循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下包裝廢棄物制度研究

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包裝業(yè)已形成了一個(gè)完整的工業(yè)體系。包裝在保護(hù)產(chǎn)品、方便流通和促進(jìn)銷售的同時(shí)，其生產(chǎn)和廢棄物給社會(huì)帶來資源和環(huán)境問題。我國(guó)城鄉(xiāng)每年生產(chǎn)的垃圾有4億噸，生活垃圾的30％是包裝廢棄物，而且每年都在遞增。因此，在資源緊缺、環(huán)境日益惡化的今天，如何按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，加快包裝廢棄物的制度建設(shè)已迫在眉睫。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)包裝廢棄物的要求

循環(huán)經(jīng)濟(jì)遵循自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)相協(xié)調(diào)的原則，強(qiáng)調(diào)以循環(huán)發(fā)展模式替代傳統(tǒng)的線性增長(zhǎng)模式，表現(xiàn)為以“資源－產(chǎn)品－再生資源”和“生產(chǎn)－消費(fèi)－再循環(huán)”的模式有效地利用資源和保護(hù)環(huán)境，最終達(dá)到以較小發(fā)展成本獲取較大經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求包裝廢棄物實(shí)現(xiàn)“減量化、再利用、資源化”原則。

(一)包裝廢棄物的減量化原則

減量化原則是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一原則。西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一般側(cè)重于廢物再生利用，而我國(guó)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗、物耗過高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，減量化的潛力很大。對(duì)包裝物而言，首先，在選擇包裝材料上，應(yīng)盡可能選擇非短缺資源和可再生利用的材料；其次，在包裝設(shè)計(jì)上，在滿足包裝作用的條件下，盡可能減少包裝材料的數(shù)量，節(jié)約包裝材料資源，從源頭上減少包裝廢物的產(chǎn)生。

(二)包裝廢棄物的再利用原則

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“再利用”原則，是指盡可能延長(zhǎng)物品的使用壽命和重復(fù)使用次數(shù)，防止物品過早地被廢棄。它以廢物利用最大化為目標(biāo)。在設(shè)計(jì)包裝物時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮物的可重復(fù)使用功能，另外，還應(yīng)考慮其堅(jiān)固耐用性，延長(zhǎng)包裝物的使用壽命，提高重復(fù)利用率，包裝物的使用壽命延長(zhǎng)一倍，就相當(dāng)于減少了一倍的包裝廢棄物。對(duì)玻璃、塑料容器和紙板箱等，應(yīng)盡可能采用堅(jiān)固耐用包裝工藝技術(shù)，提高回收后的可重復(fù)使用次數(shù)，防止一次使用后作為垃圾處理。

(三)包裝廢棄物的資源化原則

資源化原則要求盡可能地通過對(duì)“廢物”的再加工處理使其作為資源，制成的新產(chǎn)品再次進(jìn)入市場(chǎng)或生產(chǎn)過程，以減少垃圾的產(chǎn)生。它以污染排放最小化為目標(biāo)。其途徑有兩種。一是原級(jí)資源化，這是最理想的資源化方式，即將消費(fèi)者遺棄的包裝廢棄物資源化后形成與原來相同的新產(chǎn)品。比如將廢舊包裝紙袋經(jīng)過加工處理再生為新的包裝紙袋、將廢舊包裝鋁罐變成再生包裝鋁罐。二是次級(jí)資源化，這是一種將廢棄物用來生產(chǎn)與其性質(zhì)不同的其它產(chǎn)品原料的資源化途徑。

二、包裝廢棄物循環(huán)利用中存在的問題

(一)生產(chǎn)工藝落后，資源浪費(fèi)嚴(yán)重

2006年全國(guó)包裝工業(yè)總產(chǎn)值將接近6000億元人民幣，比上年增長(zhǎng)30％以上。但我國(guó)的包裝原材料以紙、塑料、金屬、玻璃、印刷為主，在我國(guó)每年消耗的3億立方米木材中，近十分之一用于各種產(chǎn)品包裝。如紙質(zhì)包裝，我國(guó)每年消耗紙包裝制品約為2000萬(wàn)噸，其中以木漿為主要原料的占40％左右，消耗木材超過2000萬(wàn)立方米。塑料包裝由于原料來源豐富，價(jià)格低廉而且質(zhì)量輕、強(qiáng)度高、韌性好、易成型的優(yōu)點(diǎn)，占我國(guó)包裝材料總量的1/3以上。但人們普遍使用不能降解的普通塑料袋，其廢棄物不易回收處理又不能自然分解，因此在人們環(huán)保意識(shí)普遍薄弱的初期使用過多，引發(fā)全球性的“白色污染”。

