淺析利用正式發(fā)票違規(guī)的原因和對策

［摘 要］ 利用正式發(fā)票作假是一些單位和不法分子進行違紀違規(guī)活動的“簡便、安全、有效”的手段，其表現(xiàn)形式可謂豐富多彩，其危害甚深?，F(xiàn)行發(fā)票管理及財務(wù)管理存在漏洞，缺乏有效的監(jiān)督檢查技術(shù)手段。筆者結(jié)合財務(wù)及審計工作實踐對遏制利用正式發(fā)票違規(guī)違紀行為提出治理對策。

［關(guān)鍵詞］ 正式發(fā)票；違規(guī)；作假動機；治理對策

［中圖分類號］F231.6［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）17-0026-04

當(dāng)前，利用?。ūO(jiān)）制真實、內(nèi)容完整、填寫規(guī)范、項目齊全、表面合規(guī)的正式發(fā)票（本文所稱發(fā)票皆為普通發(fā)票）違紀違規(guī)的現(xiàn)象及其危害已日益引起人們的重視。但是，由于此種作假方法具有極高的可操作性和極低的被查實性，使該現(xiàn)象并沒有得到有效遏制，反而被一些單位和個人爭相模仿，成為不法分子的方便之門。

一、利用正式發(fā)票違規(guī)的表現(xiàn)形式

利用正式發(fā)票違規(guī)的手段可謂豐富多彩，但具體可歸納為如下幾種表現(xiàn)形式：

（1）虛開發(fā)票。購買或取得異地發(fā)票，自行開具；或者與經(jīng)營單位串通開具。這種形式的發(fā)票，所記載的事項往往完全是虛假的，根本沒那回事。在行政事業(yè)單位出現(xiàn)此種形式，費用類別主要集中在辦公用品、辦公設(shè)備采購，招待費及會議費，車輛維修費及房屋修繕費等方面。在企業(yè)中，費用類別主要集中在宣傳、廣告費用，小型固定資產(chǎn)和低值易耗品購置，運輸費用，招待費用等方面。

（2）撕開發(fā)票。讓發(fā)票聯(lián)與存根聯(lián)不符，報賬聯(lián)填的金額大，存根聯(lián)填的金額少，即大頭小尾票據(jù)。這往往是個人作假的慣用手法，主要集中在差旅費及招待費等方面。

（3）使用替代發(fā)票。用進貨發(fā)票代替銷售發(fā)票，用工程材料發(fā)票代替建筑工程發(fā)票，用材料發(fā)票代替服務(wù)業(yè)發(fā)票等。這種形式在一些單位的基本建設(shè)中比較普遍。

（4）使用票物不符發(fā)票。發(fā)票上填寫的品名或服務(wù)與實際消費不符。這是變個人消費為單位消費的普遍做法，如發(fā)票上填寫的是辦公用品、會議費，實際上是煙酒、休閑等個人消費。同時也是單位掩蓋不合規(guī)支出的普遍做法，如單位有時為了公關(guān)，超標(biāo)準宴請客人、行賄貴重禮品、贈送購物卡，在經(jīng)營單位的配合下，改變經(jīng)濟事項。

（5）冒開窗口發(fā)票。利用稅務(wù)機關(guān)代開發(fā)票管理上存在的漏洞，冒開發(fā)票。冒開的發(fā)票類別主要集中在勞務(wù)發(fā)票和建安營業(yè)發(fā)票等方面。在A單位開具的發(fā)票，冒充在B單位開具的發(fā)票進行報銷；個人消費發(fā)票或別人消費發(fā)票冒充公款消費發(fā)票報銷，即張冠李戴發(fā)票。前者主要集中在實行報賬制管理的專項資金的財務(wù)領(lǐng)域。后者主要集中在單位的日常財務(wù)領(lǐng)域，其發(fā)票類別往往是定額發(fā)票、行業(yè)發(fā)票。

（6）把綜合服務(wù)發(fā)票當(dāng)萬能發(fā)票使用。此種作假手法簡便易行，不僅是不法分子的首選，也是其最后的選擇，主要集中在業(yè)務(wù)費、招待費及其他雜費中。

（7）使用舊版發(fā)票。出票單位或者索票單位和個人使用超過有效期限的舊版發(fā)票。

以上手法不管如何變化多端，但究其實質(zhì)不外乎以下幾種：一是發(fā)票所記錄的經(jīng)濟事項根本沒有發(fā)生，發(fā)票所記載的內(nèi)容完全是虛假的；二是改變實際的經(jīng)濟事項，要么隱瞞不合規(guī)的支出和消費，要么就是為了逾逃稅款；三是增大支出金額，要么實行“大頭小尾”發(fā)票，要么就是向經(jīng)營單位多索取定額發(fā)票，甚至給錢買票。

