道路運(yùn)輸法三十年回眸

道路運(yùn)輸法是調(diào)整一定范圍的道路運(yùn)輸關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，既包括道路運(yùn)輸法律、法規(guī)，也包括道路運(yùn)輸規(guī)章。從性質(zhì)上講，道路運(yùn)輸法屬于中間法域，既包括道路運(yùn)輸行政法，又包括道路運(yùn)輸民事法。

道路運(yùn)輸行政法迎來(lái)春天

改革開(kāi)放前，尤其是十年動(dòng)亂期間，由于受到極左思潮的嚴(yán)重干擾，道路運(yùn)輸法被當(dāng)作“管、卡、壓”進(jìn)行批判，根本談不上道路運(yùn)輸行政法的發(fā)展。

1978年改革開(kāi)放以后，法制迎來(lái)了發(fā)展的春天。1990年《行政訴訟法》的實(shí)施在我國(guó)行政法發(fā)展的歷程中具有里程碑意義，開(kāi)創(chuàng)了建國(guó)以來(lái)“民告官”的先河。道路運(yùn)輸行政糾紛適用于《行政訴訟法》，因道路運(yùn)輸行政許可、處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等具體的行政行為所引起的行政糾紛，可以按照《行政訴訟法》規(guī)定的程序加以解決。

可以說(shuō)，《行政訴訟法》的實(shí)施使得道路運(yùn)輸行政管理工作受到了來(lái)自司法方面的監(jiān)督，也使得行政管理相對(duì)人獲得了司法救濟(jì)的途徑，促進(jìn)了道路運(yùn)輸行政管理工作的發(fā)展。

1994年《國(guó)家賠償法》的通過(guò)和實(shí)施，最直接的意義就是使人民法院的行政判決能夠得到執(zhí)行，公民、法人和其他組織被侵犯的權(quán)益得到恢復(fù)，從而使得行政相對(duì)人通過(guò)行政訴訟解決道路運(yùn)輸行政糾紛具有了實(shí)際意義。

然而，要切實(shí)做到依法行政，僅靠救濟(jì)性的《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》顯然是不可能的。由于行政處罰是最常見(jiàn)的行政行為，對(duì)老百姓的權(quán)益影響較大，加之當(dāng)時(shí)亂處罰現(xiàn)象比較嚴(yán)重，1996年3月17日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《行政處罰法》。

為貫徹落實(shí)《行政處罰法》，1996年9月25日原交通部以1996年第7號(hào)令發(fā)布了《交通行政處罰程序規(guī)定》，從而規(guī)范了包括道路運(yùn)輸在內(nèi)的交通行政處罰程序；1998年3月9日，原交通部又以1998年第3號(hào)令發(fā)布了《道路運(yùn)輸行政處罰規(guī)定》（2001年8月20日交通部以5號(hào)令對(duì)3號(hào)令進(jìn)行了修改），對(duì)道路運(yùn)輸違法行為與處罰、行政處罰的運(yùn)用與執(zhí)行等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。兩個(gè)規(guī)定的實(shí)施，使道路運(yùn)輸行政處罰納入了法制化的軌道。

道路運(yùn)輸行政許可是依法行政、建設(shè)法制政府的重要內(nèi)容，因此，為落實(shí)《中華人民共和國(guó)行政許可法》，原交通部于2004年第10號(hào)令發(fā)布了《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》，對(duì)包括道路運(yùn)輸行政許可在內(nèi)的道路運(yùn)輸行政許可程序作出了具有可操作性的規(guī)定。

道路運(yùn)輸行政法體系慢慢完善

從道路運(yùn)輸行政法的類別上講，道路運(yùn)輸行政法既有實(shí)體法，又有程序法；既有全面規(guī)范道路運(yùn)輸行政關(guān)系的一般道路運(yùn)輸行政法，又有僅規(guī)范某一類道路運(yùn)輸行政關(guān)系的特別道路運(yùn)輸行政法。

從《交通行政處罰程序規(guī)定》到《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》，體現(xiàn)了程序法性質(zhì)的道路運(yùn)輸行政法的逐步發(fā)展和完善；而從1986年的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》（簡(jiǎn)稱《暫行條例》），到《道路運(yùn)輸行政處罰規(guī)定》，再到《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》（簡(jiǎn)稱《道條》）及其配套規(guī)定，則體現(xiàn)了實(shí)體性道路運(yùn)輸行政法的逐步發(fā)展和完善。

