后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村公共物品供給的模式選擇

長期以來，農(nóng)村公共物品的治理形成了單中心模式，取消農(nóng)業(yè)稅從根本上動搖了這種模式，使公共物品供給陷入困境。因此，必須探索后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村公共物品供給的有效模式。

一

關于后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村公共物品供給模式的選擇，主要有以下主張：一是市場化供給。如黨國英認為，農(nóng)村公共物品供給不足的問題，主要是因為鄉(xiāng)村“政府性權力太大”，市場化不足造成的，“用市場化的辦法實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一，這是我們需要樹立的解決農(nóng)村問題的信念?！倍钦鲗Ч┙o。如李彬和李葆華指出，應明確政府作為農(nóng)村公共物品主要供給者的責任，特別指出農(nóng)村社區(qū)的村民自治組織不能作為主要供給者，應根據(jù)公共物品受益范圍來界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的權利和責任。三是第三部門主導供給。如劉宛晨等提出了第三部門參與供給農(nóng)村公共物品的優(yōu)點，并劃分了4種具體方式：第三部門獨立提供、生產(chǎn)；第三部門提供、政府生產(chǎn)；第三部門提供、私人部門生產(chǎn)；政府部門、私人部門提供，第三部門組織生產(chǎn)。四是多中心供給。如程又中和陳偉東對農(nóng)村公共物品進行了細分，并依此來確定多中心的供給主體，中央政府供給資本密集型物品：地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級政府供給技術密集型物品：社區(qū)組織和村民供給勞動力密集型物品。

實踐表明，市場和政府在公共物品供給中都會失靈或失效。就當前鄉(xiāng)村社會而言，雖然具有組織化的基層政府，但其結構還有待優(yōu)化，功能還需要健全，不能很好地滿足公共物品的供給：鄉(xiāng)村市場發(fā)育還有待成熟，尚不能在公共物品供給中起主導作用，這在一些落后地區(qū)顯得更加突出：長期壓力型體制嚴重擠壓了社會自組織的成長，制約了農(nóng)村民間組織供給公共物品的能力。這說明，農(nóng)村公共物品供給模式選擇中，過分倚重某種供給主體，忽視其他主體都是不恰當?shù)?，都難于提高公共物品供給的質量。應該說，農(nóng)村公共物品供給模式的選擇，不僅要符合公共物品普遍的治理之道，適應鄉(xiāng)土社會結構變遷的內在規(guī)定，而且要遵循廣大農(nóng)民公共物品消費的基本偏好。農(nóng)村公共物品的有效供給模式應該是多中心模式，當然是有選擇、有主導的多中心模式。這種模式的選擇。不僅是革除長期以來公共物品供給模式弊端的善政之道，而且是化解后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村公共物品供給困境的良治之途，也是發(fā)揮公共物品治理基本邏輯優(yōu)勢的優(yōu)選之路。

二

1997年世界銀行報告界定了公共物品：“公共物品是指非競爭性的和非排他性的物品?！备鶕?jù)地域特征，公共物品一般可分為城市和農(nóng)村公共物品。農(nóng)村公共物品是指與農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)密切相關的社會物品，這些物品具有普通公共物品的基本屬性，同時具有以下特殊性：(1)多樣性。鄉(xiāng)村社會中從事不同產(chǎn)業(yè)、不同工種的農(nóng)民，對公共產(chǎn)品的需求不同：處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平下的農(nóng)民，對公共物品的消費不同。(2)層次性。既包括中央政府提供的覆蓋于農(nóng)村的全國性公共物品，又包括地方政府提供的受益范圍局限于本區(qū)域或部分外溢到周邊的地方性公共物品，還包括農(nóng)村特定組織提供由特定群體消費的區(qū)域性公共物品。(3)高成本性。鄉(xiāng)村社會的彌散性、農(nóng)戶居住的分散性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性，決定了農(nóng)村公共物品供給組織和運行的高成本性，等等。這些特征規(guī)定了農(nóng)村公共物品供給的特有規(guī)律，也是決定供給模式選擇的根本變量。