二、利用正式發(fā)票違規(guī)的作假動機

（1）經(jīng)辦人員或單位領(lǐng)導(dǎo)貪污舞弊、中飽私囊。此種現(xiàn)象按照作假的組織形式可以分為經(jīng)辦人員或財務(wù)人員作假，領(lǐng)導(dǎo)及主要領(lǐng)導(dǎo)作假，領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)辦人員或財務(wù)人員串通作假3種形式。尤以領(lǐng)導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)辦及財務(wù)人員串通作假隱蔽性最強，往往金額最大，危害最重。

產(chǎn)生此種現(xiàn)象的原因很復(fù)雜，究其根源，主要有以下幾點：一是這些不法分子素質(zhì)低下，財迷心竅，無視黨紀國法，非法斂財，違規(guī)消費；或者個人及家庭消費高，收不抵支；或者因不良嗜好，并受資產(chǎn)階級腐朽思想影響，貪圖享樂，作風(fēng)敗壞，生活奢靡，只能鋌而走險，在公務(wù)消費中搭便車，打擦邊球。二是常在河邊走，經(jīng)不起金錢和物欲的誘惑。這些不法分子，或者在其工作崗位上，不為民謀利，不建章立制，不遵照執(zhí)行，相反卻一門心思找眼子，鉆空子；或者津津樂道于財經(jīng)案例，不引以為戒、吸取教訓(xùn)，相反卻欣喜于發(fā)現(xiàn)作假手段，苦心鉆研于其中作弊訣竅。三是市場競爭的激烈，給不法分子提供了便利。如一些賓館酒店等經(jīng)營單位為招攬生意，把顧客住宿期間的一切消費甚至非住宿期間的其他消費都列作住宿費或會議費，或者幫助顧客套取現(xiàn)金，使本來應(yīng)由個人負擔(dān)的項目用公款負擔(dān)。此類現(xiàn)象中，修理費和油料費的報銷在經(jīng)營單位的配合下作假也相當(dāng)普遍，有過之而無不及。

（2）公款送禮。時下，公款送禮不良之風(fēng)盛行，其主要目的在于：一是辦公事，為工作，謀發(fā)展要送禮；二是個別領(lǐng)導(dǎo)假公濟私，為自己、為親屬、為朋友，跑關(guān)系，走后門送禮；三是逢年過節(jié)要“例行”送禮。以上現(xiàn)象的形成，與我國幾千年形成的重人情、愛面子、講顯耀不無關(guān)系，是傳統(tǒng)人治社會遺留下來的禍根。同時也是我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟全球化帶來的暫時不可避免的負面影響，當(dāng)前經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，導(dǎo)致部分人理想丟失，道德缺失。

（3）偷逃稅款。該種現(xiàn)象具體可分為：一是用進貨發(fā)票代替銷售發(fā)票；二是用工程材料發(fā)票代替建筑工程發(fā)票；三是用材料發(fā)票代替服務(wù)業(yè)發(fā)票。此種行為，都以“節(jié)約資金，降低成本”為借口，個別單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)對此還振振有詞，或者以不懂業(yè)務(wù)，以“認為只要是正式發(fā)票，應(yīng)該不存在違規(guī)”為由搪塞之。顯而易見，通過這種方式，并與經(jīng)營單位達成默契，能很方便地節(jié)約一部分稅金開支。究其成因，包含兩個方面：一是一些單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員財經(jīng)紀律意識不強，稅制意識淡薄，認為偷稅逃稅不丟臉，即使有問題也是單位的問題，不是個人的問題；二是有些單位經(jīng)費不足，又不甘心辦小事，敢于作大手筆，不甘平庸，似乎不得已而為之。

（4）濫發(fā)獎金福利。在收入分配還未完全規(guī)范的今天，加之部門之間、單位之間收入差距過大，為職工謀取更多的福利似乎成了單位領(lǐng)導(dǎo)不成文的政績指標(biāo)和額外的負擔(dān)，利用正式發(fā)票作假違規(guī)套取不合規(guī)資金用于發(fā)放獎金福利，或者用發(fā)票掩蓋大額獎金福利支出往往成為一些單位的選擇。

（5）套取公款、私設(shè)小金庫或騙取轉(zhuǎn)移公款。顯然，套取公款、私設(shè)小金庫或騙取轉(zhuǎn)移公款，最終都要利用發(fā)票作假入賬，以此掩蓋真相。

