押金返還制度的理論基礎(chǔ)、實踐應(yīng)用及經(jīng)驗借鑒

在城市垃圾管制中，押金返還制度是受到普遍歡迎和贊譽的一種環(huán)境經(jīng)濟政策，在經(jīng)濟發(fā)達國家有著廣泛的應(yīng)用和成功的實踐。押金返還制度既沒有產(chǎn)品消費稅的弊端(導致生產(chǎn)的過度削減)，同時亦不存在循環(huán)補貼政策的負作用(刺激產(chǎn)品的過度消費)。在污染者數(shù)目較多或信息監(jiān)督成本高時，押金返還制度相對于直接的庇古稅更有優(yōu)勢。

一、押金返還制度的理論基礎(chǔ)

押金返還制度(Deposit refund system，DRS)是消費者或下游廠商在交易時預先支付一定的押金，履行某些義務(wù)后獲得押金返還的一種政策機制。押金返還制度有兩種不同的類型：1、“市場驅(qū)動”的押金返還制度。也叫“自發(fā)”的押金返還制度、“生產(chǎn)者發(fā)起”的押金返還制度；2、“政府驅(qū)動”的押金返還制度，也叫“強迫性押金”、“強制性押金”等。

“市場驅(qū)動”的押金返還制度應(yīng)用非常廣泛。例如，消費者從廠商處租賃汽車或復印機等耐用產(chǎn)品時。通常支付一定的押金，當返還相應(yīng)的耐用品時再贖回押金。又如，消費者購買啤酒等飲料產(chǎn)品時，通常預先支付一定的費用(押金)。當空酒瓶返還給零售商時獲得押金返還。

“市場驅(qū)動”的押金返還制度出于以下目標：1、確保產(chǎn)品(包括廢舊產(chǎn)品及包裝容器)的循環(huán)回收。生產(chǎn)者回收廢舊產(chǎn)品或包裝后，通過清洗、加工、再利用，能夠節(jié)約生產(chǎn)成本。2、確保消費者對產(chǎn)品的使用及養(yǎng)護。為了獲得押金返還，消費者必須確保對產(chǎn)品的維護。3、向消費者展示產(chǎn)品質(zhì)量，轉(zhuǎn)移或降低產(chǎn)品缺陷給消費者帶來的風險，促進產(chǎn)品的銷售。4、實施價格歧視(價格差別化)，增加產(chǎn)品需求。在以上4個目標中，1是循環(huán)回收的經(jīng)濟目標，2、3、4是其他經(jīng)濟目標。出于循環(huán)回收目標的押金返還制度節(jié)約了資源，增加了回收再利用，減少了垃圾的產(chǎn)生，有一定的環(huán)境效果。與此同時，出于其他經(jīng)濟目標(非循環(huán)回收)的押金返還制度盡管也具有刺激回收的功能，但其往往降低了產(chǎn)品耐用性和使用壽命，刺激了產(chǎn)品需求。因此，并不一定導致垃圾產(chǎn)生和排放減少。甚至在一定程度上增加了產(chǎn)品廢棄和垃圾產(chǎn)生。

“政府驅(qū)動”的押金返還制度并非出于個體的經(jīng)濟目標，而是出于社會的環(huán)境目標而產(chǎn)生。它既可能出于循環(huán)回收的環(huán)境目標，也可能出于其它環(huán)境目標而產(chǎn)生。在“政府驅(qū)動”的押金返還制度中，出于循環(huán)回收的押金返還制度使用較普遍。例如，消費者在購買可能導致垃圾污染的產(chǎn)品(如瓶裝飲料、包裝產(chǎn)品、電池)時支付一定的押金，返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時獲得押金返還。這種出于循環(huán)回收目標的押金返還制度下面詳細論述，這里暫不展開。出于其它環(huán)境目標的押金返還制度也有實施的案例。例如，發(fā)達國家在資源開采領(lǐng)域中采用的“履約保證金”(Performance bonds)就是出于其它環(huán)境目標的一種押金返還制度。履約保證金是在廠商開采某種自然資源(如木材、煤炭、石油、天然氣等)時征收一筆保證金，當廠商履行某些義務(wù)后獲得保證金返還。

