基于部門預算的高校財務工作

(天津工業(yè)大學財務處，天津300160)

[摘 要] 本文以市場經(jīng)濟體制下公共財政建設(shè)為背景，以部門預算改革為主線，深入分析和探討了部門預算及其相關(guān)配套改革措施對高校財務預算和會計工作的影響，提出了適應部門預算改革#65380;強化高校財務會計工作的若干對策及改革建議#65377;

[關(guān)鍵詞] 高校;財務;部門預算

[中圖分類號]F275[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194(2008)22-0048-04

推行以部門預算為核心的預算管理體制改革是我國自分稅制以來預算管理體制的又一重大改革，也是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政體制的重大戰(zhàn)略舉措#65377;部門預算已經(jīng)成為我國預算管理的一項基本制度，它在規(guī)范預算行為#65380;加強預算管理和提高預算資金使用效益等方面發(fā)揮了積極的作用#65377;

一#65380;部門預算改革的主要內(nèi)容

針對傳統(tǒng)預算存在的種種弊端和問題，財政部借鑒市場經(jīng)濟發(fā)達國家預算改革成功經(jīng)驗和充分考慮我國公共財政體系建設(shè)的需要，從2000年起著手進行中央財政的部門預算改革#65377;部門預算改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面#65377;

(一)部門預算改革的總體思路

部門預算改革是我國財政預算管理體制改革的重要組成部分，也是財政預算管理體制改革的關(guān)鍵步驟#65377;所以，從某種意義上說，我國能否按照社會主義市場經(jīng)濟的要求建立公共財政體系，其關(guān)鍵在于部門預算改革能否取得成功#65377;所以，財政部在進行部門預算改革時，將它置于我國財政預算管理體制改革#65380;公共財政體系建設(shè)的整體中進行考慮#65377;

應當指出，部門預算改革的總體思路能否順利實現(xiàn)，除了社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷深化和公共財政體系不斷完善外，還需要與部門預算改革相關(guān)的配套改革措施盡快到位#65377;就部門預算改革本身來說，其關(guān)鍵是部門預算編制能否細化#65380;規(guī)范化和科學化，這需要在部門預算改革實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，隨著相關(guān)配套改革的深化，不斷完善部門預算的相關(guān)法規(guī)制度#65377;

(二)改革預算編制形式，實行部門預算

部門預算改革除了要細化政府預算編制外，還突出表現(xiàn)在改變以往政府預算以功能為標志的預算編制形式，根據(jù)政府各部門承擔的行政任務和事業(yè)發(fā)展計劃，把各部門或預算單位所涉及的相關(guān)功能項目的預算都納入該部門或預算單位的整體預算之中#65377;即以部門(或預算單位)為標志，將各部門在預算年度內(nèi)行使職能所需要的全部開支都納入統(tǒng)一的部門預算，從而改變了傳統(tǒng)的各部門的經(jīng)費按功能劃分成若干類，分別按照功能預算申報，各類經(jīng)費的預算編制程序和編報途徑各不相同的預算編制方法#65377;并且要求各部門在編制統(tǒng)一的部門支出預算時，同時編制部門收入預算#65377;

(三)改革預算編制方法，打破基數(shù)的概念，實行“零基預算”，按照基本支出預算和項目支出預算編制部門預算

在統(tǒng)一的部門預算中，在行政管理費#65380;公檢法支出等科目和實行公務員管理的事業(yè)單位，全面推行“基本支出按照定額核定，對項目支出進行評估，按照輕重緩急排序，根據(jù)財力可能安排”的改革，將各項行政事業(yè)費分解為“基本支出預算”和“項目支出預算”兩部分#65377;基本支出是行政事業(yè)單位為保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)#65380;完成日常工作任務所必須的開支;項目支出是指行政事業(yè)單位為完成特定的行政工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出之外發(fā)生的支出#65377;為了滿足預算管理的需要，在行政事業(yè)經(jīng)費中除大型會議#65380;大型修繕和其他項目納入項目支出管理外，其他均納入基本支出管理#65377;對基本支出預算按照定員定額標準編制，改變原來按“基數(shù)法”分配預算的方法，改變預算分配不科學#65380;不規(guī)范，在部門#65380;單位之間“苦樂不均”的狀況，使得部門預算編制更加公平和合理#65377;積極探索建立定員定額與實物資產(chǎn)占用相結(jié)合的定額標準體系，提高基本支出預算編制的準確性#65377;對項目支出預算采取項目庫管理方式，按照項目重要程度，分別輕重緩急排序，并結(jié)合當年財力狀況，優(yōu)先安排急需#65380;可行的項目，使項目經(jīng)費安排與部門事業(yè)發(fā)展和年度重點工作緊密結(jié)合#65377;對財政預算安排的項目，其實施過程及完成結(jié)果要進行績效考評，追蹤問效#65377;每年項目支出預算批復后，按照限定的條件對已批復預算的項目進行清理，將延續(xù)項目滾動轉(zhuǎn)入以后年度，逐步建立項目支出預算滾動安排的管理機制#65377;