三、利用正式發(fā)票違規(guī)得逞的原因

1． 現(xiàn)行發(fā)票管理工作存在問題

由于經(jīng)濟環(huán)境的變化，經(jīng)營交易活動量與日俱增，交易形式層出不窮，客觀上為加強發(fā)票管理增加了難度?，F(xiàn)行《發(fā)票管理辦法》及其《實施細則》是1993年發(fā)布的，距今已十幾年，原來一些行之有效的做法，在工作量成幾何級數(shù)增長及講求行政效率的雙重壓力下，顯得蒼白無力或者流于形式，使得在現(xiàn)行發(fā)票管理的實際操作中存在明顯漏洞。

（1）發(fā)票使用登記、保管、驗舊換新及繳銷等制度流于形式?！栋l(fā)票管理辦法》及《實施細則》對發(fā)票使用登記、保管、驗舊換新及繳銷都做出明確的規(guī)定，可是這些規(guī)定由于在實際工作沒有得到應(yīng)有的重視、規(guī)定缺乏操作性和檢查執(zhí)法不力等原因，導(dǎo)致沒有得到有效落實。在審計工作中發(fā)現(xiàn)發(fā)票有疑點，對開具發(fā)票單位實施延伸審計時，對方以無賬、無登記簿或賬據(jù)、登記簿丟失毀損為借口拒不配合，使得延伸審計難以有效實施。

（2）重發(fā)票的控稅增收作用，輕發(fā)票的財務(wù)管理功能。發(fā)票不僅僅是“以票控稅”的工具和手段，同時對于經(jīng)營者和行政事業(yè)單位加強財務(wù)管理，維護正常健康的財經(jīng)秩序和經(jīng)濟秩序有著重要的意義。但是發(fā)票的法定主管部門（稅務(wù)部門）由于往往把其完成稅收任務(wù)當(dāng)成唯一的工作中心和重點，對一些不法分子利用發(fā)票管理的漏洞，從事偷逃稅以外的違法違紀行為漠不關(guān)心，視而不見。例如：窗口發(fā)票對方便納稅、防止稅款流失起到了積極的作用，但少數(shù)單位和個人弄虛作假，通過稅務(wù)窗口虛開票據(jù)，使不合理、不合法的支出“合法化”。甚至出現(xiàn)了根本無經(jīng)濟交易事項給錢買票等極不正常的現(xiàn)象。更有甚者，很多行政事業(yè)單位往往利用手中的行政資源和權(quán)力資源及通過與稅務(wù)機關(guān)的“關(guān)系”，在交易之初與經(jīng)營單位約定不含稅承包工程，或者協(xié)助對方“減免”稅款，以達到偷逃稅款的目的，其中也不免有中飽私囊之嫌。

（3）發(fā)票種類過于細化，式樣繁多，換版頻繁，給審核發(fā)票的真實性帶來技術(shù)上的難題。當(dāng)前定額發(fā)票與非定額發(fā)票、手開發(fā)票與機開發(fā)票、統(tǒng)一發(fā)票與行業(yè)發(fā)票、專用發(fā)票與綜合服務(wù)發(fā)票、新發(fā)票與舊發(fā)票并存，這些發(fā)票都是正式發(fā)票，財務(wù)人員畢竟不是稅務(wù)機關(guān)專門的驗票人員，客觀上造成對發(fā)票真實性的審核存在很大的困難，給不法分子以可乘之機。特別是現(xiàn)在綜合服務(wù)發(fā)票泛濫成災(zāi)，由于其本身就具有一定的隱瞞真實消費的作用，使得成為不法分子最好的選擇，其使用范圍廣泛，用它不管報銷什么項目似乎都符合要求。

2． 現(xiàn)行財務(wù)管理存在漏洞

（1）單位預(yù)算剛性不強，流于形式。單位預(yù)算是單位加強財務(wù)、資金管理的有效手段和重要工具，《預(yù)算法》規(guī)定：各單位都要編制本單位預(yù)算、決算草案；各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行；各單位的預(yù)算都要接受監(jiān)督?？墒乾F(xiàn)行實際工作中，單位及領(lǐng)導(dǎo)的財務(wù)收支預(yù)算意識不強，監(jiān)督檢查不到位，編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算完全是兩回事。這樣，單位經(jīng)費支出的項目及金額的隨意性大，利用發(fā)票違規(guī)自然成了“消化”的手段。