以上分析表明，為了確保交易一方履約，交易的另一方采取的任何物質(zhì)或非物質(zhì)抵押制度，實際上都屬于押金返還制度。而且。押金返還制度不僅僅發(fā)生在廠商與消費者之間，也可能發(fā)生在廠商與廠商之間，還可能發(fā)生在政府與廠商之間，甚至可能發(fā)生在政府與消費者之間。可見，押金返還制度的理論內(nèi)涵和實踐應(yīng)用比我們通常理解的更廣泛。下面，為了集中論述城市垃圾管制，我們主要討論“政府驅(qū)動”(出于環(huán)境目標)的押金返還制度。而且主要討論其中出于循環(huán)回收目標的押金返還制度。除非特別指出，下文討論的押金返還制度均指“政府驅(qū)動”的出于循環(huán)回收目標的押金返還制度。

二、城市垃圾管制中的押金返還制度

在城市垃圾管制中，押金返還制度是消費者或下游廠商在購買可能導致垃圾污染的產(chǎn)品時支付一定的押金，當消費者返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時獲得押金返還的一種垃圾管制政策。押金返還制度的基本原理是：押金在一定程度上構(gòu)成了對消費者的行為約束，用押金這一經(jīng)濟杠桿可以刺激消費者將廢舊產(chǎn)品返還給廠商(而不是直接拋扔)，從而實現(xiàn)垃圾管制目標。押金返還制度是一個雙層系統(tǒng)，實際上就是產(chǎn)品消費稅和循環(huán)補貼的結(jié)合。它在效果上類似于在消費時對垃圾征稅(實現(xiàn)源頭削減)，垃圾回收時又進行補貼(確保循環(huán)利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消費者承擔費用。這樣，押金返還制度能夠確保采用成本最低的辦法來減少垃圾處理量，無論是通過源頭削減途徑還是通過循環(huán)利用途徑來實現(xiàn)。押金返還制度有著很多相似的名稱。對飲料瓶實施的押金返還制度通常被稱為“容器押金法案”或“瓶子法案”。

押金返還制度得到了大多數(shù)學者的歡迎和支持。在筆者看來，押金返還制度本質(zhì)上是對庇古稅的修正、補充或替代。存在負外部性時，通過征收庇古稅，可以實現(xiàn)負外部性的內(nèi)部化。但庇古稅有效的隱含假設(shè)是，政府可以直接地、低成本地對負外部性行為進行監(jiān)控和證實。一般來說，排污者行為越明顯，排污量越大，庇古稅才越有效。因此，庇古稅僅僅勉強適用于控制“點源污染”，而根本無力控制垃圾污染這樣的面源污染。對于垃圾污染，這種直接的庇古稅必然面臨著高昂的信息成本、監(jiān)督成本。此時押金返還制度可以很好地替代庇古稅。在押金返還制度下，無須政府或其他第三方對個人的負外部性行為進行直接的監(jiān)控和記錄證實，而是通過負外部性制造者主動展示良好行為。如果說庇古稅是“對不良行為的懲罰”，那么押金返還制度則是對“良好行為的獎賞”。在押金返還制度下，個人因激勵去減少負外部性行為以獲得押金返還，而無須第三方監(jiān)控。這種行為主體及責任的轉(zhuǎn)移(從政府監(jiān)控和證實負面行為向個人主動展示良好行為)顯然大大節(jié)約了交易成本。

三、發(fā)達國家押金返還制度的實踐應(yīng)用

押金返還制度在經(jīng)濟發(fā)達國家得到了廣泛的應(yīng)用。美國、德國、瑞典、挪威、荷蘭、奧地利、比利時、加拿大、澳大利亞等國家都實施了押金返還制度。

在德國，2003年1月起開始強制實行飲料容器押金制度。顧客在購買不可回收利用包裝容器的礦泉水、啤酒、可樂和汽水時，均要支付相應(yīng)的押金，1.5升以上的0.5歐元。1.5升以下的0.25歐元。顧客在退還空容器時，可獲得相應(yīng)押金返還。德國實施押金返還制度之初，曾要求購買者必須把空容器退還到當初購買飲料的商店并出具當天的收銀條才能退還押金。2003年10月后建成了一個全國統(tǒng)一的空容器回收、押金返還體系。消費者可以到任意一家超市里退還空容器。而且回收空容器數(shù)量超過實際售出數(shù)量的商店，可以從這一體系中得到財政支持。