歷史地看，農(nóng)村公共物品供給先后經(jīng)歷了人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包和稅費改革三個階段，但其供給模式并沒有實質性變化，長期沿襲著典型的單中心模式。該模式的具體表現(xiàn)：(1)單中心的供給主體。政府是單一供給主體，市場與第三部門的相關作用微乎其微。如果說人民公社時期，政府對農(nóng)村公共事物的壟斷是“總體性”社會的產(chǎn)物，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社后依舊壟斷著公共物品的供給，則是公共物品治理結構安排的重大缺失。(2)單方面的決策機制。即自上而下由縣、鄉(xiāng)政府根據(jù)它們的偏好單方面決定公共物品供給的數(shù)量與種類。這種決策難以真實反映民眾的消費需求，往往降低了供給的有效性。(3)單一性的籌資渠道?，F(xiàn)代公共物品的資金耗費應源于制度內的財政系統(tǒng)。但中國農(nóng)村公共物品供給的資金籌集長期由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織來承擔，而且主要來自于制度化的財政系統(tǒng)之外。也就是通過壓力型體制，以農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”為名向農(nóng)民提取資源，來滿足公共物品供給的資源需求。1994年分稅制改革后，這種狀況愈演愈烈。

單中心的供給主體、單方面的決策機制、單一性的籌資渠道構筑了鄉(xiāng)村社會公共物品供給典型的單中心模式。政府長期壟斷農(nóng)村公共物品的供給，導致了低水平供給和總量的嚴重不足：單方面的決策機制直接導致供給的效率低下與結構失衡：單一性的籌資渠道則常常演變?yōu)閺娭菩缘膩y收費，加重農(nóng)民負擔、惡化干群關系，是“三農(nóng)”問題的重要根源?？傊瑔沃行哪Ｊ浇o農(nóng)村公共物品供給帶來了諸多弊端，革除這些弊端勢在必行。

三

公共物品供給的單中心模式塑造了一個低速發(fā)展、相對落后，與國家體系相斷裂的鄉(xiāng)村社會。農(nóng)業(yè)稅的取消更加惡化了這種狀況，沖擊了單中心模式的運行。因為，農(nóng)業(yè)稅以及附著其上的各種費用的制度化取消，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從制度外籌資的途徑被堵塞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少，這對于那些原本就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，猶如雪上加霜。雖然有上級政府的財政轉移，而且轉移額度逐年提高，但缺口仍然較大，難于根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，大大地降低了它們供給公共物品的能力。而且，農(nóng)村稅費改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)工程，其成果的鞏固和成效的發(fā)揮取決于相關的配套改革。但實、踐中，由于取消農(nóng)業(yè)稅政策推進速度很快，而與此相關的行政體制、財稅體制等配套改革又難于及時跟進。這反過來又制約了公共產(chǎn)品的有效供給。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展、農(nóng)民生活水平不斷提高和利益結構的漸次分化，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的數(shù)量與質量的需求不斷提高，對公共物品的需求偏好日益多樣化，使得單中心模式難以為繼。

當然也應看到，取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村公共物品供給模式的轉向所帶來的契機。一方面取消農(nóng)業(yè)稅所帶來的困境，迫使中央政府調整了國家與農(nóng)村、政府與農(nóng)民的利益關系，采取了“多予、少取、放活”的政策，這表現(xiàn)為農(nóng)村社會性公共支出在公共財政支出中比重的逐年提高，一定程度上緩減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給的資源壓力。而農(nóng)業(yè)稅的取消也給政府施以改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動力，可以從根本上推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)結構的優(yōu)化和功能的轉變。另一方面，取消農(nóng)業(yè)稅有助于開拓民間力量供給公共物品的新渠道。后農(nóng)業(yè)稅時代的中央政府在加大對農(nóng)村公共物品投入的同時，為節(jié)約高額的成本，必然會以制度化方式把一部分原來由政府才能履行的職能交給市場或民間組織來完成，吸引民間資本投入到農(nóng)村公共事務的建設之中，從而增加公共物品供給的數(shù)量和質量，提高供給的有效性。