（2）財務(wù)報銷審簽制度存在先天的不足?！邦I(lǐng)導(dǎo)一支筆”的財務(wù)報銷審簽制度由于具有很好的操作性和實效性，是時下管理控制財務(wù)支出的最為普遍的作法。但這種管理制度也有先天的缺陷，一是它本身就是權(quán)力集中的產(chǎn)物，客觀存在難于對領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)的制約，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威在財務(wù)資金的管理上得到進一步體現(xiàn)和放大。二是領(lǐng)導(dǎo)成天忙于行政業(yè)務(wù)，一般來說又沒有財務(wù)管理的專業(yè)知識，領(lǐng)導(dǎo)一支筆審簽在有些時候有流于形式之嫌。三是在這種制度下，財務(wù)人員審查支出及發(fā)票的責(zé)任性有所降低，為他們怕堅持原則得罪人、推脫責(zé)任提供了借口。

（3）支出不透明，財務(wù)不公開。基層行政機關(guān)、企事業(yè)單位的財務(wù)支出是保障單位正常運轉(zhuǎn)的必要條件，一般而言本無什么秘密可言，可是大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員往往視財務(wù)活動和財務(wù)數(shù)據(jù)為機要秘密，使財務(wù)活動的管理和核算局限在一定的小范圍內(nèi)，為領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員進行暗箱操作提供了天然的屏障。

3． 執(zhí)法監(jiān)督存在困難

紀檢、監(jiān)察、財政、審計、稅務(wù)檢查作為加強發(fā)票及財務(wù)管理、維護正常的經(jīng)濟秩序的最后一道防線，但執(zhí)法監(jiān)督形不成合力，調(diào)查取證困難，最后一道防線也存在漏洞。主要表現(xiàn)在：

（1）信息不共享、信息不暢通，缺乏監(jiān)督檢查的技術(shù)手段。第一，缺乏對發(fā)票真實性追蹤核實的技術(shù)手段。對于利用普通發(fā)票特別是普通正式發(fā)票，目前還沒有得到社會各界的高度重視，對于其管理沒有采取像增值稅專用發(fā)票那樣全國聯(lián)網(wǎng)的電子化、信息化管理模式，使得對發(fā)票真實性追蹤核實缺乏有效的技術(shù)手段。第二，缺乏收集、分析、整理普通大眾檢舉揭發(fā)利用普通發(fā)票違紀違規(guī)行為的技術(shù)手段。第三，各職能部門缺乏信息即時分享的機制和技術(shù)手段。

（2）各職能部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形不成合力。稅務(wù)部門作為發(fā)票管理的法定主管部門，對發(fā)票監(jiān)督檢查的注意力和著力點主要集中防治偷稅、逃稅、漏稅上。財政部門一般對發(fā)票管理、監(jiān)督檢查不感興趣，只有在加強會計基礎(chǔ)工作中有所提及。審計部門在得不到其他部門充分的配合下，也難能跳出就賬查賬的窠臼。紀檢、監(jiān)察一般來說是沒有線索就不理會。公安是就案辦案。法院更是民不告，官不理。有關(guān)各職能部門各自為政，缺乏有效的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，自然是力量使不到一處來，有些事情不得不不了了之。

（3）現(xiàn)場檢查受客觀因素制約，調(diào)查取證難。第一，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，單位與單位之間，單位與個人之間的經(jīng)濟往來越來越頻繁，市場交易行為隨時隨地發(fā)生，加之各種所有制的經(jīng)濟實體，各種組織形式的經(jīng)濟實體，各種規(guī)模的經(jīng)濟實體都參與市場交易，客觀上增加了調(diào)查取證的工作量。第二，由于市場的高度自由和開放，一些如小型民營企業(yè)和個體工商戶的小的經(jīng)濟體不管是業(yè)務(wù)還是人員場地變化頻繁，無疑給調(diào)查取證帶來了困難。第三，出于行政成本和行政效率的考慮，各職能部門也不可能把更多的物力、財力、人力用于事后的監(jiān)督檢查上。

四、治理利用正式發(fā)票違規(guī)的對策

1． 圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”推進宏觀改革

以建立法治政府、服務(wù)政府、廉潔政府為目標(biāo)，切實推進政府職能轉(zhuǎn)變， 從體制上、機制上、制度上鏟除滋生腐敗的土壤和條件，從根本上防范不法分子利用正式發(fā)票進行違紀違法行為。一是重點改革現(xiàn)行人事制度、財政體制和審批制度。人事制度改革的關(guān)鍵是黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主政治改革；財政體制改革的關(guān)鍵是預(yù)算制度的改革；審批制度改革的關(guān)鍵是決策機制的改革。二是依托現(xiàn)代電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，暢通政府與公眾及利益方信息的即時交流，完善當(dāng)事人及普通大眾知情及參政機制。