(四)改革預算編制規(guī)程，實行自下而上#65380;上下結(jié)合的編制程序

原來傳統(tǒng)的功能預算的編制過程是自上而下，即由財政部門根據(jù)政府目標的需要，先確定財政總體收支規(guī)模和支出構(gòu)成，由財政部把按功能分類的預算控制指標分解給部門，主管部門代基層單位編制預算，層層代編#65377;從2000預算年度開始的中央部門預算改革，改革了預算編制的方式，實行“二上二下”的基本流程，部門預算的編制過程是自下而上，即從基層預算單位編起，由基層預算單位根據(jù)本單位承擔的工作任務#65380;部門發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計劃測算編制，經(jīng)過逐級審核匯總，最后由財政部門審核匯總形成財政總體預算#65377;這樣，所有開支項目落實到具體的預算單位，預算層次進一步延伸，主動編制預算替代了代編預算，避免了代編預算的隨意性，預算編報內(nèi)容也更加符合實際#65377;

“一上”: 部門編報預算建議數(shù)#65377;部門編制預算從基層預算單位編起，編制后上報二級單位，二級單位編制#65380;匯總單位預算后上報一級預算單位，經(jīng)過層層審核匯總，最后由一級預算單位審核匯編部門預算建議數(shù)，上報財政部#65377;

“一下”: 財政部審核部門預算建議數(shù)，經(jīng)國務院批準后，向各部門下達預算控制數(shù)#65377;

“二上”:部門根據(jù)財政部門下達的預算控制數(shù)，編制部門預算草案上報財政部，基本支出在“目”級科目由部門根據(jù)自身情況在現(xiàn)行相關(guān)財務制度規(guī)定內(nèi)自主編制#65377;

“二下”: 財政部根據(jù)全國人民代表大會批準的中央預算草案批復部門預算，各部門在財政部批復本部門預算之日起15日內(nèi)，批復所屬各單位的預算，并負責具體執(zhí)行#65377;

(五)改革預算內(nèi)容，對預算外資金實行收支兩條線管理，實行綜合預算

傳統(tǒng)的政府預算在預算編制和管理上僅著眼于預算內(nèi)資金，對預算外資金#65380;各種基金#65380;各種行政事業(yè)性收費收入等基本由部門和單位自主安排#65377;部門內(nèi)部也沒有將各種收入統(tǒng)一起來，對各種支出進行統(tǒng)籌安排;各部門間管理體制和方法的不同，預算編制亦無法制度化#65380;規(guī)范化#65377;實行部門預算，在一個部門編制一本預算后，中央部門在認真核實本單位的全部收支范圍的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作任務的輕重緩急提出本年度的財政支出需求，用綜合預算的原則對預算內(nèi)#65380;外資金安排的項目進行審核，改變了過去預算外資金報賬式的管理辦法#65377;按照綜合預算的要求，將預算外收入實行納入預算管理或“收支脫鉤”管理方式，收入全額上繳中央國庫或者財政專戶，支出納入部門預算編制范圍，實現(xiàn)預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排#65377;

(六)加強部門預算編制和管理的基礎(chǔ)性工作

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政管理體制的逐步建立，以及對外開放和國際交流的不斷發(fā)展，舊的政府收支分類的缺點和局限性日益突出:一是收支范圍偏窄，不能全面完整地反映政府所有收支活動;二是部分收支項目分類較粗，不利于細化預算編制和強化預算約束，也不利于國庫集中支付制度的實行:三是分類體系#65380;結(jié)構(gòu)不夠科學，難以客觀#65380;準確地反映政府各項職能活動;四是分類方法與國際通行做法差別較大，不利于進行國際比較和研究#65377;因此政府收支分類科目體系的構(gòu)架和內(nèi)容#65380;預算報表和說明體系需進行全面改革，使各支出項目能夠全面#65380;準確地反映政府職能活動，能夠清楚明了地反映政府的錢究竟花到了哪些地方#65377;同時，細化科目分類，按部門#65380;功能和經(jīng)濟性質(zhì)設(shè)計預算科目，與國際慣例接軌#65377;

