我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展方向

經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高，國(guó)家財(cái)政收入大幅增加。但在公共服務(wù)上一度卻走了一些彎路，迷信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，認(rèn)為市場(chǎng)手段配置資源可以擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域包括公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣以來(lái)，在公共服務(wù)領(lǐng)域采取了過(guò)分市場(chǎng)化的改革路徑，而財(cái)政支出過(guò)多地往經(jīng)濟(jì)建設(shè)集中，結(jié)果造成廣大百姓看病難、看病貴，上學(xué)難、學(xué)費(fèi)高等諸多問(wèn)題，特別是廣大農(nóng)村義務(wù)教育得不到落實(shí)，養(yǎng)老保障體制不完善，各種社會(huì)保障機(jī)制不健全，社會(huì)發(fā)展滯后。另一方面，上一屆政府高度重視社會(huì)發(fā)展和民生問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政支出更多地向公共服務(wù)傾斜，2003-2007年間我國(guó)社會(huì)事業(yè)有較快發(fā)展，民生有較大改善，我國(guó)公共財(cái)政制度的基本框架也基本形成。

一、過(guò)去5年我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展

2003-2007年，我國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)20％左右，國(guó)家財(cái)力迅速增強(qiáng)，財(cái)政投入越來(lái)越多地向涉及百姓切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，公共財(cái)政建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。

在教育方面，全國(guó)財(cái)政用于教育支出5年累計(jì)2.43萬(wàn)億元，比前5年增長(zhǎng)1.26倍。農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障的范圍，對(duì)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)、全部免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，使1.5億的學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生受益。西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲攻堅(jiān)計(jì)劃如期完成。2007年全國(guó)普及九年義務(wù)教育地區(qū)人口覆蓋率達(dá)到99％，比2003年提高了7.2個(gè)百分點(diǎn)，其中西部地區(qū)提高了21個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)教育公平上邁出了重大的步伐。

在衛(wèi)生方面，全國(guó)財(cái)政用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出5年累計(jì)6294億元，比前5年增長(zhǎng)1.27倍。重點(diǎn)加強(qiáng)公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保障體系建設(shè)，覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預(yù)防控制和應(yīng)急醫(yī)療救治體系基本建成。國(guó)家安排資金改造和新建1.88萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、786所縣醫(yī)院、285所縣中醫(yī)醫(yī)院和534所縣婦幼保健醫(yī)院，為1.17萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配置了醫(yī)療設(shè)備，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善。全國(guó)建立了2.4萬(wàn)多個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，新型的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步健全。2007年醫(yī)院病床的使用率為78.4％，比2003年提高13.1個(gè)百分點(diǎn)。

在社會(huì)保障方面，全國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障的支出5年累計(jì)1.95萬(wàn)億元，比前5年增長(zhǎng)了1.41倍。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，2007年參保人數(shù)突破了2億人，比2002年增加了5400多萬(wàn)人；做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)擴(kuò)大到11個(gè)省份；從2005年開(kāi)始連續(xù)3年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。中央財(cái)政5年累計(jì)補(bǔ)助養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)資金3295億元。2007年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.8億人，比2002年增加近1倍；88個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的試點(diǎn)；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷完善，已經(jīng)擴(kuò)大到全國(guó)86％的縣，參合農(nóng)民達(dá)到了7.3億人。全國(guó)社會(huì)保障基金累計(jì)4140億元，比2002年增加了2898億元。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，全國(guó)財(cái)政用于環(huán)境污染治理的投資總額持續(xù)增加，2007年達(dá)到2994億元，比2003年增加84％。2007年底，城市污水處理廠日處理能力達(dá)7000萬(wàn)立方米，比5年前增長(zhǎng)近70％，城市污水處理率也從2003年的42％提高到2007年的60％。全國(guó)火電廠脫硫裝機(jī)容量占火電裝機(jī)總量的比重從2003年的5.4％提高到2007年的48％。截至2007年底，自然保護(hù)區(qū)達(dá)到2531個(gè)，比2003年增加592個(gè)，增幅30％。自然保護(hù)區(qū)面積15188萬(wàn)公頃，占國(guó)土面積的15％。

在促進(jìn)公共服務(wù)均等化方面，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，效果日益顯現(xiàn)。2006年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付達(dá)到9571億元，比1994年增加9021億元，增長(zhǎng)16.4倍，年均增長(zhǎng)26.9％。轉(zhuǎn)移支付資金主要面向財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)。從總量看，1994年至2006年，中西部地區(qū)累計(jì)享受轉(zhuǎn)移支付占總額的84.6％；從比重看，中西部地區(qū)分享的轉(zhuǎn)移支付比重從1994年的69.6％上升到2006年的86.1％。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付力度的加大，部分地區(qū)基層財(cái)政困難明顯緩解。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式日益改進(jìn)，客觀、公正、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系已初步建立，均等化效果明顯。