《暫行條例》和《道條》是全面規(guī)范道路運(yùn)輸行政關(guān)系的一般道路運(yùn)輸行政法，被稱為“龍頭法”。從《暫行條例》到《道條》歷經(jīng)了差不多二十年的時(shí)間。

特別道路運(yùn)輸行政法的發(fā)展和完善表現(xiàn)在：特別道路運(yùn)輸行政法趨于完備，呈現(xiàn)出系統(tǒng)化發(fā)展趨勢(shì)；從改革開(kāi)放前政府對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)的直接管理，到改革開(kāi)放后實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理，再到依法進(jìn)行行政管理。

從道路運(yùn)輸法的調(diào)整的道路運(yùn)輸關(guān)系的內(nèi)容、范圍來(lái)看，1986年12月29日，原交通部、國(guó)家經(jīng)委頒布的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》的調(diào)整范圍是：公路客貨運(yùn)輸、搬運(yùn)裝卸、汽車維修和運(yùn)輸服務(wù)?！稌盒袟l例》的調(diào)整范圍既包括經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸，也包括非經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸，被認(rèn)為是道路運(yùn)輸行業(yè)管理的范圍。

然而，對(duì)何謂運(yùn)輸服務(wù)，1993年12月26日交通部頒行的《道路運(yùn)輸服務(wù)業(yè)戶開(kāi)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件（試行）》第2條規(guī)定，運(yùn)輸服務(wù)業(yè)包括了客運(yùn)站綜合服務(wù)、客運(yùn)專項(xiàng)服務(wù)、貨運(yùn)站綜合服務(wù)、貨運(yùn)代理、倉(cāng)儲(chǔ)理貨、貨運(yùn)配載、存放車輛、運(yùn)輸車輛技術(shù)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)和其他服務(wù)業(yè)務(wù)。運(yùn)輸服務(wù)被認(rèn)為是個(gè)筐，什么東西都能往里裝。《暫行條例》的調(diào)整范圍被不合理地?cái)U(kuò)大，政府管了很多不該管的事情。

然而，對(duì)于交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)管理的城市公交車運(yùn)輸和城市出租車運(yùn)輸，《暫行條例》并未進(jìn)行調(diào)整。2004年的《道條》的調(diào)整范圍是：道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)和道路運(yùn)輸相關(guān)業(yè)務(wù)。

《道條》的調(diào)整范圍發(fā)生了一些變化：一是《道條》僅調(diào)整經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸關(guān)系，不調(diào)整非經(jīng)營(yíng)性道路運(yùn)輸關(guān)系；二是根據(jù)《許可法》的規(guī)定，將不屬于行政許可的運(yùn)輸服務(wù)不再納入《道條》的調(diào)整范圍，僅規(guī)定道路運(yùn)輸站（場(chǎng)）經(jīng)營(yíng)、機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營(yíng)和機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)關(guān)系由《道條》進(jìn)行規(guī)范；三是《道條》未對(duì)城市公交車運(yùn)輸和城市出租車運(yùn)輸進(jìn)行調(diào)整，但將其納入到道路運(yùn)輸法的調(diào)整范圍。與《暫行條例》的調(diào)整范圍相比較，《道條》既有舍棄，又有增加，對(duì)不應(yīng)當(dāng)由政府管理的事情進(jìn)行了舍棄，而對(duì)應(yīng)當(dāng)由交通管理部門(mén)統(tǒng)一管理的事情，則進(jìn)行了增加，體現(xiàn)了政府應(yīng)當(dāng)有所為、有所不為的職能轉(zhuǎn)化理念。

《道條》實(shí)施前，道路運(yùn)輸法的體系缺乏效力層級(jí)較高的“龍頭法”，甚至連一部行政法規(guī)層級(jí)的道路運(yùn)輸法都沒(méi)有，造成了道路運(yùn)輸行政管理的依據(jù)不足，職責(zé)不清，力度不夠?！兜罈l》的實(shí)施，使我國(guó)的道路運(yùn)輸行政管理有了行政法規(guī)層級(jí)的道路運(yùn)輸法，在很大程度上解決了道路運(yùn)輸行政管理的諸多問(wèn)題，是我國(guó)道路運(yùn)輸行政法制發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。

