機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管比較分析及對中國的啟示

隨著金融全球化的深入，金融行業(yè)間的國內(nèi)和國際競爭日益激烈、金融公司靠傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)已無法擴(kuò)大利潤增長來源，金融創(chuàng)新和監(jiān)管規(guī)避急劇發(fā)展，傳統(tǒng)的三大金融領(lǐng)域(銀行、保險(xiǎn)和證券)及金融產(chǎn)品之間的界線日漸模糊，很多國家紛紛踏上了金融改革、放松金融管制，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，進(jìn)而開始調(diào)整監(jiān)管模式之路。

一、什么是機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管

所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，是指為履行政府監(jiān)管職能而設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由不同的監(jiān)管當(dāng)局機(jī)構(gòu)對不同的金融機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管的一種金融監(jiān)管方式。機(jī)構(gòu)監(jiān)管適用于分業(yè)經(jīng)營。并由專門的金融監(jiān)管法規(guī)對金融業(yè)中的銀行、證券、信托和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管。比如我國就是典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國家。設(shè)立了中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對銀行和信托機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。比如我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)三家監(jiān)管分局對銀行和信托機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對機(jī)構(gòu)監(jiān)管的界定其實(shí)包含著兩層面涵義：其一。在總體的市場層面上，機(jī)構(gòu)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是立法者應(yīng)當(dāng)將市場上所有的金融機(jī)構(gòu)按行業(yè)類別加以分類。進(jìn)而使不同的法律規(guī)范及監(jiān)管規(guī)則適用于不同的金融機(jī)構(gòu)；其二。在個(gè)體的機(jī)構(gòu)層面上，機(jī)構(gòu)監(jiān)管則代表著必須將機(jī)構(gòu)整體作為監(jiān)管的對象。而無論其經(jīng)營何種金融業(yè)務(wù)。

而所謂功能監(jiān)管是指依據(jù)金融體系的基本功能和金融產(chǎn)品的性質(zhì)而設(shè)計(jì)的監(jiān)管，具體講，就是將金融監(jiān)管從通常地針對特定類型金融業(yè)務(wù)(針對銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等不同金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管)。轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍μ囟愋徒鹑跇I(yè)務(wù)(針對銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)分別加以監(jiān)管)，而對“邊界性”金融業(yè)務(wù)亦明確監(jiān)管主體。同時(shí)加強(qiáng)不同監(jiān)管主體間合作地監(jiān)管制度。據(jù)說這個(gè)概念是由哈佛商學(xué)院地羅伯特·默頓教授最先提出來的。新加坡是第一個(gè)實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管的國家，而美國1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》最終確定了功能監(jiān)管的框架。

二、機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管優(yōu)缺點(diǎn)比較分析

相較于功能監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)，不同的金融業(yè)務(wù)具有不同的風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)，由不同的機(jī)構(gòu)來從事不同的金融業(yè)務(wù)，并根據(jù)其不同的風(fēng)險(xiǎn)特征確定不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取不同的監(jiān)管方式在一定程度上是一種有效率的制度安排。所以市場上各金融機(jī)構(gòu)所經(jīng)營的業(yè)務(wù)種類越專一，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式就越能有效率地劃分各業(yè)別監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍?？梢姟７謽I(yè)經(jīng)營正是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的核心基礎(chǔ)。在這種經(jīng)營模式下，嚴(yán)格的防火墻制度減小了各類金融機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)的傳遞。因而，在分業(yè)經(jīng)營的模式下機(jī)構(gòu)監(jiān)管是一種非常有效的監(jiān)管方式。另一方面，不論金融機(jī)構(gòu)從事何種業(yè)務(wù)，要判斷該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況。就必須把包含所有業(yè)務(wù)的整體作為考察對象。機(jī)構(gòu)監(jiān)管便于對金融機(jī)構(gòu)整體進(jìn)行監(jiān)管，減小系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。在這種結(jié)構(gòu)法的監(jiān)管模式中，金融體系被劃分為銀行、非銀行金融、保險(xiǎn)公司三個(gè)市場，在這三個(gè)市場上分別設(shè)立監(jiān)管主體，通過市場進(jìn)入、授權(quán)和登記等方法對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，每個(gè)市場上只有一個(gè)監(jiān)管者，他們執(zhí)行所有的監(jiān)管活動(dòng)，防止了多頭監(jiān)管，在一定程度上降低了監(jiān)管成本。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管的缺點(diǎn)也是很明顯的。隨著金融產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的多樣化，金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與金融市場之間的界限逐漸模糊，這種監(jiān)管方式就越來越失去作用。如果簡單地按照金融機(jī)構(gòu)的名稱及其主要從事的業(yè)務(wù)進(jìn)行分類實(shí)施監(jiān)管，往往會(huì)形成“監(jiān)管真空”。而如果同一個(gè)金融機(jī)構(gòu)由多個(gè)部門同時(shí)監(jiān)管，由于監(jiān)管部門之間的分工問題，導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中形成多重監(jiān)管，造成監(jiān)管效率較低。對金融機(jī)構(gòu)的清償能力和資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)的控制和評價(jià)往往被忽視。而且。各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間由于監(jiān)管理念、監(jiān)管目的、監(jiān)管方式、下發(fā)指令的不同。需要金融機(jī)構(gòu)上報(bào)多個(gè)不同的財(cái)務(wù)報(bào)表。加大了金融機(jī)構(gòu)的行政支出成本。如果各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)商聯(lián)系，將會(huì)出現(xiàn)對金融風(fēng)險(xiǎn)判斷上的不一致，使得金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法令時(shí)出現(xiàn)左右為難的局面。容易造成金融混亂。