二、我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)存在的主要問(wèn)題

盡管我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)在過(guò)去5年取得了較快發(fā)展，但由于歷史欠賬太多，政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，公共財(cái)政建設(shè)還存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在公共財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重還較低，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的公共服務(wù)水平差距還比較大，一些困難群體不能充分享受基本的社會(huì)公共服務(wù)，影響了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，“發(fā)展成果由人民共享”的空間還有擴(kuò)大的必要。

基礎(chǔ)設(shè)施投入增長(zhǎng)放慢。交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵電通信基礎(chǔ)設(shè)施有典型的公共產(chǎn)品特征，交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資從“七五”到“八五”中期增幅較大，但“八五”后期一直到“十五”，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)率都在下降，由1995年的將近50％下降到2005年的13.6％，尤其是農(nóng)村地區(qū)的投資增速下降較快。

科教文衛(wèi)支出占財(cái)政總支出的比重較低?？平涛男l(wèi)支出在財(cái)政總支出中必須占到一定比重，這個(gè)比重越高，說(shuō)明政府公共服務(wù)水平越強(qiáng)。這一比重的年均水平，在“七五”時(shí)期為18.83％，在“八五”時(shí)期上升為21.26％，到“九五”時(shí)期有所降低，為19.51％，到“十五”時(shí)期則進(jìn)一步降低，為18.03％，比前面3個(gè)五年計(jì)劃內(nèi)的平均水平都低。而且，科教文衛(wèi)支出年增長(zhǎng)率變動(dòng)較大，“十五”期間的年均增長(zhǎng)速度低于財(cái)政總支出的增速。盡管國(guó)家用于教育支出的總量逐年增長(zhǎng)，但教育財(cái)政支出要占GDP比重仍沒(méi)有達(dá)到4％的目標(biāo)。

公共衛(wèi)生體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。盡管目前越來(lái)越多的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域，但是流行病預(yù)防控制、婦幼保健等領(lǐng)域仍然是各國(guó)政府公共衛(wèi)生的重點(diǎn)。疾病預(yù)防控制中心(衛(wèi)生防疫站)等衛(wèi)生公共體系是政府提供的主要公共服務(wù)之一?！捌呶濉逼谀?，我國(guó)每百萬(wàn)人擁有的疾病預(yù)防控制中心(衛(wèi)生防疫站)約為3.16個(gè)，在以后的三個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期這一指標(biāo)趨向下降，“十五”期末僅為2.74個(gè)，我國(guó)政府提供的衛(wèi)生防疫站數(shù)目越來(lái)越少，對(duì)公共衛(wèi)生的供給規(guī)模不斷縮小。2003年的SAILS風(fēng)波已經(jīng)給我國(guó)政府的公共衛(wèi)生防御體系敲了警鐘，近年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)公共衛(wèi)生方面的投入已有較大幅度增加，但是相對(duì)于廣大人民群眾的需求仍有較大距離，尤其是農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)的公共衛(wèi)生體系與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距仍然較大。

主要污染物排放水平居高不下。“十五”期間，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)總體完成得相對(duì)較差。全國(guó)廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年出現(xiàn)反彈，2005年廢水排放量比2000年增長(zhǎng)了26.3％。二氧化硫排放總量不僅未按計(jì)劃比2000年排放總量減少10％，2005年還比2000年增加了27.8％。工業(yè)固體廢物的排放量不僅沒(méi)有比2000年下降10％，更是增長(zhǎng)了64.2％。重點(diǎn)流域城市污水處理廠按計(jì)劃建成率僅為40％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到計(jì)劃要求。而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運(yùn)行，出水水質(zhì)超標(biāo)的超過(guò)1/5?；哪⑺亮魇Э刂莆茨苓_(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。經(jīng)過(guò)各方面的努力，2006年主要污染物排放增速出現(xiàn)下降，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放總量出現(xiàn)雙下降，比上年分別下降3.14％和4.66％，但離“十一五”規(guī)劃5年下降10％的目標(biāo)環(huán)有較大差距。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平不平衡，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重短缺。義務(wù)教育方面，財(cái)政支出過(guò)于向城市集中，城鄉(xiāng)學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)比接近1.8:1；醫(yī)療衛(wèi)生方面，占全國(guó)總?cè)丝诮?0％的農(nóng)村居民僅享用了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的對(duì)比都已經(jīng)超過(guò)了2:1；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)村的自來(lái)水普及率只有60％左右，全國(guó)農(nóng)村還有近100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬(wàn)個(gè)建制村不通公路；城鄉(xiāng)居民人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出差距達(dá)數(shù)十倍。

在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)快速發(fā)展，義務(wù)教育普及率大幅提高的情況下，農(nóng)村地區(qū)、公共衛(wèi)生體系、環(huán)境保護(hù)體系已經(jīng)成為我國(guó)公共服務(wù)的最薄弱地區(qū)和最薄弱環(huán)節(jié)。

