對我國礦業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度的再思考

一、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度安排及評價

長期以來，礦產(chǎn)資源作為一種共享資源被世世代代的人開發(fā)和使用著，具有典型的非競爭性和非排他性，各種經(jīng)濟(jì)活動的參與主體在經(jīng)營決策時并不考慮所帶來的負(fù)面影響，開發(fā)和使用資源的私人邊際成本小于社會邊際成本。歐美等西方發(fā)達(dá)國家整個工業(yè)化過程幾乎都是以傳統(tǒng)的“資源一產(chǎn)品一廢棄物”的線形生產(chǎn)方式完成，直到上個世紀(jì)，隨著自然資源和生態(tài)環(huán)境稀缺性日益凸現(xiàn)，人們才開始重視它們的有效利用，借助國家、政府以法律或行政手段不斷地將經(jīng)濟(jì)活動的外部成本有效的內(nèi)部化，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。但由于礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的特殊性、復(fù)雜性，極易導(dǎo)致市場和政府的雙重失靈。所以，解決礦產(chǎn)資源的外部性、提高市場制度和政府組織的效率，已成為產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要研究方向。

按照阿爾欽的定義，“產(chǎn)權(quán)是指一個社會所實施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利”。這種權(quán)利突出人們對物的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，進(jìn)而有私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)，但不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由于為在它支配下的人們提供將外部性內(nèi)在化激勵不同而具有不同的效率。一般來說，隨著行動團(tuán)體人數(shù)的增加，產(chǎn)權(quán)引發(fā)的外部性也會擴(kuò)大，由于國家對產(chǎn)權(quán)代理者的監(jiān)督成本高昂和政治利益的追求，效率往往較低。

在我國，依據(jù)法律規(guī)定，除土地外大部分自然資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有，這種國有的產(chǎn)權(quán)制度安排使人們產(chǎn)生一種公有公用的思想，即人人所有也就是人人享有自然資源的使用權(quán)和收益權(quán)，只要身為中國公民都可以免費或以象征性的付費方式開采和使用國有資源，相應(yīng)的法律、法規(guī)也只是規(guī)定征收較低的資源稅費而已，國有資源企業(yè)承擔(dān)主要的開采經(jīng)營工作。因此，我國的礦產(chǎn)資源消耗和環(huán)境污染在一個較低的價格水平上達(dá)到均衡，資源浪費和環(huán)境污染嚴(yán)重等問題就隨之產(chǎn)生。

雖然“庇古稅”和“科斯定理”是解決自然資源和環(huán)境問題外部性的主要經(jīng)濟(jì)手段。對于礦產(chǎn)資源的共用品特性以及代際公平問題，政府的干預(yù)也能夠在相當(dāng)程度上發(fā)揮作用。但政府對礦產(chǎn)資源的集中控制所實現(xiàn)的最優(yōu)配置，是建立在信息完全、運行成本為零和理性經(jīng)濟(jì)人等假定基礎(chǔ)上的。而且現(xiàn)實中政府作為礦產(chǎn)資源的所有者，并沒有明確的人格化代表，資源過度消耗由全體國民共同承擔(dān)，這在相當(dāng)?shù)某潭壬先趸巳藗儗Y源浪費的危機(jī)感。此外，我國自然資源的分布非常廣泛，對某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的監(jiān)督，中央政府若想了解準(zhǔn)確信息，并克服地方保護(hù)和利益共同體的合謀，需要付出高昂的成本，在沒有重大事件發(fā)生時，通過政府干預(yù)很難將經(jīng)濟(jì)活動的外部性內(nèi)部化。

二、我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)約束分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，產(chǎn)權(quán)是權(quán)利的總稱，除了所有權(quán)，還包括經(jīng)濟(jì)活動主體對資源的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及收入的享用權(quán)。由于礦產(chǎn)資源的外部性較強，世界上大部分國家一開始都會采取公有產(chǎn)權(quán)制度來明確礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，個人和社會組織則依法取得礦產(chǎn)資源的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，保證礦產(chǎn)資源發(fā)揮其應(yīng)有的價值。所以，僅憑國有產(chǎn)權(quán)制度就斷定自然資源使用無效率過于匆忙，考慮到國家資源安全和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展等因素，在一定程度上維持國有產(chǎn)權(quán)制度，合理安排和調(diào)整礦產(chǎn)資源的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)才是今后一段時間最關(guān)鍵的工作。