而相對于機(jī)構(gòu)監(jiān)管而言，功能監(jiān)管亦有著明顯的優(yōu)勢。首先，功能監(jiān)管關(guān)注的是金融產(chǎn)品的基本功能，以此為依據(jù)制定的監(jiān)管原則。能有效解決混業(yè)經(jīng)營下金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬問題。有效避免了“監(jiān)管真空”和多重監(jiān)管造成的成本浪費(fèi)。其次。功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)的監(jiān)管，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)不只局限于各自監(jiān)管行業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。還能夠關(guān)注到同一金融機(jī)構(gòu)或金融集團(tuán)從事不同業(yè)務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。再次，功能監(jiān)管能降低金融企業(yè)的被監(jiān)管成本，被監(jiān)管公司只根據(jù)產(chǎn)品業(yè)務(wù)類型需要選擇與一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)打交道就可以。提交一份審批程序、服從一套規(guī)則、接受一輪監(jiān)察，大大降低了行政開支。最后，由于金融產(chǎn)品的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，所以功能監(jiān)管也將更有連續(xù)性和一致性，能更好地適應(yīng)金融業(yè)在未來發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。

但是功能監(jiān)管也有其缺點(diǎn)，也不能完全解決混業(yè)經(jīng)營下的監(jiān)管難題。隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，很多銀行、證券和保險(xiǎn)的活動(dòng)相互融合，彼此間功能上的區(qū)別變得模糊。又或者這些金融活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)功能可完全相互取代。這種情況下，以功能來劃分監(jiān)管者的權(quán)限就值得懷疑。而且，在功能監(jiān)管模式下，管制機(jī)構(gòu)功能的過度拆分，兼營多種金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都必須同時(shí)遵守?cái)?shù)個(gè)監(jiān)管者的監(jiān)管措施。也會(huì)給被監(jiān)管者更多的成本。并且在監(jiān)管目標(biāo)不一致時(shí)，可能會(huì)帶來個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定。

從目前來看，中國、法國都是典型的實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的國家。由于嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管，有效地隔離風(fēng)險(xiǎn)在各類金融機(jī)構(gòu)間的傳播，在亞洲金融危機(jī)中我國能平安度過，這種嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管模式可謂功不可沒。但是由于區(qū)分嚴(yán)格，也阻礙了金融創(chuàng)新的發(fā)展，減少了利潤增長的來源。

在實(shí)行功能監(jiān)管的國家中，大概可以分為三種類型：美國式的傘式監(jiān)管、澳大利亞式的雙峰監(jiān)管和英國式的統(tǒng)一監(jiān)管。以美國為代表的傘式監(jiān)管模式，是在機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，主要是為了對金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)是傘式監(jiān)管人，是唯一一家能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對金融公司的綜合監(jiān)管；同時(shí)，金融控股公司附屬各類金融機(jī)構(gòu)按照經(jīng)營業(yè)務(wù)的類型而非機(jī)構(gòu)接受不同行業(yè)主要監(jiān)管人的監(jiān)管。兩類監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)配合，為了避免重復(fù)監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機(jī)構(gòu)，且應(yīng)盡量使用功能監(jiān)管人的檢查結(jié)果。但是這種監(jiān)管體制復(fù)雜，容易造成職責(zé)不明。以澳大利亞為代表的雙峰監(jiān)管則是分為兩大類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，另一類負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的信息披露和監(jiān)管市場行為。雙峰監(jiān)管保證了監(jiān)管的一致性，避免了交叉監(jiān)管。降低了監(jiān)管成本，又保留了一定的監(jiān)管競爭，但是可能會(huì)留下一定的監(jiān)管真空。而以英國為代表的統(tǒng)一監(jiān)管由一個(gè)唯一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有金融監(jiān)管領(lǐng)域。對金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)、頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則、給予被監(jiān)管者以建議和借以開展工作的一般政策和準(zhǔn)則的職能，相當(dāng)于我國“一行三會(huì)”中的監(jiān)管職能，有人曾形象地形容英國服務(wù)監(jiān)管局FSA是一個(gè)監(jiān)管的“大超市”。這種監(jiān)管消除了多重監(jiān)管和監(jiān)管真空，提高了監(jiān)管效率、降低了監(jiān)管費(fèi)用。適應(yīng)了金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的趨勢，從長遠(yuǎn)來看，對金融的發(fā)展是非常有利的。這種監(jiān)管模式在德國這樣自律性很強(qiáng)的國家里得到了很好的發(fā)展。但是缺乏監(jiān)管競爭，容易導(dǎo)致官僚腐敗。