(二)缺乏綠色消費(fèi)觀念

綠色消費(fèi)是廣大社會(huì)公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)行為規(guī)范。而我國(guó)的綠色消費(fèi)起步較晚，遠(yuǎn)未成為人們的消費(fèi)習(xí)慣。以綠色餐具為例，1999年初，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布第六號(hào)令，已將一次性不可降解發(fā)泡塑料餐具列入2000年底前必須在全國(guó)范圍內(nèi)限期淘汰的產(chǎn)品目錄里，各地紛紛出臺(tái)了相關(guān)禁令?？墒侨珖?guó)各大中小城市和農(nóng)村集鎮(zhèn)仍舊是“白色”難禁，“綠色”難興。據(jù)調(diào)查，有72％的人認(rèn)為發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，開發(fā)綠色產(chǎn)品對(duì)改善環(huán)境狀況有益，有54％的人愿意使用綠色產(chǎn)品，還有38％的人表示購(gòu)買過綠色產(chǎn)品。從調(diào)查數(shù)字看，我國(guó)消費(fèi)者對(duì)綠色消費(fèi)已經(jīng)有了一定的認(rèn)識(shí)，綠色消費(fèi)觀念開始形成，但真正付諸實(shí)施的人并不多，綠色消費(fèi)觀念需要制度推動(dòng)。

(三)包裝廢棄物回收率低

回收包裝廢棄物最為有效的辦法是對(duì)垃圾進(jìn)行分類收集和處理，德國(guó)、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)包裝廢棄物的回收處理已規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和商品化。德國(guó)的馬口鐵回收率達(dá)89％，瓦楞廢紙回收率達(dá)95％，美國(guó)近10年來通過對(duì)包裝廢棄物的回收利用創(chuàng)造了年均40億美元的財(cái)富。相比之下，我國(guó)每年包裝產(chǎn)量約3000多萬(wàn)噸，除紙箱啤酒瓶和塑料周轉(zhuǎn)箱回收情況較好外，其它產(chǎn)品的回收率相當(dāng)?shù)?，整個(gè)包裝產(chǎn)品的回收率還達(dá)不到總產(chǎn)量的20％，每年產(chǎn)生的包裝廢棄物就有2500多萬(wàn)噸，廢棄包裝物占到垃圾總量的30％，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)包裝廢棄物的回收處理還遠(yuǎn)未形成規(guī)模，沒有進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化和科技化階段，造成資源的極大浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染。

三、包裝廢棄物循環(huán)利用對(duì)策研究

(一)借鑒他國(guó)立法。制定促進(jìn)包裝廢棄物循環(huán)利用的法律法規(guī)

德國(guó)、比利時(shí)、荷蘭為了預(yù)防、抑制和加強(qiáng)回收使用包裝廢棄物，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)上，制定了循環(huán)名錄、循環(huán)程序、循環(huán)目標(biāo)以及責(zé)任制度、扶持和激勵(lì)機(jī)制等。日本形成從基本法到綜合法到專項(xiàng)法的三大層次的立法模式。發(fā)達(dá)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)多強(qiáng)調(diào)資源化而比較輕視減量化，多強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)而比較輕視綜合效應(yīng)。而我國(guó)現(xiàn)階段處于工業(yè)化初期和中期，能耗、物耗高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，減量化的潛力很大，因此要重視減量化，在發(fā)展的源頭上實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，在發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)多重利用，在發(fā)展的結(jié)果里實(shí)現(xiàn)綜合效益。目前要配合循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的制定工作，加快制定或修訂有關(guān)配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關(guān)于促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)價(jià)格機(jī)制等領(lǐng)域的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)制定包裝法，明確企業(yè)、消費(fèi)者和政府的責(zé)任

