告訴城鎮(zhèn)化背景下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略

隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為制約我國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要因素，為此，黨的十六屆三中全會提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的概念和“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展方針，而“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”被放在了“五個統(tǒng)籌”的首位；十七大又再次強(qiáng)調(diào)了“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的緊迫任務(wù)。河南省作為我國第一農(nóng)業(yè)大省和糧食大省，“三農(nóng)”問題尤為突出，這種狀況使河南成為了新農(nóng)村建設(shè)的主戰(zhàn)場之一，作為新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，河南的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作受到了黨中央和省領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)心和重視。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為城市化率在30％～70％之間是城市化高速發(fā)展階段，也是城鄉(xiāng)矛盾最為突出的階段，2005年河南省城市化率已突破30％，2003年以來，河南城鄉(xiāng)居民收入比一直在3:1以上。在新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，如何實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為河南人民必須解決的重大問題。

一、河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展任務(wù)緊迫

河南的GDP總量排在全國省市的第5位，但是河南省的總?cè)丝诩稗r(nóng)業(yè)人口都位列全國首位，這就大大降低了河南省的人均財富，河南無疑在全國尚屬于落后地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)還很艱巨。

改革開放以來，尤其是近些年來，河南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在全國名列前茅，但由于經(jīng)濟(jì)底子薄、人口眾多、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等級低下等客觀因素的影響，河南城鄉(xiāng)居民的收入在全國處于中等偏下的水平，無論是城市還是農(nóng)村，居民人均收入都處于全國平均水平以下，2006年河南城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均收入水平都排在中部6省的第4位，這與胡錦濤同志提出的使河南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“走在中部地區(qū)崛起的前列”的要求還有很大差距。2006年，河南省城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均收入分別相當(dāng)于全國平均水平的83.4％和90.9％，說明相對于農(nóng)村居民生活水平而言，河南城鎮(zhèn)居民生活水平與全國平均水平的差距更顯著。與全國總體的城鄉(xiāng)差距相比，河南的城鄉(xiāng)差距略低于全國平均水平，2006年我國城鄉(xiāng)居民人均收入比為3.28，城鄉(xiāng)居民人均生活消費(fèi)水平比3.07，而同年河南省這兩個比值分別為3.01和3.00。但是，河南省的城鄉(xiāng)差距也呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢，城鄉(xiāng)人均收入比已于2003年達(dá)到了3.0的警戒線，城鄉(xiāng)人均消費(fèi)比則早在1999年就達(dá)到了3.0。近幾年城鄉(xiāng)相對差距雖有小幅縮小，但在絕對值上的差距依然在大幅度擴(kuò)大。

二、城鎮(zhèn)化是推動河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)動力

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基礎(chǔ)是“發(fā)展”，縮小城鄉(xiāng)差距必須在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下實現(xiàn)，其關(guān)鍵在于加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而決不能放緩或停滯工業(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來等待農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的追趕。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，我們目前還必須努力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯落后于工業(yè)化進(jìn)程，致使工業(yè)化在缺少城鎮(zhèn)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的情況下，出現(xiàn)了成本上升、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等諸多內(nèi)部和外部不經(jīng)濟(jì)問題，質(zhì)量低下的工業(yè)化也難以有效帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化已成為我國“三化”建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化是目前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。這與縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)并不矛盾。因為我國大部分區(qū)域的工業(yè)化水平已高于城鎮(zhèn)化水平，而只有當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平后，工業(yè)化才能取得更大的社會收益，從而吸納更多的農(nóng)業(yè)富余勞動力，有效地減少農(nóng)民，并形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)才能采取更為先進(jìn)的生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)才能實現(xiàn)良性互動，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才能帶動起來，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)、社會、制度、文化等各方面全方位地縮小城鄉(xiāng)差距。

城鎮(zhèn)化的落后在河南表現(xiàn)得尤為明顯。2006年河南省工業(yè)化率為48.3％，比全國43.3％的工業(yè)化率高出5個百分點，而當(dāng)年河南省的城鎮(zhèn)化率卻僅為32.47％，與全國43.90％的平均水平相差11.4個百分點。從居民收入與全國平均水平的比較上看，河南城鎮(zhèn)居民收入增長的潛力也大于農(nóng)村居民。由此可以判斷，河南省城鎮(zhèn)化有著巨大的發(fā)展?jié)摿?，未?0年甚至更長時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化是河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)動力。