三、對我國的啟示

從以上分析，可以得出結(jié)論：首先。一個(gè)好的金融監(jiān)管體制應(yīng)該確保監(jiān)管目標(biāo)明確、運(yùn)作獨(dú)立、分工明確、能覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)和功能領(lǐng)域，有效避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，要有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，能應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)，適應(yīng)金融體系的不斷發(fā)展，還要能避免自身的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，各種金融監(jiān)管體制均有利弊，并不存在一個(gè)普遍適用的最優(yōu)體制。盡管從理論上說。各種監(jiān)管體制都對有效監(jiān)管有著重要的意義，但也只是提供了一個(gè)制度環(huán)境，真正的有效監(jiān)管還依賴于實(shí)際操作。最后，金融監(jiān)管體制的選擇必須考慮民族性格特征、金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度等多方面的情況，根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)、金融的發(fā)展?fàn)顩r和程度。適時(shí)調(diào)整和改變。必須全面分析金融監(jiān)管體制調(diào)整所帶來的成本收益，包括調(diào)整過程本身蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)。在操作過程中需要審慎推進(jìn)，避免對金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不良影響，不能一蹴而就、急于求成。

我國現(xiàn)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度，由中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行監(jiān)管，銀行間同業(yè)拆借市場和銀行間債券市場、外匯市場和貨幣政策實(shí)施有關(guān)的金融行為則由中國人民銀行實(shí)施監(jiān)管，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間定期進(jìn)行聯(lián)席會(huì)議磋商制度。在金融發(fā)展的初期。這種制度安排為我國金融業(yè)的發(fā)展起到了不可磨滅的作用，有效隔離了各金融行業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)的傳遞，為我國成功逃離亞洲金融危機(jī)作出了巨大的貢獻(xiàn)。

但是隨著金融市場競爭的加劇。金融公司靠傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)已無法擴(kuò)大利潤增長來源，逐漸開始了業(yè)務(wù)功能創(chuàng)新。金融衍生產(chǎn)品的飛速發(fā)展使得銀行、證券、保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)界限逐漸模糊，中國光大集團(tuán)和中信投資公司這樣一批金融控股公司開啟了我國進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營的大門。隨著人世保護(hù)期結(jié)束，跨國金融集體會(huì)加速進(jìn)入我國，如果仍然按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管必然會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管真空或多重監(jiān)管，有可能使金融控股公司利用信息不對稱逃避監(jiān)管?；鞓I(yè)經(jīng)營趨勢下，單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致低效率，而功能監(jiān)管能實(shí)現(xiàn)全方位的金融監(jiān)管，構(gòu)筑相對公平、穩(wěn)定的金融環(huán)境。我國的金融改革亦應(yīng)當(dāng)順應(yīng)全球化趨勢，重新配置資源。由分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐步向混業(yè)經(jīng)營、功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以提高金融效率，降低風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系的安全。

在功能監(jiān)管的理念確立之后，在功能監(jiān)管的構(gòu)建過程中，功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管，如何取如何舍，取什么取到什么程度，都將是一個(gè)需要認(rèn)真思考的問題。無論對整個(gè)社會(huì)還是金融業(yè)而言，體制變革的風(fēng)險(xiǎn)往往是巨大的，相關(guān)法律的改變、資源重組、機(jī)構(gòu)整合、社會(huì)觀念更新等都需要一定的磨合探索，尋找出適合自己特色的監(jiān)管模式。正如樊綱先生所言，“摸他人的石頭，過自己的河”，好在我國具有后發(fā)優(yōu)勢，有許多國家的前車之鑒可以借用。鑒于我國長期以來一直學(xué)習(xí)的都是美國模式，金融控股公司的出現(xiàn)也更多地參照了美國模式，在功能監(jiān)管建立的初期采取美國傘式功能監(jiān)管。能減少從機(jī)構(gòu)向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變的成本、降低轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)。也減輕了金融機(jī)構(gòu)的行政成本，不容易引起金融市場混亂。監(jiān)管水平達(dá)到一定程度后。再向功能監(jiān)管中的雙峰模式或英國統(tǒng)一監(jiān)管模式逐漸轉(zhuǎn)變，也許是個(gè)比較合理的路徑。