遵循科學(xué)發(fā)展觀 構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃體系

改革開放30年來，中國的城市建設(shè)取得了輝煌的成就，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。城市規(guī)劃工作在中央和地方各級政府空前重視的前提下，成績斐然。但在國家向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，計劃經(jīng)濟(jì)時代成型的城市規(guī)劃體系，面臨著來自利益多元化格局中不同利益階層、不同利益團(tuán)體、不同地區(qū)、甚至市場力量本身的多重沖擊。城市規(guī)劃工作作為一項關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的社會經(jīng)濟(jì)活動，出現(xiàn)了一些矛盾和問題，現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在城市規(guī)劃工作中如何樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，本文試圖通過以下幾個方面的思考找出一些初步的答案。

一、市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃體系面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

市場經(jīng)濟(jì)制度的確立，對城市規(guī)劃工作的影響是決定性的。處于社會轉(zhuǎn)型期的城市規(guī)劃由于權(quán)力構(gòu)型還不穩(wěn)定，甚至可以說還沒有真正適應(yīng)從計劃到市場的這種轉(zhuǎn)變。從而使城市規(guī)劃從制訂到實(shí)施管理常陷于自相矛盾之中。這種矛盾集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)城市規(guī)劃工作的系統(tǒng)性不能全面落實(shí)

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系是在全民所有計劃經(jīng)濟(jì)時代完成的制度設(shè)計，其理論基礎(chǔ)是在空間上落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。體系設(shè)計是以總體規(guī)劃為指導(dǎo)、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的一整套比較完善的方案。但是由于我國快速工業(yè)化、城市化過程中東西部區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡，大量人口和產(chǎn)業(yè)向東部發(fā)達(dá)地區(qū)聚集。而城市戶籍制度的改革，更使城市人口規(guī)模預(yù)測往往淪為“數(shù)字拼湊游戲”?；谌丝诳刂频某鞘锌傮w規(guī)劃便失去了基礎(chǔ)，甚至無法做到“實(shí)事求是”這個基本的要求。另外，有些城市出現(xiàn)了沒有規(guī)劃就建設(shè)或者規(guī)劃跟著建設(shè)走的不利局面，導(dǎo)致無法發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)調(diào)控作用。

(二)城市規(guī)劃工作的客觀性不能得到保證

一些地方的城市規(guī)劃沒有進(jìn)行深入的調(diào)查研究和反復(fù)論證，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源承受能力，不顧發(fā)展規(guī)律，提出不切實(shí)際的城市發(fā)展目標(biāo)，城市盲目擴(kuò)張趨勢有所加劇，有些甚至背離國務(wù)院批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，超過國家公布的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)規(guī)劃確定的建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)重超越自身的經(jīng)濟(jì)承受能力，不講投資效益熱衷于建設(shè)行政中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)、景觀大道等“形象工程”和“政績工程”，缺乏全局性、科學(xué)性、前瞻性。

(三)城市規(guī)劃工作的立法體系不完備

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃不僅是一項社會活動，也是一項政治活動，它更是一項法律活動。城市規(guī)劃管理的權(quán)力根源是上級政府行政審批通過的城市規(guī)劃方案，大城市總體規(guī)劃則通過國務(wù)院審批成為國家事務(wù)?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》立法的目的是“為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。合理地制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要?！钡窃趯?shí)際操作中，政府對城市規(guī)劃的制定、或已制定的規(guī)劃隨意進(jìn)行主觀上的干涉和更改的現(xiàn)象十分普遍。長官意志主導(dǎo)城市規(guī)劃，一些地方打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號，不顧自然資源和環(huán)境容量的限制，盲目引進(jìn)項目，與規(guī)劃有沖突時不是放棄項目，而是靠調(diào)整規(guī)劃來遷就項目。行政權(quán)威有時甚至比規(guī)劃專家更有權(quán)決定某些本應(yīng)由規(guī)劃專家考慮的事情，如建筑的造型和色彩等。政府首腦對諸如某一塊地皮應(yīng)該給哪個房地產(chǎn)公司開發(fā)這樣的問題的關(guān)注，有時甚至超過他對更大范圍城市全局戰(zhàn)略問題的關(guān)注。行政權(quán)力的不合理擴(kuò)展，導(dǎo)致規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性得不到應(yīng)有的尊重。