2． 遵循“民主、公開”創(chuàng)新微觀財務(wù)管理

實行民主理財、公開財務(wù)不僅是微觀財務(wù)管理的最好方法，同時是民主政治在基層、在單位的延伸，具有鮮明的時代特性。

（1）實行預(yù)算公開及預(yù)算草案職工會審議制度。在基層，在單位引入民主預(yù)算，不僅是民主財務(wù)的具體體現(xiàn)，同時也符合國際潮流。

（2）重新調(diào)整和分配財務(wù)決策和支配權(quán)，單位重大支出實行職工會議聽證制度。這樣能起到事前公開和事后監(jiān)督的雙重作用。

（3）切實推行財務(wù)公示制度。最大程度公開單位財務(wù)，實行陽光作業(yè)，讓那些心懷不軌者在光天化日之下無藏身之地。

3． 按照“法制化、規(guī)范化、科學(xué)化”創(chuàng)新發(fā)票管理

（1）完善科學(xué)的發(fā)票管理法規(guī)體系?？偨Y(jié)全國各地對發(fā)票管理的先進經(jīng)驗，對于有些行之有效的做法，要大力推廣，據(jù)此完善現(xiàn)行有關(guān)發(fā)票管理的法律法規(guī)。如發(fā)票存根集中于稅務(wù)機關(guān)的保管制度可以上升為強制性規(guī)定。

（2）建立全國常用發(fā)票統(tǒng)一規(guī)格模式。要盡量減少發(fā)票的種類，規(guī)范統(tǒng)一發(fā)票的制式；要盡量實行機打發(fā)票，減少手開發(fā)票；要規(guī)范定額發(fā)票特別是綜合服務(wù)定額發(fā)票的管理。

（3）推進發(fā)票管理信息化和網(wǎng)絡(luò)化。要依托計算機技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)，改變傳統(tǒng)的工作方式和方法，按照方便、快捷的要求，建立全國統(tǒng)一的發(fā)票管理系統(tǒng)和查詢系統(tǒng)，從技術(shù)上防范不法分子利用正式發(fā)票進行違紀違法行為的發(fā)生。

4． 按照“標(biāo)本兼治、綜合治理”建立長效機制

建立全行業(yè)、各部門密切協(xié)作，齊抓共管，綜合治理利用正式發(fā)票違紀違法行為的長效機制，才能鞏固成果，形成制度性保障。

（1）建立思想、法制教育機制。建立有針對性的以社會主義價值觀、財經(jīng)法紀為主題的思想、法制教育體系是主動預(yù)防腐敗的重要方法。一是要堅持“以德束人、以法治人、以文育人、以境塑人”，把遵守國家財經(jīng)紀律、法律、法規(guī)，杜絕腐敗納入國家全民教育、終身教育體系中，提高全民的思想覺悟，增強全民的法制意識。二是要在國家工作人員特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和財務(wù)工作人員中重點加強任期職業(yè)道德教育和財經(jīng)法制教育，實行專門的任前培訓(xùn)、考察制度。三是要利用典型案例進行反面警示教育，形成重大案件巡回報告制度。

（2）建立從快、從嚴協(xié)作辦案機制。在制度還不成熟和完善的條件下，堅持從嚴懲處，側(cè)重治標(biāo)不失為現(xiàn)實、直接有效的選擇。從快辦案，迅速打擊，需要有關(guān)部門的密切配合；從嚴辦案，有效打擊，需要有關(guān)部門共同的決心。建立政府主導(dǎo)、各部門配合的協(xié)作機制；建立基于線索發(fā)現(xiàn)的信息共享機制；建立各司其職的聯(lián)合案件追蹤、取證機制；建立定期工作通報、交流機制是防治利用發(fā)票違規(guī)現(xiàn)象迫切的需要。

（3）建立行之有效的監(jiān)督機制。一是要形成集中專項整治與日常監(jiān)管相結(jié)合的時間機制。二是要形成體現(xiàn)所有環(huán)節(jié)全面控制與關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點控制的從發(fā)票制作到入賬的監(jiān)控機制。三是要形成堵塞現(xiàn)行漏洞與調(diào)研新情況、新問題相兼顧的預(yù)防機制。

鑒于當(dāng)前歪風(fēng)邪氣正盛，作假猖獗，建議政府牽頭，有關(guān)部門統(tǒng)一配合協(xié)作，及時開展一次對違規(guī)發(fā)票的專項治理活動，把各行政、企事業(yè)單位都納入檢查范圍，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)疑點，要窮追猛打，從快從重處理，以達到震懾不法分子，警戒一些不誠信經(jīng)營者，教育廣大人民群眾的目的。