我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體系設(shè)置的探討

截至目前，國務(wù)院國資委共發(fā)布了19個規(guī)章和82件規(guī)范性文件，各地國資委共制訂了1600多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件。我國1093戶省級國資委所出資企業(yè)中，已設(shè)立法律事務(wù)機構(gòu)的企業(yè)有665戶，已實行總法律顧問制度的企業(yè)有226戶。在155戶中央企業(yè)中，已設(shè)立企業(yè)法律事務(wù)機構(gòu)的有147戶，其中53戶中央大型企業(yè)已實行總法律顧問制度的有47戶。但是，目前，我國國有資產(chǎn)法尚未出臺，而且關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的設(shè)置尚有很大爭議。

一、我國國有資產(chǎn)監(jiān)管實踐的進程與啟示

關(guān)于我國國有資產(chǎn)監(jiān)管實踐的進程，有“六階段”論和“四階段”論。前者認為：第一階段(1956—1978年)，中共十一屆三中全會以前的改革探索。第二階段(1979—1984年)，以放權(quán)讓利為標志的改革階段。第三階段(1984—1988年)，兩權(quán)分離、政企分開，實行承包經(jīng)營責任制的改革。第四階段(1988—1993年)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，全面試點改革階段。第五階段(1993—2002年)，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，第六階段(2002年11月以后)，監(jiān)管體制全面創(chuàng)新，完善現(xiàn)代企業(yè)制度階段。后者認為：第一階段(1979—1984年)，全面改進計劃經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實踐。第二階段(1985—1992年)，有計劃的商品經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實踐。第三階段(1993—2003年)，建立社會主義市場經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)監(jiān)管的實踐。第四階段(2003年以后)，十六大確立的新國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的實踐。對于每一個階段的實踐內(nèi)容我們在此不再贅述。通過對實踐進程的分析筆者發(fā)現(xiàn)：1、國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善是一個非常龐大的工程，涉及到的方方面面內(nèi)容過多，各個階段的經(jīng)驗實踐效果并不明顯，國有資產(chǎn)保值增值的壓力很大，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象仍然嚴重，新的問題層出不窮，整個過程仍處于探索階段。2、一個好的制度，如果執(zhí)行不力，同樣難以達到制定制度的目的。國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗實踐效果不明顯與執(zhí)行不力有關(guān)。3、國有資產(chǎn)監(jiān)管的目的是為了國有資產(chǎn)更好地運營。國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵在于國有資產(chǎn)的營運。不能單純地重視國有資產(chǎn)監(jiān)管的建設(shè)而忽視國有資產(chǎn)整體經(jīng)營能力和競爭能力的培養(yǎng)。4、由于目前我國市場經(jīng)濟體系尚不完善，各項配套制度和法規(guī)體系尚不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的建設(shè)自然是一個循序漸進的過程，是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和總結(jié)經(jīng)驗的過程。

二、西方國有資產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展歷程

世界各國均有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)和國有企業(yè)，如何加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，是各國普遍關(guān)注和堅持探索的重要問題。由于市場經(jīng)濟的運行規(guī)律是不受國別限制的，西方發(fā)達國家在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面的很多經(jīng)驗是可以借鑒的。盡管不同國家由于政治經(jīng)濟體制不同、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異、歷史文化背景和法律制度有別，在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面呈現(xiàn)出各自的特色，但強化法律在國有資產(chǎn)監(jiān)管中的作用，實行國有資產(chǎn)監(jiān)管的法治化，卻是許多國家的基本做法?？v觀一些國家國有資產(chǎn)法律監(jiān)管的經(jīng)驗，以下五個方面的特征比較明顯，一是完善的法律體系是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的前提：二是健全的管理體制是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的基礎(chǔ)：三是清晰穩(wěn)定的國家所有權(quán)政策是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的核心：四是完備的監(jiān)督機制是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的保障，總體來看，許多國家非常重視議會的監(jiān)督和審汁部門的監(jiān)督機制：五是實行多元治理是國有資產(chǎn)監(jiān)管法治化的重要舉措。

三、監(jiān)管體系初步建立，國資監(jiān)管機構(gòu)定位不夠明確，運行尚不夠規(guī)范

一是國有資產(chǎn)的三級監(jiān)管體系(中央、省和地市)已基本建立起來了，但是有些地市國有企業(yè)已經(jīng)寥寥無幾，組建國資監(jiān)管機構(gòu)無從運作：而有些縣區(qū)國有資產(chǎn)規(guī)模龐大卻無權(quán)組建國資監(jiān)管機構(gòu)，形成監(jiān)管的“真空”。