就如張五常所說?！爱a(chǎn)權(quán)若有足夠年期的保障或有明確的延期規(guī)定，所有權(quán)并不重要的，重要的是由誰使用和怎樣使用，以及這種權(quán)利的限制和制約?！遍L遠(yuǎn)來看，資源使用權(quán)的界定會以提高社會整體利益為主旨，但由于交易費用的存在，國有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)常常存在較大的外部性。而轉(zhuǎn)讓權(quán)作為提高資源使用效率重要手段，可以通過價格體系引導(dǎo)資源流動，使資源的使用落在善用者的手上，并通過資產(chǎn)的合并減少交易費用。收益權(quán)則主要是對租金的分配，如果一種資源的收益權(quán)不是私有的或是被限制的，很容易造成其使用權(quán)的濫用?？梢哉f，使用權(quán)是收益權(quán)的基礎(chǔ)，很難從沒有任何使用權(quán)的資源上獲得收入。同時使用權(quán)和收益權(quán)又是資源具有轉(zhuǎn)讓權(quán)的前提條件，沒有使用權(quán)和收益權(quán)的資源沒有任何市場價值，但具有使用權(quán)和收益權(quán)的資源卻不一定就必須具備轉(zhuǎn)讓權(quán)。

我國1996年的《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！钡珵榱四軌蛘嬲l(fā)揮這種所有權(quán)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，國務(wù)院還通常將相應(yīng)的使用權(quán)和收益權(quán)分解到各級政府和部門，各級政府和部門再通過審批方式轉(zhuǎn)讓給生產(chǎn)企業(yè)。近幾年，通過買賣、出租或拍賣等市場方式轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和收益權(quán)的則越來越多。但目前在我國15萬個礦山企業(yè)中，僅有2萬個企業(yè)是通過市場機(jī)制取得礦業(yè)開采權(quán)的。礦產(chǎn)資源的廉價甚至是無償使用使得資源開采企業(yè)缺乏珍惜資源的內(nèi)在動力，破壞式開采現(xiàn)象嚴(yán)重。怎樣約束或界定使用權(quán)是大問題，不規(guī)定使用權(quán)的上限，即使在私人產(chǎn)權(quán)下他人的權(quán)利也會得不到保障，更何況是在外部性較強的國有產(chǎn)權(quán)下。我國雖然通過層層委托，落實了資源的最終使用者，但卻并沒有提出對使用權(quán)的約束，這就難以避免局部利益集團(tuán)與社會整體利益的沖突，而資源對社會貢獻(xiàn)最大化的目標(biāo)也就難以實現(xiàn)。

其次，由于我國礦產(chǎn)資源實行的是國有產(chǎn)權(quán)和政府審批制度，國務(wù)院和各級政府并沒有相應(yīng)的收益權(quán)，實際上是被通過資格審批而擁有資源使用權(quán)的企業(yè)所獲得。這些企業(yè)將產(chǎn)品在市場上賣出，在得到了市場利潤的同時，還獲得了本該屬于國家和政府的收益權(quán)收入，而國家和政府的所得僅限于資源補償費。從用途上看，更是與其作為礦產(chǎn)資源收益權(quán)代表相去甚遠(yuǎn)。目前我國礦產(chǎn)資源補償費的70％是用于礦產(chǎn)勘查支出，是為了發(fā)現(xiàn)更多的礦產(chǎn)資源，增加查明的礦產(chǎn)資源數(shù)量；20％用于礦產(chǎn)資源的保護(hù)，體現(xiàn)了國家消除和減少采礦活動引發(fā)的外部性的問題；余下的10％用于礦產(chǎn)資源補償費征收部門的經(jīng)費補助，代表政府承擔(dān)的管理職能。而且絕大多數(shù)種類的礦產(chǎn)資源的資源補償費率為其礦產(chǎn)品銷售收入的1％～2％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補開發(fā)出的礦產(chǎn)資源價值，于是本屬于國家的收益權(quán)收入就成為無主產(chǎn)權(quán)。為了爭奪這部分進(jìn)入公共領(lǐng)域的租金，申報企業(yè)有動機(jī)采用各種手段賄賂各級政府，爭取獲得采礦權(quán)；各級政府尤其是地方政府為了自身利益最大化，也利用手中的審批權(quán)設(shè)租，進(jìn)而形成了一種隱性機(jī)制。申報的企業(yè)會在不高于收益權(quán)的范圍內(nèi)尋租，但采礦權(quán)最終只能由一個企業(yè)獲得，絕大多數(shù)申報企業(yè)對此的付出并沒有相應(yīng)的回報，收益權(quán)收入反而被這些企業(yè)付出的尋租成本抵消了，從整個社會角度看，資源被浪費了，正是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“租金耗散”。

