭性和非排他性，政府部門往往缺乏這一方面的市場反饋信息，使得對產(chǎn)出的衡量變得非常困難。

（2）行政機(jī)關(guān)職能及其政策目標(biāo)的多元性、獨(dú)特性和多層次性決定了財(cái)政專項(xiàng)支出目標(biāo)的多元化，這就使得對財(cái)政專項(xiàng)資金績效很難從某個單一的角度或?qū)用孢M(jìn)行評估。

（3）作為行政執(zhí)法部門，為有效行使執(zhí)法權(quán)利，在支配專項(xiàng)資金時，其價值取向上有兩難：一是投資效益的最大化，二是社會公共利益的最大化。對其專項(xiàng)資金績效評估既要考慮部門自身經(jīng)濟(jì)效益，也要考慮到社會公共效益。

經(jīng)過綜合分析，我們認(rèn)為完整的專項(xiàng)資金績效評估可從預(yù)算管理、支出狀況、產(chǎn)出效能和監(jiān)督管理4個方面來進(jìn)行，預(yù)算管理反映專項(xiàng)資金來源情況，支出狀況反映專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)或運(yùn)行去向，產(chǎn)出效能反映專項(xiàng)資金投入后的產(chǎn)能和效益（或效果），監(jiān)督管理反映專項(xiàng)資金使用的過程控制情況。在此基礎(chǔ)上應(yīng)設(shè)立4個二級指標(biāo)，即預(yù)算管理、支出狀況、產(chǎn)出效能和監(jiān)督管理4個指標(biāo)，然后在二級指標(biāo)的基礎(chǔ)上研究和設(shè)計(jì)三級業(yè)務(wù)指標(biāo)，三級指標(biāo)必須反映專項(xiàng)資金業(yè)務(wù)特點(diǎn)，評估體系模型如圖1所示。

2. 設(shè)計(jì)評估分析指標(biāo)

在確定了評估體系所采用的模型后，關(guān)鍵在于指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在設(shè)計(jì)指標(biāo)時，我們除應(yīng)遵循績效預(yù)算的原則，堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀公正的態(tài)度，從實(shí)際的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)資料出發(fā)，設(shè)計(jì)能體現(xiàn)和代表專項(xiàng)資金性質(zhì)的指標(biāo)，尤其是體系中三級指標(biāo)的設(shè)計(jì)。三級指標(biāo)來源于業(yè)務(wù)工作，可以從各類行政系統(tǒng)中提取，但并不是所有的指標(biāo)都是適用于進(jìn)行績效評估的，我們可以從指標(biāo)重要性、指標(biāo)飽和度、工效數(shù)據(jù)反差性、工效數(shù)據(jù)齊備性以及定量和定性相結(jié)合等多個角度綜合篩選出具有可操作性的指標(biāo)。

3. 科學(xué)計(jì)算權(quán)重系數(shù)

指標(biāo)的權(quán)重，就是衡量指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中所處的位置的重要性程度的數(shù)值表示。確定權(quán)重常用的方法有定量統(tǒng)計(jì)法、專家評定法、比較平均法、對偶比較法、層次分析法（AHP法）等5種。本文所設(shè)計(jì)模型主要通過層次分析法（AHP法）來計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，層次分析法的基本方法是將系統(tǒng)內(nèi)各因素按同一性分成相互聯(lián)系的若干層次，對相關(guān)因素進(jìn)行定量分析，確定出每一個層次所有因素的相對權(quán)重，最后通過計(jì)算綜合評估值獲得資信的高低程度。

4. 制訂體系績效整改方案

一個完整的績效評估體系不可能是一成不變的，隨著時間的推移和向服務(wù)型機(jī)關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，體系指標(biāo)必須隨著實(shí)際情況進(jìn)行修正，我們稱為“績效整改計(jì)劃”?！翱冃д挠?jì)劃”是根據(jù)“持續(xù)性改進(jìn)績效”的評估理念，以深化評估結(jié)果應(yīng)用為目的，以績效互動為主要形式的績效修正措施。其主要有兩種形式，一是成立專項(xiàng)資金評估小組，由專項(xiàng)資金評估小組對被評估部門的評估結(jié)果進(jìn)行點(diǎn)評分析、被評估部門根據(jù)點(diǎn)評分析進(jìn)行整改的互動；二是各被評估部門之間以及被評估部門與上級評估單位之間應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果和平日工作協(xié)調(diào)情況進(jìn)行信息反饋的互動。通過“績效整改計(jì)劃”，我們可以對原來形成的指標(biāo)作出相應(yīng)的調(diào)整。對于那些符合績效評估需要的項(xiàng)目，必須加以保留；對于已經(jīng)失去考評意義的指標(biāo)，必須將其剔除；同時，還必須針對實(shí)際情況，添加一些新指標(biāo)，使用更好和更全面地評估專項(xiàng)資金績效。