在推進政府收支科目改革的同時，必須改善和強化行政事業(yè)單位政府資產(chǎn)管理，要逐步建立行政事業(yè)單位政府資產(chǎn)實物定額體系及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)制度，建立定員定額與實物費用定額相結(jié)合的定額標準體系，為預算支出定額的確定提供可靠依據(jù);完善中央部門定員定額標準體系，提高預算編制的規(guī)范性和準確性;按照事業(yè)單位管理體制改革的總體部署，研究事業(yè)單位經(jīng)費供給范圍和供給方式，將符合條件的事業(yè)單位逐步納入定員定額試點范圍#65377;

建立項目支出中介機構(gòu)評估#65380;評審制度，以保證項目支出預算管理科學論證#65380;合理排序的原則得以遵循#65377;

此外，為提高部門預算編制的準確性和工作效率，加強部門預算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集#65380;整理工作，應采用先進的網(wǎng)絡技術(shù)和數(shù)據(jù)庫管理模式，以保證定員定額和項目庫工作的質(zhì)量，使部門預算的編制能建立在一個扎實的基礎(chǔ)之上，加強政府財政管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，為國庫集中支付改革提供必要的信息技術(shù)保證，提高政府預算管理信息化水平#65377;

(七)改革預算執(zhí)行制度

上述部門預算改革的相關(guān)做法只是建立了部門預算體系的框架，而這些改革的做法要付諸實施，需要系統(tǒng)#65380;規(guī)范的執(zhí)行制度作保證#65377;執(zhí)行的關(guān)鍵在于3個方面:一是部門預算編制方法#65380;程序及內(nèi)容應當以規(guī)范的制度形式予以確定，以避免在部門預算執(zhí)行中出現(xiàn)與財政部的設(shè)想相背離的現(xiàn)象;二是部門預算收入管理制度，即應當按照部門預算的規(guī)定，將部門的所有收入都納入部門預算管理，避免部門和單位的資金在部門預算之外循環(huán);三是部門預算支出管理制度，嚴格按照政府采購和國庫集中支付制度執(zhí)行#65377;部門預算收支管理制度的建立也配合了財務收支兩條線管理制度的有效執(zhí)行，切實建立起科學規(guī)范的部門和預算單位的財務管理體系#65377;

二#65380;部門預算對高校財務會計工作的意義

高等學校作為教育部門預算的重要組成部分，部門預算改革不僅對政府部門及預算單位的財務會計具有普遍的積極意義，而且對高等學校也有具體的指導意義#65377;

(一)部門預算改革有助于高等學校轉(zhuǎn)變預算管理觀念，強化預算的嚴肅性和權(quán)威性

應當說，高等學校的預算工作在各類事業(yè)單位中還是比較受重視的，大部分高校能夠按照量入為出的預算指導思想，根據(jù)學校的財力可能和承擔教育事業(yè)發(fā)展任務的實際需要統(tǒng)籌安排，做到收支平衡#65377;特別是1998年新的《事業(yè)單位財務規(guī)則》和《事業(yè)單位會計制度》#65380;《高等學校財務制度》頒布實施以來，高等學校的財務預算管理樹立了“大收大支#65380;全收全支”的觀念，改變了以往預算內(nèi)外分別預算#65380;各自平衡的傳統(tǒng)做法，基本上能夠按照制度確定的財務預算管理體制，根據(jù)各渠道取得的收入情況與教育事業(yè)發(fā)展的需要，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，建立了綜合財務預算#65377;但是，應當看到，在我國高等教育規(guī)模迅速擴張和提高高等教育質(zhì)量的雙重壓力下，一些高等學校為了適應高等教育規(guī)模擴張和提高高等教育質(zhì)量的需要，不顧預算法規(guī)和高等學校財務制度的規(guī)定，不顧學校的財力可能，盲目安排沒有資金來源的預算支出，使學校存在嚴重的預算赤字:有的高校因片面強調(diào)財務自主權(quán)，在預算編制和財務管理方面仍然存在以學校為中心的思想，預算編制和執(zhí)行沒有按照上報的部門預算嚴格執(zhí)行，部門預算#65380;校內(nèi)預算“兩張皮”現(xiàn)象依然存在;有的高校的預算并沒有嚴格按照制度規(guī)定編制和執(zhí)行，預算不完整#65380;不全面的問題還普遍存在;還有一些高校的財務預算形同虛設(shè)，基本上還處于“一年預算#65380;預算一年”的狀況，預算調(diào)整隨意性大，缺乏應有的嚴肅性和權(quán)威性#65377;這種舊觀念所導致的問題有悖于部門預算的改革精神#65377;部門預算要求高校必須按照部門預算的有關(guān)規(guī)定，把本單位預算年度的所有收支項目完整地編入部門預算，并按照嚴格的程序編制#65380;上報，經(jīng)教育主管部門審核#65380;匯總后，報財政部門進一步審核#65380;匯總，形成教育部門預算，報各級人代會審議批準#65377;由于預算編制和執(zhí)行程序嚴格，使大部分高校普遍重視學校預算的編制和執(zhí)行工作，從根本上扭轉(zhuǎn)了學校預算混亂的局面，預算的嚴肅性和權(quán)威性得到了強化#65377;