(四)城市規(guī)劃工作可持續(xù)發(fā)展不能得到貫徹

在城市規(guī)劃的實(shí)際工作中，“領(lǐng)導(dǎo)一換，規(guī)劃重來”等現(xiàn)象非常普遍，導(dǎo)致城市規(guī)劃變更的頻率過快。中心城市經(jīng)濟(jì)區(qū)域范圍內(nèi)，周邊小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)引導(dǎo)不力，小城鎮(zhèn)發(fā)展重點(diǎn)不突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展動力不足。還有就是在重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕社會進(jìn)步、重物質(zhì)成果輕人文價值、重眼前利益輕長遠(yuǎn)福祉的短視思維下，破壞歷史文化和風(fēng)景名勝資源現(xiàn)象嚴(yán)重，一些歷史文化名城重開發(fā)，輕保護(hù)，拆真古跡，建假古董，造成歷史文化遺產(chǎn)的破壞，致使城市真正的可持續(xù)發(fā)展后勁不足。

(五)城市規(guī)劃工作中權(quán)力構(gòu)架不平衡

在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府對城市規(guī)劃的控制更應(yīng)強(qiáng)調(diào)法制管理，健全的規(guī)劃法律體系是城市規(guī)劃有效實(shí)施的根本保證。政府作為城市規(guī)劃主導(dǎo)部門，考慮發(fā)展的同時必須兼顧公眾和不同社會集團(tuán)的利益訴求，但隨著“經(jīng)營城市”等等理念的提出，市場經(jīng)濟(jì)本身要求的公平、公正、公開原則被忽視。各方權(quán)利理應(yīng)得到尊重的平衡被打破。矛盾重點(diǎn)出現(xiàn)在城市改造過程中的拆遷問題上，一些地方一味求新求洋，大規(guī)模拆遷房屋，在拆遷過程中安置不落實(shí)、補(bǔ)償不合理、管理不到位，強(qiáng)制拆遷，加之工作方法不當(dāng)、態(tài)度粗暴。甚至采取非法手段，致使拆遷糾紛增多，加重了城市建設(shè)成本和市民負(fù)擔(dān)，影響了黨和政府在群眾中的威信。還有的地方大肆圈占土地，造成土地資源的大量閑置和荒廢，失地農(nóng)民從土地收益中所得甚少，生活難以為繼，成為新的社會不穩(wěn)定因素。城市規(guī)劃工作無形中演化成侵占弱勢群體最后一顆稻草的幫兇，與構(gòu)建和諧社會的社會大環(huán)境背道而馳。

二、用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城市規(guī)劃體系的建設(shè)

隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，農(nóng)村富余勞動力向城市的大量轉(zhuǎn)移，現(xiàn)行城市規(guī)劃體系由于至今仍然沿用全民所有計劃經(jīng)濟(jì)時代自上而下“安排”與“控制”的靜態(tài)思維方式，與市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。因此，要解決中國的城市與區(qū)域發(fā)展問題，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。緊密結(jié)合國家、地區(qū)和城市的發(fā)展需要，積極跟蹤國內(nèi)外城市與區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展動向，以規(guī)劃實(shí)踐為基礎(chǔ)，以理論研究為突破口，以立足國內(nèi)、接軌國際為目標(biāo)，構(gòu)建新的符合中國國情的城市規(guī)劃體系就顯得非常緊迫和重要。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要從以下幾個方面努力：

(一)城市規(guī)劃工作要堅持統(tǒng)籌兼顧，走可持續(xù)發(fā)展的道路

城市形態(tài)隨著社會的發(fā)展、科技的進(jìn)步而不斷發(fā)展變化。統(tǒng)籌兼顧是現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)的精髓，也是城市規(guī)劃的本質(zhì)和精髓。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展需要統(tǒng)籌，城市規(guī)劃在繼續(xù)圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心的同時，需要大力加強(qiáng)社會發(fā)展和民生建設(shè)。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，也需要統(tǒng)籌安排。城市規(guī)劃體系的確立，應(yīng)按照“五個統(tǒng)籌”的要求，牢固樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念，合理配置城市各類資源，確定合理的環(huán)境容量和科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理開發(fā)，永續(xù)利用。要樹立城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的觀念，科學(xué)協(xié)調(diào)系統(tǒng)間的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。要樹立空間整合的觀念，走出過去單純追求平面規(guī)劃的誤區(qū)，重視城市立體三維空間的協(xié)調(diào)與整合。要樹立歷史與文化的觀念，城市規(guī)劃必須注意保護(hù)和挖掘城市的歷史與文化，努力提升文化品位，努力塑造城市個性特色。要樹立開放觀念，使城市規(guī)劃既立足當(dāng)前，又著眼未來，善于吸收和借鑒人類一切文明成果。

