內(nèi)蒙古農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民利益保障研究

在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民利益的保障問題一直是一個(gè)急需解決的緊迫問題。政府作為交易方參與其中，先由政府把土地從農(nóng)民手中征過來，然后作為土地的出賣方，賣給土地下一個(gè)使用者。在這一個(gè)過程之中，很容易出現(xiàn)所謂的“利益輸送”，使實(shí)際的土地?fù)碛姓叩貌坏綉?yīng)有的補(bǔ)償。在快速的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，他們的利益受損，又無法保護(hù)自己。本課題組在實(shí)際中對呼和浩特市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)民失地的表現(xiàn)形式各不相同(在呼和浩特市由于城中村的改造以及房價(jià)上漲等因素農(nóng)民主要是被迫轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在鄂爾多斯市由于地下資源的開采所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)收益使廣大農(nóng)民積極主動(dòng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在烏蘭察布市由于農(nóng)村土地普遍貧瘠，旱地多水地少，農(nóng)民在土地上的投入產(chǎn)出比不理想等問題廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)主要是出于無奈)，但是由于政府作為交易方參與到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地的實(shí)際擁有者并能夠獲得合理的最大化補(bǔ)償，失地農(nóng)民的利益保障問題仍然是內(nèi)蒙古城市化進(jìn)程中農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的主要問題。

在2005年4月24日清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心舉辦的土地政策與宏觀調(diào)控圓桌討論會(huì)上，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn)：“地方政府熱衷于搞城市化的動(dòng)機(jī)在于增加稅收和獲得出讓土地的收益?！薄俺鞘谢钡倪M(jìn)程在“經(jīng)營城市”的理念之下走向了政府“以地生財(cái)”，房價(jià)一路上漲的路上。政府通過城中村改造不斷使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到城市，不僅為地產(chǎn)市場創(chuàng)造了一個(gè)絕對的供小于求的形勢，而且吸引了眾多的土地開發(fā)商。同時(shí)由于地方政府對土地市場的絕對壟斷，呼和浩特市在2004年底把土地收儲(chǔ)中心調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)，開始了“最大宗國有資產(chǎn)”的經(jīng)營。市政府為此還專門從北京引進(jìn)一家專業(yè)公司作為土地運(yùn)營顧問，進(jìn)行土地價(jià)值評估拍賣和招商活動(dòng)。相對于補(bǔ)償?shù)臀⒌谋徽鞯剞r(nóng)民來說，政府無疑成了最大的贏家。2007年1—3季度全區(qū)土地資產(chǎn)總收益70.02億元，其中出讓收益占總收益的97.07％，招拍掛出讓收益占出讓總收益的79.55％。土地資產(chǎn)總收益比去年同期增長48.88％。1—3季度中西部7盟市建設(shè)用地供應(yīng)量占全區(qū)總量的53.69％，其中鄂爾多斯市、呼和浩特市供應(yīng)量名列前茅。據(jù)呼和浩特市低價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測結(jié)果顯示：2007年三季度監(jiān)測點(diǎn)綜合平均地價(jià)(826.52元/平方米)比去年同期上漲2.89％，商業(yè)平均地價(jià)(1370.21元，平方米)比去年同期上漲2.97％，居住平均地價(jià)(707.09元，平方米)比去年同期上漲2.69％，工業(yè)平均地價(jià)(411.65元/平方米)比去年同期上漲2.01％；二季度監(jiān)測點(diǎn)商業(yè)平均地價(jià)指數(shù)(1.30)顯著高于去年同期(0.60)，二季度監(jiān)測點(diǎn)工業(yè)平均地價(jià)指數(shù)(0.65)高于去年同期(0.55)，二季度監(jiān)測點(diǎn)居住平均地價(jià)指數(shù)(0.84)略高于去年同期(0.81)。據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)成果報(bào)告》(2006年12月)反映，呼和浩特市、鄂爾多斯市、烏蘭察布市三市的征地補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)分別為：6595.02元每畝，3467.04元每畝，4672.00元每畝。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，國家征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，然而這并不體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值。所謂“土地補(bǔ)償費(fèi)”是按土地在被征用前3年的平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計(jì)算的。然而土地在變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者工業(yè)用地后。地價(jià)無限上漲，此間的差價(jià)并沒有反饋到被征者及農(nóng)民身上，農(nóng)民不能從中受益。更重要的是，政府壟斷了建設(shè)用地市場，如呼和浩特市的土地收購儲(chǔ)備拍賣中心劃歸市政府直屬，由主管副市長任主任。征地及出讓權(quán)只有政府擁有，農(nóng)民是不可以用土地吸引外來投資搞工商業(yè)開發(fā)的。