三、農(nóng)民穩(wěn)步增收是實現(xiàn)河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本任務(wù)

城鎮(zhèn)化對于縮小城鄉(xiāng)差距有著長遠(yuǎn)的積極意義，但是就短期來看，城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)卻往往伴隨著城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。城鎮(zhèn)成長的初期階段，城鎮(zhèn)對農(nóng)村的“回波效應(yīng)”一般會大于“擴(kuò)散效應(yīng)”。即城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動作用會小于城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村稀缺要素(資金、人才等)的掠奪作用。根據(jù)庫茲涅茨的倒U形曲線理論，隨著人均收入水平的提高，收入差距首先逐漸擴(kuò)大，然后逐漸縮小，這種演化規(guī)律已得到了大量統(tǒng)計資料的驗證。而在發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距是收入差距的主要表現(xiàn)，其變化過程與收入差距的變化是一致的。目前河南省尚處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，城鎮(zhèn)化剛剛進(jìn)入高速發(fā)展階段。如果不加以適當(dāng)?shù)目刂?，城鄉(xiāng)差距必將進(jìn)一步擴(kuò)大。如何在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，兼顧城鎮(zhèn)和農(nóng)村，在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時，大幅度提高農(nóng)民收入，避免城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步惡化，這是擺在河南人民面前的重大課題。必須盡快建立符合河南省情和發(fā)展階段的城鄉(xiāng)互動機(jī)制，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的背景下努力提高農(nóng)民收入，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，為將來城鄉(xiāng)一體化的最終實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。

因此，河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本任務(wù)在于：建立與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展相適應(yīng)的，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增加的長效機(jī)制。其重點是建立三種機(jī)制：一是建立城鎮(zhèn)化過程中無障礙的就業(yè)機(jī)制，使城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)有效吸納農(nóng)村勞動力，減少農(nóng)民的數(shù)量；二是建立城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有效帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)機(jī)制，盡量加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，加強(qiáng)“工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村”的能力，使農(nóng)村分享城鎮(zhèn)化的成果；三是建立城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制，確保農(nóng)民利益不因城鎮(zhèn)擴(kuò)張而受損，并讓農(nóng)民獲得在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該得到的合法收益。

四、高速城鎮(zhèn)化背景下河南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的政策措施

圍繞“建立與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展相適應(yīng)的，確保農(nóng)民收入穩(wěn)步增加的長效機(jī)制”這一根本任務(wù)，從政策和制度上考慮，河南應(yīng)主要從以下幾個方面著手。

(一)有重點地加大農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)力度

建立無障礙的就業(yè)機(jī)制，首先就要消除農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力障礙，即提高農(nóng)村居民的人力資本水平。河南省人口眾多的基本省情加重了河南省城鎮(zhèn)化的任務(wù)，但只要能有效地提高人口素質(zhì)，將人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢，河南城鎮(zhèn)化進(jìn)程就可以順利推進(jìn)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就有望取得快速發(fā)展。提高農(nóng)民的人力資本水平主要靠財政對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投入，尤其要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)力度，力爭在較短時間內(nèi)提高農(nóng)村的教育和醫(yī)療水平，為城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展提供合格的勞動者。雖然河南省財政實力有限，但隨著新農(nóng)村建設(shè)的開展，國家財政將繼續(xù)加大對中部農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使河南農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

(二)消除勞動力遷移的制度和文化障礙

建立無障礙的就業(yè)機(jī)制還需要消除城鎮(zhèn)對外來移民的種種限制。城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)必然要求勞動力的大規(guī)模遷移，不僅包括農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，而且包括城鎮(zhèn)間以及省內(nèi)外人口的雙向流動，河南省各城鎮(zhèn)必須敞開大門，消除各種障礙，給予全體公民平等的遷徙權(quán)，只有這樣才能保證城鎮(zhèn)發(fā)展的活力。在制度上要改變城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度，進(jìn)一步改革戶籍制度，完善對流動人口的社會保障制度，降低人口遷移的成本；在文化上要大力宣揚(yáng)平等觀念，消除地域歧視，尤其要消除對農(nóng)民的歧視，可以要求媒體不再使用強(qiáng)調(diào)家庭出身的“農(nóng)民工”、“農(nóng)民企業(yè)家”等歧視性稱謂，一律改用“新移民”、“新興企業(yè)家”等通用稱謂。