(二)部門預算有助于規(guī)范高等學校的財務行為，促進高等學校財務管理水平的提高

部門預算制度在預算編制方面，要求各高校必須把不同來源取得的收入全部納入部門預算，支出必須嚴格區(qū)分基本支出和項目支出;收支項目按照定員定額標準編制，并根據(jù)高等教育事業(yè)活動情況進行細化#65377;在財務管理方面，要求各學校必須嚴格遵循“收支兩條線”管理規(guī)定，全口徑管理各項財務收支，禁止設(shè)“賬外賬”#65380;私立“小金庫”，不得將基本支出擠入項目支出;同時，要求拓寬財務預算管理視野，把財務管理與財產(chǎn)物資管理和事業(yè)業(yè)務管理聯(lián)系在一起，在摸清“家底”#65380;全面掌握事業(yè)活動規(guī)律和情況的基礎(chǔ)上，算細#65380;算準與預算編制相關(guān)的財產(chǎn)物資#65380;事業(yè)規(guī)模等基本數(shù)字，為定員定額提供真實可靠的基礎(chǔ)，以提高預算的準確性，細化預算編制，便于預算執(zhí)行#65377;

三#65380;加強高校財務會計工作的政策建議

部門預算改革的順利實施，除了高校內(nèi)部要根據(jù)部門預算改革的需要，加強財務預算管理和會計核算工作外，關(guān)鍵的是政府財政部門和教育主管部門應當及時調(diào)整#65380;修訂或制定相關(guān)的財務會計政策，確保部門預算以及相關(guān)的改革措施得到實施#65377;筆者認為，財政部門和教育主管部門應著手對以下幾個方面進行改革#65377;

(一)進一步改革和完善部門預算制度及相關(guān)配套制度

部門預算改革不是一項孤立的改革措施，它與政府采購#65380;國庫單一賬戶#65380;預算外資金管理以及政府收入管理制度改革等聯(lián)系在一起，共同構(gòu)成公共財政制度#65377;應該說，部門預算是公共財政制度的核心，它規(guī)定了政府部門及預算單位的收支規(guī)模#65380;收入來源#65380;支出方向等重要的財政稅收及其他公共財政活動和管理內(nèi)容#65377;所以，為了確保部門預算改革能夠順利實施，應當建立科學規(guī)范的部門預算制度，把部門預算的相關(guān)內(nèi)容，包括部門預算的范圍#65380;預算內(nèi)容#65380;預算項目#65380;預算編制程序#65380;預算編制依據(jù)#65380;預算編制方法#65380;預算編制時間#65380;部門預算執(zhí)行#65380;預算管理與控制等都以制度的形式加以規(guī)范#65377;在制定部門預算制度時，應盡可能考慮與部門預算相關(guān)的各項配套改革制度，并使之相互銜接，即應當把部門預算制度置于整個公共財政體系之中考慮#65377;同時，由于我國公共財政體系建設(shè)剛剛開始，對于如何建立科學規(guī)范的部門預算制度還處于不斷的探討和研究之中，這突出體現(xiàn)在近幾年的部門預算編制指南變動比較大，特別是與部門預算編制相關(guān)的定員定額標準#65380;部門預算收支科目#65380;部門預算項目分類#65380;部門預算執(zhí)行的相關(guān)會計報表等都處于頻繁的變動之中，不僅使前后年度的相關(guān)部門預算之間不具有可比性，也給政府部門和預算單位造成諸多執(zhí)行上的困難#65377;所以，財政部門在進行部門預算制度的制定時應當有一定的前瞻性，而且為了使相關(guān)的制度具有一定的穩(wěn)定性，建議部門預算制度只應將原則性#65380;總體性#65380;規(guī)范性的內(nèi)容納入制度，不應將具體的#65380;個別的#65380;操作層面的內(nèi)容都納入制度#65377;至于后者的內(nèi)容，可以在每年布置部門預算編制工作時作補充規(guī)定#65377;