就企業(yè)而言，不僅強(qiáng)化減量和清潔生產(chǎn)，而且建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。生產(chǎn)者除了要對(duì)產(chǎn)品的性能負(fù)責(zé)，而且要承擔(dān)產(chǎn)品從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到廢棄物處理的全部責(zé)任，即包括產(chǎn)品的整個(gè)生命周期。在生產(chǎn)過程中實(shí)行源頭控制，實(shí)現(xiàn)污染的“零排放”和制造產(chǎn)品的綠色化。包裝法中應(yīng)明確生產(chǎn)包裝產(chǎn)品要使用清潔的能源和原料，以立法的形式規(guī)定禁止使用某些包裝材料，如含有鉛、汞和鎬等成分的包裝材料；不能再利用的包裝容器和沒有達(dá)到再循環(huán)比例的包裝材料。同時(shí)，對(duì)生產(chǎn)者等主體在產(chǎn)品使用廢棄后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的回收、利用、處置等責(zé)任作了明確規(guī)定，承擔(dān)回收或無害化處置的“延伸責(zé)任”，即：在產(chǎn)品報(bào)廢和包裝物使用后，生產(chǎn)或進(jìn)口商必須對(duì)該產(chǎn)品和包裝物負(fù)責(zé)回收，也可委托銷售者或廢物回收企業(yè)回收。

就消費(fèi)者而言，運(yùn)用政策引導(dǎo)綠色消費(fèi)。綠色消費(fèi)的制度主要是對(duì)包裝產(chǎn)品消費(fèi)對(duì)象、消費(fèi)過程及后續(xù)行為的規(guī)范。消費(fèi)者購(gòu)買綠色包裝產(chǎn)品，僅靠人們的自覺是不夠的，還要靠制度的約束?？梢韵葟恼M(fèi)進(jìn)行，要求各級(jí)政府應(yīng)率先提倡購(gòu)買和使用有利于保護(hù)環(huán)境的綠色包裝商品，支持環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)和營(yíng)銷。同時(shí)利用稅收、價(jià)格政策對(duì)存在比較嚴(yán)重污染的消費(fèi)進(jìn)行制約，把環(huán)境的代價(jià)納入消費(fèi)者的決策范圍，以強(qiáng)制性手段規(guī)范消費(fèi)者的行為，如《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》就要求從2008年6月1日起，所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度，一律不得免費(fèi)提供塑料購(gòu)物袋。

就政府而言，強(qiáng)化約束和激勵(lì)政策。政府有關(guān)部門應(yīng)該抓住機(jī)遇、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、積極推進(jìn)企業(yè)兼并重組、促進(jìn)資源合理配置，實(shí)現(xiàn)綠色包裝的規(guī)?；a(chǎn)。應(yīng)當(dāng)包括：建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金；對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政支持；對(duì)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠；對(duì)有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目實(shí)行投資傾斜；實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)格、收費(fèi)等政策措施。政府應(yīng)制定財(cái)政、信貸、稅收等方面的優(yōu)惠政策，支持和鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展綠色包裝。同時(shí)對(duì)浪費(fèi)資源和污染環(huán)境的傳統(tǒng)包裝企業(yè)開征高額的增值稅和環(huán)境稅，包括污染物排放稅收、污染產(chǎn)品稅、生態(tài)補(bǔ)償稅、垃圾稅、包裝稅，對(duì)他們過低的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，促使其外部效應(yīng)內(nèi)部化。

(三)健全包裝廢棄物回收網(wǎng)絡(luò)

在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)再生資源的回收利用已是一個(gè)十分重要的產(chǎn)業(yè)。目前世界上每年再生資源回收利用的總值已突破2500億美元，而且每年仍在以15％－20％的速度增長(zhǎng)。而我國(guó)目前回收工作主要是依靠外來民工承擔(dān)，由于可再生利用的廢棄物不是在源頭進(jìn)行分揀，就難免被其他垃圾所污染，從而降低了資源利用率。因此，要加快健全包裝廢棄物回收網(wǎng)絡(luò)，一是建立包裝廢棄物回收體系，建設(shè)路邊回收、零散回收和分散回收系統(tǒng)。二是鼓勵(lì)有關(guān)制造企業(yè)和零售商及進(jìn)出口商逐步建立回收系統(tǒng)和家庭分類包裝中心，并推行環(huán)保包裝商標(biāo)標(biāo)識(shí)制度。三是鼓勵(lì)各類中介機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等建立包裝回收組織，專職收集、分類和再利用包裝廢棄物。