道路運(yùn)輸行政法體系的缺憾

目前，我國(guó)道路運(yùn)輸行政法的體系仍存在一些不盡科學(xué)的地方。

1．缺乏法律層級(jí)的道路運(yùn)輸法典。目前規(guī)范道路運(yùn)輸關(guān)系的法律文件的最高效力層級(jí)是行政法規(guī)——《道條》，尚未出臺(tái)由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定的《道路運(yùn)輸法》。值得高興的是， 2007年11月原交通部在《關(guān)于促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)又好又快發(fā)展的若干意見(jiàn)》已明確提出要研究啟動(dòng)《道路運(yùn)輸法》的立法準(zhǔn)備工作。

2．對(duì)統(tǒng)一的道路運(yùn)輸關(guān)系缺乏統(tǒng)一的法律調(diào)整。表現(xiàn)在：一方面，同屬道路運(yùn)輸關(guān)系的城市公交車運(yùn)輸關(guān)系和城市出租車運(yùn)輸關(guān)系，《道條》并未對(duì)其進(jìn)行調(diào)整；另一方面，各省的地方性法規(guī)——地方《道條》，有的將城市公交車運(yùn)輸關(guān)系和城市出租車運(yùn)輸納入其調(diào)整范圍，有的則沒(méi)有。此種情況說(shuō)明我國(guó)的道路運(yùn)輸法體系在調(diào)整范圍方面存在著缺乏有機(jī)聯(lián)系和不統(tǒng)一的問(wèn)題。

3．地方性法規(guī)的作用太過(guò)突出。由于缺乏《道路運(yùn)輸法》，加之對(duì)統(tǒng)一的道路運(yùn)輸關(guān)系缺乏統(tǒng)一的法律調(diào)整，全國(guó)性法律的缺失導(dǎo)致了地方性道路運(yùn)輸立法拾遺補(bǔ)缺作用的放大。表現(xiàn)在：不該由地方性法規(guī)規(guī)范的關(guān)系，地方性法規(guī)規(guī)范了；該由地方性法規(guī)規(guī)范的關(guān)系，地方性法規(guī)沒(méi)有規(guī)范好；“各自為政”的地方性法規(guī)導(dǎo)致全國(guó)道路運(yùn)輸立法的不統(tǒng)一，破壞了全國(guó)統(tǒng)一的運(yùn)輸市場(chǎng)的形成，使運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者疲于適從那些可能是夜郎自大的不同的規(guī)則。比如，關(guān)于禁運(yùn)貨物的界定、關(guān)于地方性道路運(yùn)輸法調(diào)整范圍的確定等，各地方性法規(guī)的規(guī)定均呈現(xiàn)出了一定的地方保護(hù)色彩。

4．某些具體行政行為的采取尚缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)。雖然《道條》及交通部2005年第10號(hào)令規(guī)定，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的工作人員在實(shí)施道路運(yùn)輸監(jiān)督檢查過(guò)程中，對(duì)沒(méi)有《道路運(yùn)輸證》又無(wú)法當(dāng)場(chǎng)提供其他有效證明的車輛可以暫扣；對(duì)違反道路運(yùn)輸法的規(guī)定后拒不接受處罰的，可以暫扣其《道路運(yùn)輸證》。但由于《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》尚未出臺(tái)，學(xué)界對(duì)作為規(guī)章的交通部2005年第10號(hào)令是否有權(quán)設(shè)定暫扣《道路運(yùn)輸證》這樣的行政強(qiáng)制措施，對(duì)采用行政強(qiáng)制措施的程序應(yīng)當(dāng)有哪些等問(wèn)題，仍存在諸多疑問(wèn)，有待諸如《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》、《行政收費(fèi)法》和《行政程序法》等行政法律的頒行。