三、我國(guó)公共財(cái)政今后的發(fā)展方向

(一)明確各級(jí)政府在建設(shè)公共財(cái)政方面的責(zé)任和權(quán)利

責(zé)任不清是我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)滯后的重要原因之一，增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力必須明確各級(jí)政府的責(zé)任和權(quán)利。一是進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)。在憲法和1994年稅制改革的基礎(chǔ)上，將政府間事權(quán)，特別特別是涉及公共服務(wù)的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，將各項(xiàng)服務(wù)的支出責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任明確給特定的政府層級(jí)和部門，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整政府間財(cái)力分配比例。二是加快完善我國(guó)地方稅務(wù)體系，提升財(cái)產(chǎn)稅在我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中的地位和作用，適時(shí)制定出臺(tái)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)稅，為基層財(cái)政提供穩(wěn)定良好的收入來(lái)源。三是進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。完善中央轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管；完善省以下轉(zhuǎn)移支付模式，探索地方政府之間的橫向支付和補(bǔ)充制度。四是建立政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系。全面、公正、及時(shí)地反映政府公共服務(wù)供給的情況，以發(fā)揮其監(jiān)督導(dǎo)向的作用。

(二)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政投入機(jī)制

這是今后我國(guó)公共財(cái)政制度完善的關(guān)鍵所在。徹底改變重城市輕農(nóng)村的政策導(dǎo)向，逐步將公共財(cái)政支持的重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，最終達(dá)到向城鄉(xiāng)均衡提供公共服務(wù)的目的。當(dāng)前的重點(diǎn)：一是加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。如對(duì)道路、大型水利工程、農(nóng)田防護(hù)林體系、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的投入等。二是加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入。在基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持提高農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)條件，增加對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的財(cái)政支持。三是加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技及其成果扶持和推廣的力度。四是加大對(duì)建立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的支持力度。五是加大建立農(nóng)村全覆蓋的基本醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等社會(huì)保障制度的力度。

(三)大力增加對(duì)公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)的投入

公共衛(wèi)生體系、環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)滯后已經(jīng)成為我國(guó)公共服務(wù)的最薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，工業(yè)化、全球化對(duì)公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的壓力增大。面對(duì)巨大的需求，公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的供給就顯得更加不足。因此，公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)將成為我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的重中之重。一是加大教育事業(yè)投入，盡快將教育投入占GDP的比重提高到4％左右。二是在全國(guó)城鄉(xiāng)普遍實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，加強(qiáng)教師隊(duì)伍特別是農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，完善和落實(shí)教師工資、津補(bǔ)貼制度。支持落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的職業(yè)教育。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。重點(diǎn)健全農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和城市社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，加大全科醫(yī)護(hù)人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生培養(yǎng)的力度，抓好重大疾病防治，擴(kuò)大國(guó)家傳染病免疫的范圍。

(四)進(jìn)一步完善預(yù)算制度，強(qiáng)化外部監(jiān)督

從1999年起，我國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行公共預(yù)算制度的改革，建立以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制的部門預(yù)算。2007年，又推出了政府收支分類改革和細(xì)化預(yù)算編制的改革。今后，將在加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的行政內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)化、法制化、民主化和公開(kāi)化的方向，強(qiáng)化外部力量對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。一是促進(jìn)預(yù)算的規(guī)范化。明確各預(yù)算部門的職責(zé)，建立口徑一致、統(tǒng)一科學(xué)的預(yù)算科目體系，以及合理的部門預(yù)算分配定額和標(biāo)準(zhǔn)。二是建立起人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和各單位內(nèi)部多層次的監(jiān)督制度。實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政型監(jiān)督變?yōu)榉杀O(jiān)督為主的現(xiàn)代化、多環(huán)節(jié)的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算編制工作的監(jiān)管和質(zhì)詢。三是擴(kuò)大公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立與預(yù)算管理相適應(yīng)的、透明的政府財(cái)務(wù)信息呈報(bào)體系，及時(shí)向公眾提供預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)信息。

(五)完善公共服務(wù)供給方式，提高供給效率

政府供給不等于政府生產(chǎn)。國(guó)內(nèi)外研究和實(shí)踐表明，在一定條件下，由市場(chǎng)提供公共服務(wù)可以更有效率。今后，我國(guó)將改變由政府包攬的方式，除國(guó)防、義務(wù)教育等純公共性服務(wù)之外，在其它公共服務(wù)領(lǐng)域靈活采取多種供給方式，更加重視社會(huì)組織的公共服務(wù)供給中的作用，建立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)充分參與，協(xié)同治理的公共服務(wù)供給模式。一是靈活采取授權(quán)、特許、外包、購(gòu)買服務(wù)、公私協(xié)作(PPP)等多種模式提供公共服務(wù)。二是根據(jù)不同供給模式的選擇，明確政府在其中發(fā)揮的不同作用，增強(qiáng)政府采購(gòu)的導(dǎo)向性，加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督。三是大力培育社會(huì)合作組織，支持社團(tuán)、慈善基金會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織發(fā)育，提高特定人群自我提供公共服務(wù)的能力。