一、完善保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的政策

土地是農(nóng)民的唯一的、穩(wěn)定的生存來源，農(nóng)民在失去土地以后也就失去了保障，失去了農(nóng)民的身份，但他們并沒有獲得市民的待遇。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系至關(guān)重要。在現(xiàn)實(shí)中，針對失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置費(fèi)和土地轉(zhuǎn)用后的增值收益應(yīng)該構(gòu)成失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的主要來源。另一方面。對于一次性的征地補(bǔ)償費(fèi)用，也應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)配合以規(guī)范村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度以及嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，防止村管理人員對土地補(bǔ)償費(fèi)用的占用。挪用。此外，積極引導(dǎo)和拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道是完善和保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵所在。政府應(yīng)該破除城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)。另外可以建立培訓(xùn)農(nóng)民就業(yè)技能的組織，使其能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要：建立專門針對失地農(nóng)民就業(yè)的信息服務(wù)中心，為他們了解社會(huì)、市場的需求盡快找到崗位就業(yè)提供途徑。還可以通過扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，來保護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民專業(yè)合作組織是提高農(nóng)民談判能力和降低交易費(fèi)用的重要載體。在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)民面臨著市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的諸多挑戰(zhàn)，要大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，通過土地這個(gè)紐帶，將農(nóng)民組織起來，發(fā)揮農(nóng)民的主人翁作用，激發(fā)他們的首創(chuàng)精神，走市場化運(yùn)作、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營之路。

二、弱化政府在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的絕對權(quán)力

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用不是政府的單方面行為，而是轉(zhuǎn)讓方與接收方、征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地過程中積極參與進(jìn)來，及時(shí)了解轉(zhuǎn)讓過程中來自各方的信息，從而更好地保護(hù)自身權(quán)益不被侵害。在現(xiàn)實(shí)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府，尤其是地方政府在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中起著絕對性的作用。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中政府并不是二個(gè)協(xié)調(diào)組織，而是作為土地買方和賣方的直接參與者，并且從中獲得高額的利潤，農(nóng)村土地的使用者——農(nóng)民并不能夠真正參與其中，使其不能夠同轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的接收方處于平等地位，導(dǎo)致農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益所得相對于土地真實(shí)的市場價(jià)值落差很大的不合理的補(bǔ)償費(fèi)用，并沒有體現(xiàn)出土地隨著社會(huì)發(fā)展其自身價(jià)值的變化過程。而且他們轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)多數(shù)也并非出于自愿，更多的是政府的一種強(qiáng)制行為，尤其是在政府以并不明確的“公共利益”，為前提之下對農(nóng)村集體土地的強(qiáng)制性征用。政府在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的絕對權(quán)力不僅導(dǎo)致農(nóng)民利益的喪失，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理，同時(shí)也容易導(dǎo)致政府的權(quán)力尋租，權(quán)力腐敗等現(xiàn)象。因此，應(yīng)該弱化政府在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的絕對權(quán)力。給予農(nóng)民自主處置土地的權(quán)力。在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民可以直接和工業(yè)化或城市化過程中的需求土地的企業(yè)或房地產(chǎn)商直接按照市場規(guī)則交易，政府只管土地法規(guī)的制定和執(zhí)行，不作為一個(gè)土地買方和賣方的直接參與者。在面臨著多數(shù)農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)問題時(shí)，應(yīng)該實(shí)行民主表決的方式進(jìn)行，只有通過確定數(shù)額(如2/3或者3/4)多數(shù)通過的原則之下才能夠進(jìn)行征用或買賣，這樣可以避免出現(xiàn)當(dāng)?shù)卣f了算、領(lǐng)導(dǎo)說了算甚至村主任說了算的危害農(nóng)民利益的事件發(fā)生。