同樣需要特別指出的是，從部門預算制度實施的這幾年情況看，總體上能夠做到部門收入和部門支出都納入部門預算加以管理#65377;但是，目前存在的比較嚴重且普遍的問題是，部門預算所體現(xiàn)的財權(quán)與事權(quán)之間不相匹配#65377;預算部門或單位上報的部門預算，要求財政部門的預算撥款數(shù)都很大，而財政部門下達或批準的預算控制數(shù)卻往往只根據(jù)其財力可能#65377;這說明，不論是財政部門還是預算部門或單位，預算申報#65380;預算下達都存在極大的隨意性，根本沒有財權(quán)與事權(quán)及其兩者相互結(jié)合的概念#65377;為此，在深化部門預算改革#65380;制定部門預算制度時，應當將政府部門#65380;預算單位的事權(quán)#65380;財權(quán)以及相應的預算責任等規(guī)定清楚，以規(guī)范預算申報和預算批準行為#65377;

(二)及時修訂高等學校財務制度和會計制度

現(xiàn)行的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》分別是1997年和1998年頒布實施的，這兩項制度頒布實施時正值我國市場經(jīng)濟體制改革的初期，與市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政體系建設(shè)問題尚處于理論探討階段，相應的財政預算管理體制改革是2000年前后的事#65377;所以，相對于部門預算#65380;政府采購#65380;國庫單一賬戶等公共財政制度來說，現(xiàn)行的高等學校財務制度和會計制度已不能適應公共財政建設(shè)及相應制度改革的需要#65377;特別是部門預算制度實施以來，高校財務制度和會計制度的絕大部分內(nèi)容都不能適應部門預算管理的需要，必須及時地加以研究并作出修訂#65377;

在對高校財務制度和會計制度修訂時，應當充分考慮到政府預算制度改革發(fā)展對高等學校財務管理和會計核算的需要，以及高等教育管理體制改革對高校財務管理和會計核算工作提出的要求#65377;自部門預算改革以來，財政部就明確提出，政府預算改革的目標是逐步建立以績效為導向的績效預算模式，以強化公共資金管理，提高公共資金使用績效#65377;績效預算的實施，要求政府部門和預算單位必須明確其從事的活動或項目的績效目標，以及為實現(xiàn)此績效目標需要耗費的資源或成本，從而編入績效預算#65377;這里，實現(xiàn)績效目標耗費的資源是成本費用的概念，而不是傳統(tǒng)預算管理中的支出概念#65377;這種變化應當充分體現(xiàn)在擬修訂的高校財務制度和會計制度中，如強調(diào)投入產(chǎn)出#65380;成本效益分析和成本費用管理，改變會計核算基礎(chǔ)和進行成本核算等，都應當寫入高校財務制度和會計制度中#65377;

近年來，隨著我國高等教育大眾化步伐的加快和高等學校直接面向市場意識的增強，不僅高校的辦學規(guī)模不斷擴大，基本上從原來的袖珍型高校向巨型大學發(fā)展，高等學校的功能也由原來的培養(yǎng)人才逐漸向培養(yǎng)人才#65380;科學研究和服務社會的模式轉(zhuǎn)變#65377;這些變化使高等學校的業(yè)務活動和財務活動都更加復雜，再加上市場經(jīng)濟本身不規(guī)范的原因，如果沒有進一步規(guī)范財務行為，提高財務管理水平，那么不僅難以適應高等教育發(fā)展和市場經(jīng)濟對規(guī)范財務行為的需要，使高等學校的財務活動和財務秩序出現(xiàn)混亂，而且也不能適應部門預算的要求#65377;所以，不論從主觀愿望還是客觀需要的角度，高等學校都有進一步規(guī)范財務行為#65380;提高財務管理水平的需要，而部門預算則從政府行政法規(guī)方面提出了具體要求，所以部門預算改革對于規(guī)范高等學校財務行為，提高財務管理水平具有積極的作用#65377;

主要參考文獻

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