(三)因地制宜地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)機(jī)制就需要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)及服務(wù)業(yè)的融合，因地制宜地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對現(xiàn)代化生產(chǎn)資料的應(yīng)用，二是用工業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并不是對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的全盤否定。必須本著“因地制宜”的原則，采取適當(dāng)?shù)募夹g(shù)和組織方式，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。例如，河南農(nóng)業(yè)的人地矛盾相當(dāng)突出，不可能采用大規(guī)模農(nóng)場的經(jīng)營方式；河南又具有8000年的農(nóng)耕歷史，早已形成了一套行之有效的農(nóng)耕技術(shù)，有些還是相當(dāng)寶貴的循環(huán)性和生態(tài)性的技術(shù)，對這些技術(shù)的改造要采取揚(yáng)棄的方針，不能為了追求短期利益和數(shù)量指標(biāo)而強(qiáng)力推行化工技術(shù)，否則必將損害農(nóng)業(yè)的質(zhì)量和遠(yuǎn)期收益。

(四)重點扶持涉農(nóng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展

建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)機(jī)制應(yīng)落實到確立城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上。河南省作為農(nóng)業(yè)大省和糧食大省，近年來食品、農(nóng)機(jī)、化肥等涉農(nóng)工業(yè)發(fā)展迅猛，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可以繼續(xù)支持涉農(nóng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，充分利用農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，不僅可以形成城鄉(xiāng)間緊密的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，而且由于農(nóng)民對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較熟悉，這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也就可以較為順利和迅速。當(dāng)前河南服務(wù)業(yè)發(fā)展水平嚴(yán)重滯后，今后應(yīng)加快農(nóng)資批發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品銷售、觀光農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并促進(jìn)金融、廣告、會計、物流、期貨等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用，這對小城鎮(zhèn)的發(fā)展意義重大，不僅可以增加就業(yè)，而且可以發(fā)揮城鎮(zhèn)對周邊地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動作用。

(五)提高城鎮(zhèn)土地的利用效率和利益分配公平度

建立農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制最為重要的是保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。土地往往是農(nóng)民的最大“資產(chǎn)”，但河南省土地資源非常緊張，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又需要占用大量的土地，因此，河南各城鎮(zhèn)必須盡快提高土地利用效率，節(jié)約每一寸土地，遏制“攤大餅”式的城鎮(zhèn)擴(kuò)張，在提高城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)涵上下功夫，打破城鎮(zhèn)內(nèi)各單位圍墻高筑、“劃地為牢”的封閉式土地利用格局，增加公用建筑和公用交通的占地比例和密度，嚴(yán)禁土地浪費(fèi)。此外，還要提高土地利益分配的公平度，改變地市政府靠圈占耕地“經(jīng)營城市”的做法，尊重農(nóng)民合法的土地收益權(quán)，使失地農(nóng)民獲得充分的補(bǔ)償。

(六)提高農(nóng)民對城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的參與度

建立農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制需要讓農(nóng)民對城鄉(xiāng)發(fā)展的未來有足夠的發(fā)言權(quán)。在城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃的制定中要把村莊建設(shè)納入城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃之中，統(tǒng)籌考慮村莊和城鎮(zhèn)，本著城鄉(xiāng)一體化的思路安排產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并提高農(nóng)民對規(guī)劃的參與度，給予農(nóng)民與市民平等的發(fā)言權(quán)，充分聽取他們的意見，尊重他們的權(quán)益，使城鎮(zhèn)化的成果惠及整個城鄉(xiāng)地區(qū)，確保城鎮(zhèn)居民收入增長的同時穩(wěn)步提高農(nóng)村居民的生活水平，防止城鄉(xiāng)差距的惡化。