三、加大對土地違法事件的監(jiān)督、懲處力度

從2006年11月起，監(jiān)察部、國土資源部先后組成督查組開展了5輪督查活動(dòng)，對全國21個(gè)省市區(qū)及所屬44地市開展專項(xiàng)督查。截至2007年初，各地共自辦案件22395件。涉及土地32872.84公頃：已查結(jié)13059件，涉及土地：17500.70公頃；給予黨紀(jì)處分927人、政紀(jì)處分561人，其中，地(廳)級干部2人、縣(處)級干部105人：移送司法機(jī)關(guān)處理879人，給予刑事處罰168人。2007年12月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委宣傳部、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳召開新聞發(fā)布會(huì)，會(huì)上通報(bào)全區(qū)土地違法違規(guī)案件的進(jìn)展及查處的5起土地違法案。截至2007年12月，全區(qū)共立案查處3類土地違法違規(guī)案件253件，面積為61229.6195畝，分別占總土地違法違規(guī)用地總件數(shù)和面積的80.32％和25.57％。全區(qū)已結(jié)案：130件，面積為14262.30畝，分別占3類土地違法違規(guī)立案件數(shù)和面積的51.38％和23.29％。全區(qū)共拆除非法構(gòu)筑物2件。面積為9435平方米(屬未批先建)：沒收構(gòu)筑物2件，面積為326平方米(屬“以租代征”)；收回土地3件，面積為91.99畝(其中：“以租代征”2件，面積為52.62畝：未批先用1件，面積為39.37畝)；收繳罰沒款1175.51萬元(其中：“以租代征”148.70萬元：未批先用1454.60萬元)。退回耕地面積為25860.56畝(其中：“以租代征”366.93畝：未批先用25493.63畝)。對土地違法違規(guī)給予責(zé)任人紀(jì)律處分及刑事處罰移送的共計(jì)45人(其中：按黨紀(jì)政紀(jì)處分25人：刑事處罰移送20人)。全區(qū)未立案查處的62件，面積為178180.60畝，分別占土地違法違規(guī)用地總件數(shù)和面積的19.68％和74.41％。

在治理整頓土地市場的大環(huán)境下，當(dāng)前土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，部分地方政府成為違法用地的主角，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及到政府。國土資源執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶曾在接受記者采訪時(shí)說，在土地違法現(xiàn)象中，地方政府違法問題突出，表現(xiàn)在：一是政府違法帶有普遍性。二是政府違法帶有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的色彩。三是以侵犯農(nóng)民利益為特征。低標(biāo)準(zhǔn)土地補(bǔ)償和拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。因此，針對土地違法事件，尤其是地方政府作為土地違法事件主體的一定要采取有力的懲處措施，嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，加大責(zé)任追究的力度。堅(jiān)決避免為單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲土地資源，單純追求政府或領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人利益而犧牲農(nóng)民利益的行為。切斷地方利益與土地出讓金之間的聯(lián)系：針對目前開發(fā)商囤地的問題，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行招標(biāo)掛牌出讓土地使用權(quán)，一年不開工收取閑置費(fèi)，兩年不開工無償收回。在加大土地違法懲處力度的同時(shí)，更應(yīng)該加大執(zhí)法調(diào)研力度，深入基層、深入農(nóng)村，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)從嚴(yán)查處；加大政策宣傳力度，公開舉報(bào)電話號碼，接受人民群眾監(jiān)督，切實(shí)有效加大對土地違法事件的監(jiān)督、懲處力度，提高土地違法的成本。

失地農(nóng)民的利益能不能維護(hù)好，不僅影響著內(nèi)蒙古農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，影響著內(nèi)蒙古自治區(qū)的城市化建設(shè)，同時(shí)也影響著民主法制、公平正義、安定有序、團(tuán)結(jié)友愛、人與自然和諧相處的和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。因此，在內(nèi)蒙古城市化進(jìn)程中，在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中對于失地農(nóng)民的利益保障有著重要的意義。

(作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院)