四

多中心的公共物品供給是適應鄉(xiāng)村治理的一種優(yōu)選模式。理論上，這種模式的選擇是人類認識現(xiàn)代公共物品治理邏輯的結果。人們對公共物品的自覺認識始于1950年代，以薩繆爾遜為代表的福利經(jīng)濟學家認為，公共物品具有非排他性和非競爭性，市場方式供給公共物品，成本高昂、缺乏效率，存在失靈現(xiàn)象。因此20世紀50至70年代，幾乎所有國家和地區(qū)都把政府視為公共物品的當然提供者。但隨著1970年代以來福利國家的危機，人們也普遍認識到政府治理公共物品的無效、低效和失靈問題。這一背景推動了新公共管理理論的興起，其核心就是變革公共物品的供給結構與方式。其中，美國學者奧斯特羅姆夫婦提出了多中心理論，認為公共物品治理中的單中心就是政府是管轄公共事務的唯一主體，多中心制度安排打破了單中心的權力格局，形成了一個由多個權力中心組成的治理網(wǎng)絡，來承擔公共管理與公共服務的職責。這種理論強調公共物品供給結構的多元化，肯定公共、私人部門和社區(qū)組織均可成為公共物品的供給者和決策者，引入了多元競爭機制。多中心模式的優(yōu)勢在于，它能夠適應日益多元化的社會，能夠滿足民眾對公共物品需求的不同偏好。

長期以政府壟斷為特征的單中心模式在取消農(nóng)業(yè)稅后，陷入了嚴重困境?？朔@種困境的出路在于借鑒多中心理論，建構多中心模式。首先是多中心的供給主體。這些供給主體應包括政府、私人或企業(yè)、非政府組織等。比如關系到國家總體利益的基礎教育、環(huán)境保護等公共物品，應該由中央和省級政府來無償提供：地方政府主要負責提供與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關的公共物品，如區(qū)域性的道路交通、農(nóng)田水利建設等：私人或企業(yè)可提供一些產(chǎn)權歸屬明確，能夠市場化運作和排他性收費的公共物品，如小型水利設施等。其次是多中心的決策機制。麥金尼斯指出：“多中心意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的”。農(nóng)村公共物品供給中，要堅持政府決策的主體地位，因為多中心模式并不意味著政府從公共物品供給領域的退出和責任的讓渡，相反政府作為公共利益的代表，有義務完善決策程序，提高公共物品質量。同時要建立健全公共物品供給中農(nóng)民需求的表達機制，特別是直接關系到農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共物品決策，一定要通過村民大會，充分聽取農(nóng)民的真實需求和意愿。最后是多中心的籌資渠道。解決公共物品欠賬太多的問題，必須通過各種措施拓寬籌資渠道。根據(jù)事權和財權相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央與地方政府的稅收權限，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應的財權，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給公共物品提供資金保障。中央政府要加大針對農(nóng)村公共物品的轉移支付力度，并納入制度化軌道。另外還要充分利用民間資本，對部分準公共物品的治理，在明確產(chǎn)權的前提下大力引進私人或社會資本。

需指出的是，多中心治理以政府、市場和第三部門之間力量的制衡為前提。當前我國很多農(nóng)村的市場還很不成熟，很多農(nóng)村的民間組織規(guī)模偏小，經(jīng)費來源沒有保障。一些組織的實際運行還存在不少問題，需要政府加強扶持和管理。而且，中國農(nóng)村發(fā)展具有非均衡的特征，多種心模式在實際運行中應該有選擇、有區(qū)別地適用，任何不切實際采取一刀切的“普遍主義”方式都無法解決發(fā)展中的難題。比如在市場發(fā)育充分的農(nóng)村，可以鼓勵企業(yè)和民間組織更多地參與相關公共物品的供給：而在一些落后的農(nóng)村地區(qū)，政府還要承擔大部分公共物品供給的責任，同時應扶持市場力量和民間組織的發(fā)展，推動公共物品供給向多中心模式的轉換。

(作者單位：山西大學政治與公共管理學院)