逐步推行強(qiáng)制性農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

1992年民政部推出《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，正式在全國推行儲(chǔ)備積累制的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其主要特點(diǎn)：一是基金籌集以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則。二是實(shí)行儲(chǔ)備積累，個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助全部記入個(gè)人帳戶；個(gè)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金取決于繳費(fèi)額和積累時(shí)間。三是農(nóng)村務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類從業(yè)人員實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四是采取政府組織引導(dǎo)和農(nóng)村居民自愿相結(jié)合的工作方法。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

(一)自愿選擇的保險(xiǎn)制度存在“保富不保貧”傾向

目前實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人自愿繳費(fèi)受到農(nóng)村居民收入水平的制約。在發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)覆蓋面較高，參加者也大多是較為富裕的居民；欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民尤其是貧困地區(qū)的貧困居民卻因?yàn)槿狈驔]有能力投保，不能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的好處，而他們實(shí)際上更需要這份保障。因此在目標(biāo)人群的確定上，出現(xiàn)了“保富不保貧”的傾向。另外，完全儲(chǔ)備積累為特征的基金制，其受益者是現(xiàn)在參保的年輕人，現(xiàn)在的老年人和中年人被排除在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外。養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)中必須考慮到這些“真空”人群的養(yǎng)老保障問題。

(二)集體補(bǔ)助存在較大不確定性

“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付。國家予以政策扶持，主要是通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)?！边@項(xiàng)政策實(shí)質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的來源之一。但中國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展并不平衡，集體補(bǔ)助在絕大部分沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)基本被排除在外。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身是否盈利也是一個(gè)不確定性的問題，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的集體補(bǔ)助也隨之變得不穩(wěn)定。同時(shí)，《基本方案》對(duì)集體補(bǔ)助的數(shù)額以及不予以集體補(bǔ)助的懲罰都沒有做出明確規(guī)定，這為有些地方逃避集體補(bǔ)助留下了制度空缺，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，集體補(bǔ)助也沒有落到實(shí)處。

(三)政府投入不足

從原有的制度來看，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中并無經(jīng)費(fèi)投入，只是提供制度框架，制定和監(jiān)督基金的管理和運(yùn)行政策，保證基金安全；在基金出現(xiàn)收不抵支的情況下，國家作為最后的承擔(dān)者保障投保者的利益。目前政府投入也集中在彌補(bǔ)基金支出缺口上。從福利支出公平性考慮，各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任，特別是增加對(duì)貧困人口和低收入群體的繳費(fèi)補(bǔ)助。

(四)保障水平過低

當(dāng)前，農(nóng)民交納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、最高到20元10個(gè)檔次繳費(fèi)。但由于收入水平低、對(duì)農(nóng)村社保缺乏信心等原因，多數(shù)農(nóng)民投保時(shí)都選擇了2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。

(五)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值難

按規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“保值增值主要是購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資”，并規(guī)定基金?？顚Ｓ?，“民政部門和其它部門都不能動(dòng)用資金”。但在實(shí)際運(yùn)行中存在三個(gè)主要問題：一是基金缺口造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。多數(shù)基金采取存入銀行的方式，但由于1996年以來銀行利率不斷下調(diào)，以及通貨膨脹等因素影響，基金保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。導(dǎo)致社?；鸪霈F(xiàn)較大資金缺口，需要財(cái)政提供補(bǔ)貼，從而出現(xiàn)參保人數(shù)越多、保險(xiǎn)費(fèi)征收越多、基金收支赤字也越大、政府負(fù)擔(dān)也越重的現(xiàn)象。二是利率下調(diào)降低保障水平。為使資金能夠平衡運(yùn)行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險(xiǎn)帳戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心大打折扣。三是管理違規(guī)造成基金流失。基金管理一般以縣級(jí)管理為主，有些地方發(fā)生當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T挪用基金現(xiàn)象，或者投放非銀行金融機(jī)構(gòu)，造成基金無法收回，有的地方管理機(jī)構(gòu)缺少工作經(jīng)費(fèi)，靠挪用基金來維持。

(六)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨接續(xù)問題

一是城鄉(xiāng)之間的銜接問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的平衡模式有本質(zhì)的差別。二是地區(qū)之間的銜接。目前養(yǎng)老金在縣級(jí)統(tǒng)籌，個(gè)別地區(qū)實(shí)行調(diào)劑式省級(jí)統(tǒng)籌，在勞動(dòng)力跨地區(qū)就業(yè)、勞動(dòng)力流動(dòng)較為普遍的情況下，保險(xiǎn)金賬戶的管理和轉(zhuǎn)移存在種種不便。三是不同形式保險(xiǎn)協(xié)調(diào)問題。目前部分農(nóng)村地區(qū)存在多種形式的保險(xiǎn)，出現(xiàn)各自為政的混亂局面。

二、盡快啟動(dòng)強(qiáng)制性農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

(一)合理確定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平

1、隨著國力的增強(qiáng)，政府有能力承擔(dān)養(yǎng)老保障體系改革成本。根據(jù)測算即使政府負(fù)擔(dān)貧困人口的所有繳費(fèi)，也只增加各級(jí)財(cái)政70億元左右。如果考慮貧困人口減少以及因建立保險(xiǎn)而減少的低保、救助等支出，增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)逐年下降。

2、農(nóng)民收入增加。2006年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到3587元(不考慮物價(jià)因素，約相當(dāng)于上世紀(jì)90年代中期城鎮(zhèn)居民可支配收入)，初步具備了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力。