再次，雖然健全資源轉(zhuǎn)讓體系能夠有助于形成合理的價格，提高資源利用效率，但由于我國資源要素市場尚處于起步階段，規(guī)章制度和操作標(biāo)準(zhǔn)還不完善，交易中政府干預(yù)行為、機(jī)會主義行為和侵權(quán)行為較多，相應(yīng)的制約機(jī)制還不健全。同時，資源價值的評估、企業(yè)資信的調(diào)查和使用權(quán)證核發(fā)等相關(guān)工作進(jìn)展較緩慢，法律、法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定亟待修訂和補充，不同資源市場的開放順序和程度有待進(jìn)一步分析，資源轉(zhuǎn)讓權(quán)的明確尚需時日。

三、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革思路

我國在所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配了礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，但卻沒有明確彼此的義務(wù)，尤其是使用權(quán)人的義務(wù)和相應(yīng)的社會責(zé)任，在現(xiàn)實中更欠缺使用權(quán)人履行義務(wù)的激勵機(jī)制。在借鑒其他國家發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)著力加強政府規(guī)制，完善產(chǎn)權(quán)制度安排，引入使用權(quán)人的競爭機(jī)制。同時在條件允許的情況下，將部分公有資源所有權(quán)私有化。使資源的價格體現(xiàn)自身價值，以市場作為配置資源的主要手段。

具體來說，在使用權(quán)方面，制定相應(yīng)的政策法規(guī)明確礦產(chǎn)資源使用者生產(chǎn)的基本原則和做法，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強礦產(chǎn)資源的集約利用和再循環(huán)工作，引導(dǎo)使用者樹立經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的意識。使那些從中獲利的企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，將礦產(chǎn)資源的外部性問題降到最?。辉谑找鏅?quán)方面，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整我國礦產(chǎn)資源的稅費體系和審批制度，區(qū)分國家憑借礦產(chǎn)資源所有權(quán)參與礦業(yè)開發(fā)收益分配和憑借政治權(quán)力參與礦業(yè)開發(fā)收益分配，改變稅費目前種類繁多、概念混亂的現(xiàn)狀，逐步實施礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度，讓各級政府得到合理的收益。企業(yè)的利潤也體現(xiàn)了合理的生產(chǎn)成本和市場收益，不再有動力和財力尋租，通過市場化的方式引導(dǎo)其合理地開發(fā)使用礦產(chǎn)資源；在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面，完善使用權(quán)和收益權(quán)出讓市場，采取承包、出租、拍賣、招標(biāo)、入股等多種方式，引人民營企業(yè)、外資企業(yè)等多元化的產(chǎn)權(quán)主體，參與市場競爭，提高資源配置效率。同時實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資格審查，培育資源使用權(quán)和收益權(quán)的再轉(zhuǎn)讓市場，體現(xiàn)使用者作為獨立的利益主體擁有的自主決策權(quán)。對于一些可以完全市場化運作的礦產(chǎn)資源，國家可以采取拍賣、折價人股等方式將部分資源的所有權(quán)出讓給企業(yè)或個人，以激勵他們長期投資。并加快相關(guān)法律制度建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序，防止再轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)擅自改變用途、公有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。

四、我國應(yīng)借鑒國際市場資源價格運行規(guī)律，使資源價格充分反映資源稀缺程度

將目前礦業(yè)企業(yè)無償和有償取得的雙軌制統(tǒng)一改為有償取得，資源產(chǎn)品的價格主要應(yīng)包含資源耗竭補償成本和環(huán)境補償成本。對于后者，政府可以硬性規(guī)定企業(yè)從銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環(huán)境恢復(fù)、生態(tài)補償以及資源枯竭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)，進(jìn)而將資源的節(jié)約和有效利用轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的自發(fā)行為。同時調(diào)整目前的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售過程中過低的稅費標(biāo)準(zhǔn)，以保證國家能夠提取到足夠的公益性資源保護(hù)和勘探資金，形成有利于國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的資源價格。