道路運(yùn)輸民事法諸多問(wèn)題待解

道路運(yùn)輸民事關(guān)系是平等主體的自然人、法人、其他組織之間基于道路運(yùn)輸活動(dòng)而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，如道路運(yùn)輸合同關(guān)系等。我國(guó)沒(méi)有以道路運(yùn)輸民事法命名的道路運(yùn)輸民事法，本文所稱道路運(yùn)輸民事法是指調(diào)整道路運(yùn)輸民事關(guān)系的法律規(guī)范。道路運(yùn)輸民事法散布在諸多法律文件之中。

1978年以來(lái)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，現(xiàn)有運(yùn)力顯然不能滿足運(yùn)輸需求，為此，1984年國(guó)家出臺(tái)了“國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)人一起上；各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)一起辦”等鼓勵(lì)政策，1984年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民個(gè)人或聯(lián)戶購(gòu)置機(jī)動(dòng)車船和拖拉機(jī)經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸?shù)娜舾梢?guī)定》。

2004年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《道條》，鼓勵(lì)道路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)實(shí)行公司化經(jīng)營(yíng)。為實(shí)現(xiàn)這一立法目的：2005年出臺(tái)的交通部第10號(hào)令規(guī)定，禁止掛靠經(jīng)營(yíng)；2000年4月和2001年4月，交通部分別頒布《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理規(guī)定試行》和《道路貨物運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理辦法（試行）》，建立起企業(yè)分級(jí)制度；2005年9月21日交通部又發(fā)布了行標(biāo)《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)等級(jí)》和《道路貨物運(yùn)輸企業(yè)等級(jí)》，并于2006年1月1日起正式實(shí)施；2006年中國(guó)道協(xié)頒布了《道路運(yùn)輸企業(yè)等級(jí)評(píng)定實(shí)施暫行辦法》，并于2006年7月1日起實(shí)施；2006年6月23日交通部還發(fā)布了《道路運(yùn)輸企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》。

運(yùn)輸合同法是道路運(yùn)輸民事法的重要組成部分。運(yùn)輸合同法的發(fā)展經(jīng)歷了從《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)合同法》時(shí)代到《中華人民共和國(guó)合同法》時(shí)代的發(fā)展過(guò)程，這一過(guò)程契合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制的改革過(guò)程?！督?jīng)濟(jì)合同法》對(duì)運(yùn)輸合同的規(guī)定僅有36條一條，而《合同法》則使用了34條對(duì)運(yùn)輸合同進(jìn)行了全面的規(guī)范；《經(jīng)濟(jì)合同法》僅對(duì)貨物運(yùn)輸合同進(jìn)行規(guī)定，《合同法》則既規(guī)定貨物運(yùn)輸合同，還對(duì)旅客運(yùn)輸合同、多式聯(lián)運(yùn)合同進(jìn)行了全方位的規(guī)范；《合同法》在對(duì)運(yùn)輸合同的訂立、當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、運(yùn)輸合同的變更與解除、違約責(zé)任的承擔(dān)等方面，都大大發(fā)展了《經(jīng)濟(jì)合同法》。

然而，在肯定運(yùn)輸合同法發(fā)展成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，在下述問(wèn)題的解決上，人們還存在著不同的認(rèn)識(shí)，如：汽車客運(yùn)站在道路運(yùn)輸合同關(guān)系中的法律地位究竟是什么？不可抗力是否是客運(yùn)承運(yùn)人的免責(zé)事由？小件快運(yùn)經(jīng)營(yíng)人在小件快運(yùn)關(guān)系中扮演什么角色？法律是否需要對(duì)承運(yùn)人的責(zé)任規(guī)定賠償限額，等等。對(duì)此類問(wèn)題的解決，我們寄希望于《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸法》的出臺(tái)。

另外，作為運(yùn)輸合同法的重要配套規(guī)定，1999年原交通部出臺(tái)了《汽車貨物運(yùn)輸規(guī)則》，然而，遺憾的是，時(shí)至今日，1988年已經(jīng)出臺(tái)的、已經(jīng)明顯落后于客運(yùn)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、并與現(xiàn)行法律有諸多不協(xié)調(diào)的《汽車旅客運(yùn)輸規(guī)則》仍未得到修正，對(duì)于規(guī)范道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，解決承運(yùn)人與旅客之間的糾紛非常不利。（作者系長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，運(yùn)輸管理系副主任）