3、2020年前的一段時(shí)期，中國人口負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。改革成本較低。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可分階段推行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄積累?？稍诓糠质∈袇^(qū)開展強(qiáng)制儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)試點(diǎn)。對(duì)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估并完善相關(guān)政策和制度。并在全國推行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄積累的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著農(nóng)村居民收入水平不斷提高，按照家庭人均收入的一定比例繳納養(yǎng)老金是一種更為合理和可行的繳費(fèi)方式。但農(nóng)村居民的收入調(diào)查存在一定的困難，因此根據(jù)個(gè)人收入狀況繳費(fèi)還不具有可行性，只能根據(jù)各地區(qū)的平均收入水平設(shè)定一個(gè)固定的繳費(fèi)基數(shù)?？紤]到各地區(qū)之間存在較大的收入差距，不宜設(shè)定一個(gè)全國統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)，可以考慮以縣級(jí)為單位核算繳費(fèi)基數(shù)。

對(duì)于貧困人口和低收入人口，一種方案是以其家庭當(dāng)年實(shí)際收入為繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)際繳費(fèi)與應(yīng)繳費(fèi)(按縣平均收入水平計(jì)算)之間的差額部分由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)足。另一種方案是完全由各級(jí)財(cái)政代為繳納。

(二)進(jìn)一步明確個(gè)人為主，增加政府繳費(fèi)補(bǔ)貼

以個(gè)人繳費(fèi)為主。保費(fèi)可以以稅收的形式征繳。針對(duì)大多數(shù)農(nóng)村居民生產(chǎn)的周期性和收入不固定的特定，為農(nóng)村居民提供按月、按季度或按年度等多種靈活的繳費(fèi)方式，被證明是切實(shí)可行的方案。養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不矛盾，它是農(nóng)村居民當(dāng)前收入的一種延期支付和投資，并且會(huì)帶來預(yù)期的投資收益。只要廣泛宣傳，一定可以使大家認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)是利國利民的大事；而且，只要養(yǎng)老金能夠正常兌現(xiàn)，人們親身感受到養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來的利益，就可以增加投保的積極性。

集體可根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況予以適當(dāng)補(bǔ)助。集體補(bǔ)助是提高農(nóng)村居民繳費(fèi)積極性、減輕居民負(fù)擔(dān)的有效手段，政府應(yīng)鼓勵(lì)集體為個(gè)人賬戶提供匹配資金，匹配比例由出資單位確定，原則上不超過個(gè)人繳納部分。

政府在提供政策支持的同時(shí)，承擔(dān)對(duì)低收入人口的繳費(fèi)補(bǔ)貼。貧困人口的繳費(fèi)差額由省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政共同支付，并由中央政府與省級(jí)政府根據(jù)補(bǔ)助人口的規(guī)模、收入水平等因素，協(xié)商分擔(dān)比例。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一管理

農(nóng)?；鸬墓芾肀仨氝m度集中，以省級(jí)為單位統(tǒng)一管理，同時(shí)設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，將基金的投資運(yùn)營與一般經(jīng)辦業(yè)務(wù)分開。養(yǎng)老基金的管理，可以設(shè)立公共管理機(jī)構(gòu)，也可以委托商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理。公共管理和私人管理都有成功的范例，如智利的基金私人管理、新加坡的公共管理，都是高效而成功的基金管理模式。根據(jù)中國目前的市場發(fā)育程度，公共管理機(jī)構(gòu)是更可行的選擇，同時(shí)應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，制定市場監(jiān)督管理法規(guī)，建立監(jiān)管信息技術(shù)系統(tǒng)，逐步實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)管。明確有關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)，完善協(xié)同監(jiān)管體制。

(四)多種渠道實(shí)現(xiàn)基金的保值增值

隨著資本市場不斷發(fā)展和成熟，在實(shí)現(xiàn)基金省級(jí)管理的基礎(chǔ)上，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入國內(nèi)股票市場、其他有價(jià)證券市場，以及收益相對(duì)穩(wěn)定的公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。目前以上領(lǐng)域已經(jīng)對(duì)專門用于社會(huì)保障補(bǔ)充、調(diào)劑的社?；痖_放，其股票投資比例上限為30％。對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)基金拓展投資渠道是一個(gè)有益的探索。

(五)完善新制度下“真空”人群的養(yǎng)老保障

收益與繳費(fèi)掛鉤的個(gè)人賬戶式儲(chǔ)蓄積累，直接受益人是現(xiàn)在繳費(fèi)的勞動(dòng)年齡人口，而在制度實(shí)行時(shí)年齡已經(jīng)超過60周歲的老年人則成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的“真空”人群，被排斥在該制度之外。因此，一些地方在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行過程中，允許60歲以上的農(nóng)村老年人，根據(jù)個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)補(bǔ)繳一定期限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，可以享受相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。但同時(shí)又與完全積累制的原則相矛盾，它可能會(huì)在一定程度上造成城鎮(zhèn)制度轉(zhuǎn)軌中已經(jīng)出現(xiàn)的“空賬”運(yùn)行現(xiàn)象。因此，對(duì)于當(dāng)前未參保繳費(fèi)的老年人，應(yīng)采取相對(duì)獨(dú)立的保障方案，如可以根據(jù)各地的實(shí)際情況，根據(jù)政府、集體、個(gè)人和家庭分擔(dān)的原則，通過完善社會(huì)救助體系、建立最低生活保障制度來保障其基本生活。