(二)城市規(guī)劃工作要堅持以人為本，走科學(xué)化和民主化道路

城市的首要功能是滿足人民群眾生產(chǎn)、生活乃至生存的需要。因此城市規(guī)劃工作必須確立“人本”思想，把人民群眾的利益作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓規(guī)劃實(shí)踐最大化地體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。要做到這一點(diǎn)，必須保障城市規(guī)劃科學(xué)民主決策。在城市規(guī)劃的編制與實(shí)施過程中。應(yīng)當(dāng)尊重公民的知情權(quán)、建議權(quán)和參與權(quán)，增加規(guī)劃的透明度，提高公眾的參與度，擴(kuò)大規(guī)劃的公示度，讓公民評議規(guī)劃。對規(guī)劃方案進(jìn)行修改和完善，努力優(yōu)化城市布局，完善城市功能，改善人居環(huán)境，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)城市的良性發(fā)展。進(jìn)一步提高公民對規(guī)劃的認(rèn)同感，增強(qiáng)城市發(fā)展的潛力和凝聚力。還應(yīng)當(dāng)注意的是，在建設(shè)社會主義和諧社會的過程中，特別需要關(guān)注弱勢群體的生存狀況和發(fā)展?fàn)顩r，規(guī)劃在實(shí)施中要避免對人民群眾利益的大規(guī)模侵害。

(三)城市規(guī)劃工作要堅持依法行政，走制度化和法律化的道路

城鎮(zhèn)化作為國家發(fā)展的根本性戰(zhàn)略，在相當(dāng)長的歷史時期，城市規(guī)劃為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的主旨一直是存在的，它是城市發(fā)展的藍(lán)圖和城市建設(shè)與管理的章程，既有法定的強(qiáng)制性。又有執(zhí)行的周期性，不經(jīng)法定程序不得隨意變更，一切建設(shè)項目必須在規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。因此，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要做遵守法律、尊重科學(xué)的模范，帶頭維護(hù)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。還要樹立正確的政績觀，從長遠(yuǎn)利益和眼前利益的結(jié)合上實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益，只有群眾滿意才是最大的政績。在政績考核上，既要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，又要看社會指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)；既要看城市變化、當(dāng)前發(fā)展，又要看發(fā)展的協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性；既要看經(jīng)濟(jì)總量的增長。又要看人民群眾得到的實(shí)惠；既要看“顯績”，又要看“潛績”，只有這樣，才能從根本上杜絕形象工程、政績工程、虛報浮夸、擾民坑民害民等問題。城市規(guī)劃主管部門要規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格按規(guī)定時限和程序等實(shí)施規(guī)劃管理。依法履行職能。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處違法建設(shè)，堅決杜絕執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依的問題。

(四)城市規(guī)劃工作要堅持改革完善，走制度創(chuàng)新的道路

城市規(guī)劃體系建設(shè)中樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，涉及的不僅是觀念變化，而且還有制度設(shè)計，只有制度創(chuàng)新。才能確保建立科學(xué)的發(fā)展觀、科學(xué)的成本觀。因此一是要改革規(guī)劃編制模式和內(nèi)容，由注重確定開發(fā)項目為主，向保護(hù)和合理利用各類資源轉(zhuǎn)變。控制合理的環(huán)境容量、確定科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，用戰(zhàn)略思維和世界眼光來系統(tǒng)謀劃城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是加快規(guī)劃設(shè)計體制改革。采取多元化形式，全面開放規(guī)劃設(shè)計市場。引入競爭機(jī)制，對重要開發(fā)建設(shè)項目的詳細(xì)規(guī)劃，要采取招標(biāo)的方式組織進(jìn)行，通過競爭提高規(guī)劃設(shè)計水平。三是加快規(guī)劃管理制度創(chuàng)新，建立和完善規(guī)劃決策和審批的制度化、法制化、規(guī)范化運(yùn)作體系。四是改革現(xiàn)行規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)投入制度，將規(guī)劃經(jīng)費(fèi)列入政府經(jīng)常性財政預(yù)算，每年按計劃及時撥付。同時建立“城市規(guī)劃編制基金”，從城市土地出讓金和規(guī)劃罰沒款中按比例提取，基金專戶專管，?？顚Ｓ?，收支兩條線，逐步解決規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)不足的問題。

(作者單位：內(nèi)蒙古城市規(guī)劃市政設(shè)計研究院經(jīng)濟(jì)所)