二是國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營的“三層架構(gòu)”(即監(jiān)管層、營運層、經(jīng)營層)或“二層架構(gòu)”(有的將營運層劃入經(jīng)營層)，都沒有真正建立起來，尤其是中間層“缺位”即營運主體缺位比較突出。按國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的總體設(shè)計，國資監(jiān)管機構(gòu)要在企業(yè)集團基礎(chǔ)上建立中間層次來具體運營企業(yè)資產(chǎn)，包括授權(quán)經(jīng)營模式、投資公司模式和資產(chǎn)經(jīng)營公司模式。現(xiàn)在由于中間層次的建立相對滯后，使國有資產(chǎn)經(jīng)營缺少真正的運營主體。現(xiàn)有的集團公司多是以行政隸屬關(guān)系而不是資本紐帶關(guān)系建立起來的，其子公司間業(yè)務(wù)沒有梳理，研究、開發(fā)和營銷機構(gòu)沒有融合，母公司只是簡單的管理層，不僅增加了管理層次和管理費用，而且也很難避免對下屬企業(yè)的過度干預(yù)。

三是國有資產(chǎn)監(jiān)管體系沒有理順。國資監(jiān)管機構(gòu)如何正確定位是一個重大的問題，理論界要求國資委監(jiān)督和管理分離的呼聲越來越高，最終確立監(jiān)管體制仍是一個難題。國有資產(chǎn)既存在出資人意義上的監(jiān)管，又包括法律意義上的監(jiān)管。出資人意義上的監(jiān)管主要體現(xiàn)為以國資委為代表，專門行使出資人職責，具有唯一性。而法律意義上的監(jiān)管，源于國有資產(chǎn)國家所有，由政府部門有限行使職能，包括市場監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管、投資和規(guī)劃管理等，涉及到發(fā)改委、財政、稅收、工商、國土資源、審計等部門。黃勇(2007)認為，一方面，目前大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)仍分散在各個部門管理，沒有納入到集中統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，一些政府公共管理部門仍在行使出資人的部分職責。另一方面，國資委作為出資人機構(gòu)的一些職能沒能真正落實。

四、對策與建議

關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)體系設(shè)置，第一種觀點認為，1、在全國人大內(nèi)設(shè)立一個類似于預(yù)算委員會的專門委員會，稱為國有資產(chǎn)委員會(以下稱為“全國人大國資委”)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管和所有權(quán)行使的法律、規(guī)則起草，以及相應(yīng)的守法、合規(guī)的檢查工作，行使國有資產(chǎn)“處置權(quán)”，決定利潤的分配與使用。2、全國人大委托一個專門機構(gòu)來執(zhí)行國有資產(chǎn)的法律和規(guī)則，這個專門機構(gòu)可稱之為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下稱為“國資監(jiān)管委”)。該委員會是全國人大派出的事業(yè)性單位，由全國人大國資委負責監(jiān)督，由國務(wù)院代管，作為國有資產(chǎn)出資人代表，實施國有資產(chǎn)所有權(quán)管理。國資監(jiān)管委作為一個事業(yè)性機構(gòu)，不具有行政權(quán)力，即它行使國有資產(chǎn)所有權(quán)不能依靠行政權(quán)力。為了徹底割斷行政權(quán)力對企業(yè)國有資產(chǎn)(即經(jīng)營性國有資產(chǎn))市場運作的滲透，還必須規(guī)定國資監(jiān)管委不具有直接經(jīng)營國有資產(chǎn)的權(quán)利。實際上，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不直接經(jīng)營國有資產(chǎn)是國際通行的做法。3、國資監(jiān)管委將部分股東權(quán)利授予國有資產(chǎn)經(jīng)營公司(以下簡稱“國資公司”)，由國資公司完全按照商法和市場原則來經(jīng)營國有資產(chǎn)。需要強調(diào)的是，授予國資公司的權(quán)力不是所有權(quán)，而是投資、融資權(quán)、一定的資產(chǎn)處置權(quán)和資產(chǎn)收益使用權(quán)、選擇管理者權(quán)(主要是向國資公司的全資和控股子公司通過委派董事控制其董事會，對于參股企業(yè)則僅僅是派出董事)。4、在國資監(jiān)管委授權(quán)的基礎(chǔ)上，國資公司與國有資產(chǎn)實體占用企業(yè)之間則完全按照市場規(guī)則運行，形成國有資產(chǎn)所有權(quán)行使的第四層委托一代理關(guān)系。這種觀點實際上將現(xiàn)在的國資委一分為二：國資委和國資監(jiān)管委，相應(yīng)規(guī)則的制定、監(jiān)督和所有權(quán)管理兩者清楚地分開。同時將國資委的地位提高到政府之上，可以徹底改變受政府干預(yù)和指使的狀況，更能有效發(fā)揮其監(jiān)管作用。