盡管對飲料容器押金制度存在爭議。但德國政府延續(xù)了一貫的強硬立場，2005年德國《包裝廢棄物條例》(第三修正案)頒行，宣布自2005年5月28日起，對礦泉水、啤酒和碳酸飲料的非生態(tài)有益的一次性飲料包裝征收押金。自2006年5月1日起，押金制度擴展適用到一切對生態(tài)不友好的一次性飲料包裝，而生態(tài)友好的一次性飲料包裝，如紙盒和聚乙烯包裝袋等則免于適用。

在美國，有11個州對鉛酸電池實施了強制性的押金返還制度。消費者用舊電池換取新電池可以得到一定折扣。這一制度取得了很大的成效。1988年以來。鉛酸電池中鉛的總體回收率超過88％。1985年，緬因州對殺蟲劑容器實施了押金返還制度。該制度主要針對農(nóng)業(yè)或林業(yè)上盛于玻璃、金屬、塑料容器中“限制級”的殺蟲劑。30加侖以下的容器押金額為5美元，30加侖以上的容器押金額為10美元。緬因州押金返還制度實施的第一年(1985年)就回收了7055個殺蟲劑容器，避免了429磅的活性成分流入填埋場。從1988年起，羅得島州對所有類型的汽車輪胎實施了押金返還制度。押金為5美元，消費者必須在購買新輪胎的10-14天內(nèi)返還舊輪胎才能獲得返還金。俄克拉何馬州也對輪胎實施了押金返還制度。每個新輪胎出售時收取1美元，返還舊輪胎給經(jīng)認證的生產(chǎn)廠家可獲得50美分的返還金。

押金返還制度在美國的主要應(yīng)用還是州一級針對飲料容器的容器押金法案。目前有11個州通過了容器押金法案。其中，11個州都對啤酒和軟飲料容器實施了押金返還制度，7個州對礦泉水瓶實施了押金返還制度，麥芽酒瓶有4個州，冰酒桶、燒酒瓶、碳酸飲料瓶有4個州。密歇根州對灌裝雞尾酒瓶，紐約州對蘇打水瓶，緬因州對果汁和茶容器，夏威夷州對茶、咖啡、蘇打飲料、非碳酸水和所有非酒精飲料瓶實施了容器押金法案。在大多數(shù)州，押金是針對所有類型的容器，包括玻璃、塑料、鋁質(zhì)和鐵質(zhì)容器。特拉華州是一個例外，該州對鋁質(zhì)容器免除押金返還制度。

關(guān)于飲料容器的回收，大多數(shù)州要求零售商回收他們產(chǎn)品線范圍內(nèi)的容器，即便該容器是在其它地方購買的。在緬因州，位于經(jīng)認證的“贖回中心”一定距離內(nèi)的零售商可以不必回收容器。除了零售商回收容器外，大多數(shù)州的贖回中心也回收容器。任何組織均可運營這樣的贖回中心，當然需要經(jīng)過批準認證。一些贖回中心和零售商可從分銷商支付的強制性處理費中獲得利潤。分銷商或容器生產(chǎn)商則可保留未贖回的押金。

四、結(jié)論和經(jīng)驗借鑒

從押金返還制度的理論與實踐看。我們可以得出以下幾點結(jié)論和借鑒：

1、從理論上說，絕大多數(shù)學者均贊同這樣的觀點：即總體上說，押金返還制度是一項有效的垃圾管制政策。在污染者數(shù)目較多或信息監(jiān)督成本高時。押金返還制度相對于庇古稅更有優(yōu)勢。

2、從實踐應(yīng)用看，押金返還制度在發(fā)達國家不僅有著廣泛的應(yīng)用和成功的實踐，而且正在受到越來越普遍的歡迎和贊譽。

3、從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，押金返還制度并非無條件適用、無條件有效?？紤]到管理成本，押金返還制度可能在一些領(lǐng)域并不適用，尤其對那些品種繁多、不易分類的包裝廢棄物。

4、為了更有效地管制城市垃圾，中國也應(yīng)該借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，深入、廣泛地實施押金返還制度。

(作者單位：浙江財經(jīng)學院工商管理學院)