四、實(shí)例應(yīng)用

2006年，根據(jù)國家質(zhì)檢總局的安排，我們進(jìn)行了檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)大通關(guān)專項(xiàng)資金的績效評估工作。為保證績效評估工作的順利開展，在國家質(zhì)檢總局計(jì)財(cái)司的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適時向涉及沿海與內(nèi)地、口岸與非口岸、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的19個檢驗(yàn)檢疫直屬局下發(fā)了填報(bào)專項(xiàng)資金效績評估指標(biāo)、指標(biāo)解釋、評估辦法等表格和文件，并對評估工作進(jìn)行了前期動員，明確了相關(guān)問題，有效營造了認(rèn)識統(tǒng)一、主動參與的評估氛圍。

本次考核體系共有4個維度，結(jié)果以百分制表示，二級指標(biāo)分值設(shè)置分別為：預(yù)算管理20分、支出狀況15分、產(chǎn)出效能50分、監(jiān)督管理15分。二級指標(biāo)下共設(shè)三級指標(biāo)63個，涉及大通關(guān)項(xiàng)目的保障預(yù)算執(zhí)行、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、總量資金節(jié)約、電子信息化、口岸協(xié)作、轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式、整體性效益、財(cái)務(wù)監(jiān)管、制度運(yùn)行和人才素質(zhì)等多個方面，經(jīng)過評估計(jì)算，“大通關(guān)”專項(xiàng)資金全國平均得分為77.609 3分，列為“B”等次（70分以上），其中有14個直屬局得到“B”等次，最高分為廈門局達(dá)到98.13分，為“A”等次（90分以上），天津局接近“A”等次，只有4家得到“C”等次（70分以下），高于平均分以上的有9家。評估結(jié)果基本貼近實(shí)際，評估績效總體良好，達(dá)到了財(cái)政部關(guān)于大通關(guān)績效預(yù)算的總體目標(biāo)。評估結(jié)果如表1所示。

通過上述案例分析，可以看到從預(yù)算管理、支出狀況、產(chǎn)出效能、監(jiān)督管理4個方面對專項(xiàng)資金進(jìn)行評估，有效地避免了行政部門價值取向的雙向性帶來的評估難度，解決了專項(xiàng)資金目標(biāo)多元化而產(chǎn)生評估困難的難題，真正達(dá)到了績效評估的目的，也體現(xiàn)了本文所確定評估體系模型的合理性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

五、結(jié)束語

績效評估是一項(xiàng)相對專業(yè)、煩瑣的一項(xiàng)系統(tǒng)工作，在上述評估過程中，很多機(jī)構(gòu)對本部門在各個評估階段中要操作什么、怎么操作、何時操作都一知半解，不甚清楚，造成評估效率低下、執(zhí)行不力、盲目無序、成本較高等問題。為此，在結(jié)果應(yīng)用上，筆者認(rèn)為可通過以下幾種方法來提高績效評估效率和評估效果：①應(yīng)在歷年績效評估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對評估程序進(jìn)行梳理、分析、總結(jié)，制訂評估結(jié)果應(yīng)用管理辦法，規(guī)定評估結(jié)果應(yīng)用的范圍、程序和權(quán)限等；②在系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)或其他信息平臺公布評估結(jié)果，對各被評估部門施加輿論壓力，促使其進(jìn)一步改進(jìn)績效；③對績效優(yōu)良的部門，減少監(jiān)控和檢查的力度和頻率，增加其自主權(quán)，并予以適當(dāng)獎勵，調(diào)動其積極性，對績效較差的部門，采取績效談話制度；④將績效評估結(jié)果特別是對行政成本和重大項(xiàng)目管理的評估結(jié)果作為次年財(cái)政預(yù)算的參考數(shù)據(jù)，以便優(yōu)化預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)，降低行政運(yùn)行成本，提高專項(xiàng)資金的使用效益。

主要參考文獻(xiàn)

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