第二種觀點(李曙光，2007)建議：建立委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人和司法人五種角色，即由全國人大和各級人大以及政府作為委托人：由幾個國資委(經(jīng)營性資產(chǎn)國資委、金融國資委、資源性資產(chǎn)國資委、行政事業(yè)資產(chǎn)國資委等)作為出資人：由國有控股公司作為經(jīng)營人：由獨立的政府機構(gòu)出任監(jiān)管人：由司法部門履行司法管轄職能和司法救濟的程序。處理好這五種角色的關(guān)系，五種職能相分離，就可以有效地避免國有資產(chǎn)流失，并實現(xiàn)國有資產(chǎn)的股東權(quán)益最大化。國資委的職責重點就是出資人，純粹的出資人，干凈的出資人，不履行其他職責，不履行監(jiān)督的職責，不履行做婆婆的職責，不履行制定法規(guī)的職責。它所實施的監(jiān)督也只是作為股東對其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。只負責國有資產(chǎn)的保值增值，負責股東權(quán)益的最大化。這種觀點強調(diào)出資人代表是“純粹的股東”，同時實現(xiàn)了將國有資產(chǎn)進行分類管理。我們認為人大作為終極委托人最為恰當，不應(yīng)包括政府。

來自國資法起草專家的觀點認為，應(yīng)該建立一個i層次的監(jiān)管體系：首先是委托人層次，由最高權(quán)力機構(gòu)作為全民的代表充當國資管理的委托人，在全國人大設(shè)立國有資產(chǎn)委員會負責國資的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等重大決策；第二層次是經(jīng)營者層次，有一個或數(shù)個國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會負責國資的經(jīng)營，其下設(shè)有具體的經(jīng)營機構(gòu)：第三個層次則是監(jiān)管者層次，由一個獨立的政府機構(gòu)負責全部國資的監(jiān)管，可以讓監(jiān)察部來承擔。

針對上述國資法起草專家的觀點，有的學者指出，現(xiàn)在的監(jiān)察部可能擔負不起這一職責來。原因在于，現(xiàn)有的對政府各部門及其領(lǐng)導的監(jiān)察已經(jīng)夠監(jiān)察部忙活了，再去監(jiān)察龐大的國有資產(chǎn)，監(jiān)察部極可能分身無術(shù)。另外，對國企和國資的監(jiān)督涉及到復(fù)雜的專業(yè)知識，比如，對欺詐性交易、MB0中的不公平定價交易等引發(fā)的國資流失問題的監(jiān)管，需要有相關(guān)的知識背景和人才，監(jiān)察部也缺乏這方面的人才。于是有人建議把現(xiàn)在的國資委改造成一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，類似銀監(jiān)會和保監(jiān)會，可以叫國監(jiān)會，專門監(jiān)督國資，它既懂行又有經(jīng)驗。至于第二層次的國資經(jīng)營部門，可以按照金融性國資、非金融性國資和行政性國資三塊，成立三個國有資產(chǎn)經(jīng)營委員會，作為控股公司，負責具體經(jīng)營。國監(jiān)會和國資經(jīng)營委員會直接對全國人大負責。

綜合上述觀點，筆者認為有幾點是較為明確的：一是監(jiān)管體制中的出資人必須是純粹的出資人，他只能履行作為所有者的權(quán)利和職責，不能享有代表國家同時履行與國有資產(chǎn)管理相關(guān)的公共職能，也不能同時享有規(guī)則制定和監(jiān)督的職能。二是國有資產(chǎn)的監(jiān)督機構(gòu)的地位必須高于或至少不低于國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)出資人的地位。否則，監(jiān)督只能流于形式，不可能發(fā)揮作用。三是國有資產(chǎn)的監(jiān)督應(yīng)該是有效的多元監(jiān)督。比如企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、企業(yè)外部監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督、媒體監(jiān)督等等。

(作者單位：安陽工學院)