我國道路運(yùn)輸規(guī)制改革探討

在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，中國道路運(yùn)輸規(guī)制改革應(yīng)以現(xiàn)有制度環(huán)境為基礎(chǔ)，實(shí)行帶有競爭性提供的規(guī)制方式。

道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)實(shí)行進(jìn)入規(guī)制一直是各國政府重要的規(guī)制內(nèi)容。政府用行政手段來代替市場的競爭選擇，在一定意義上會扭曲資源的配置，政策如果實(shí)行不好會對整個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來不利影響，增加企業(yè)經(jīng)營的額外負(fù)擔(dān)。如何把握好穩(wěn)定供給與提高企業(yè)經(jīng)營效率之間的平衡，成為道路運(yùn)輸規(guī)制的重要任務(wù)。

1．特許經(jīng)營。例如，公路客運(yùn)、貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)。主要意義在于：一是通過投標(biāo)者的競爭提高壟斷性市場的可競爭性；二是減少既有經(jīng)營者采取毀滅性競爭的范圍和不良效果，因?yàn)樾碌摹⑿矢叩倪M(jìn)入者可一次性接管市場，而不必一點(diǎn)一點(diǎn)地贏得市場份額；三是政府規(guī)制者提供了有關(guān)潛在供給者競爭力的信息，減少了既有經(jīng)營者在成本方面誤導(dǎo)政府規(guī)制者的能力；四是終止或更換特許經(jīng)營者的威脅會促使經(jīng)營者特許權(quán)經(jīng)營期內(nèi)取得令人滿意的經(jīng)營成果。

2．規(guī)制企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)等級評定。例如，在符合有關(guān)行業(yè)管理法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的條件下，高等級的企業(yè)可從事物流、特種貨物運(yùn)輸、集裝箱運(yùn)輸、快件貨運(yùn)、零擔(dān)貨運(yùn)和其他貨運(yùn)服務(wù)；可在全國范圍內(nèi)登記設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并從事經(jīng)營活動(dòng)。

3．行政計(jì)劃審批。是指規(guī)制機(jī)關(guān)依照行政審批原則確定審批的項(xiàng)目、范圍、額度，并按照申請?jiān)谙鹊脑瓌t，將事先確定的項(xiàng)目、范圍、額度等批準(zhǔn)給符合條件的企業(yè)。其最顯著的特點(diǎn)是，規(guī)制機(jī)關(guān)可以對企業(yè)符合條件的申請予以否定。

道路運(yùn)輸價(jià)格規(guī)制

我國的運(yùn)輸價(jià)格在上世紀(jì)80年代就有過各種研究。專家普遍認(rèn)為：我國的鐵路運(yùn)輸價(jià)格過低，各種運(yùn)輸方式之間的比價(jià)不合理，由此而產(chǎn)生的我國運(yùn)輸費(fèi)用占商品價(jià)格的比重比工業(yè)化國家低得多，只有美國的1/4左右，相應(yīng)的運(yùn)輸業(yè)在國民收入和國民生產(chǎn)總值中所占的比例也低于其他國家，形成比例上的失調(diào)。

就我國國情而言，目前還不能按照商業(yè)原則制定運(yùn)價(jià)。因?yàn)樵诩葔艛嘤謸頂D的狀態(tài)下，供需是不公平的，政府仍須對運(yùn)價(jià)實(shí)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制。但這種規(guī)制應(yīng)與以前的運(yùn)價(jià)管制有根本的不同，應(yīng)該是考慮公共性與企業(yè)性兩重性的綜合行為。

在這個(gè)大前提下，筆者認(rèn)為運(yùn)價(jià)及其管制的改革應(yīng)遵循如下基本思路：道路運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)價(jià)水平在總體上必須下調(diào)。否則不僅會使公路難以真正走向市場，運(yùn)輸業(yè)的供給條件與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對運(yùn)輸?shù)囊笾g的矛盾還會進(jìn)一步擴(kuò)大；當(dāng)然，對道路運(yùn)輸基礎(chǔ)價(jià)格的調(diào)整須謹(jǐn)慎從事，因?yàn)榛A(chǔ)價(jià)格體現(xiàn)運(yùn)輸業(yè)的公共性。從與人民生活相關(guān)的角度看，保持合理的基礎(chǔ)運(yùn)價(jià)對保障“必需性”具有特別重要的意義。

就我國國情而言，通過合理兼顧公共性與企業(yè)性的種種運(yùn)價(jià)形式緩解運(yùn)輸供求矛盾，應(yīng)該同時(shí)被視為目前對道路運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量要求；合同運(yùn)價(jià)作為一種準(zhǔn)市場價(jià)格，是一種較好的運(yùn)價(jià)形式。但我國道路運(yùn)輸基本上仍然是“賣方”市場，競爭過度，這種契約關(guān)系難以保持公平，因此仍需要實(shí)行一定的管制。比如規(guī)定運(yùn)價(jià)的上下限費(fèi)率等等；由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同和運(yùn)輸系統(tǒng)完善程度的差別，相應(yīng)的區(qū)域公路系統(tǒng)也表現(xiàn)出不同的經(jīng)濟(jì)屬性。在公路運(yùn)輸充分企業(yè)性的地區(qū)，運(yùn)價(jià)可以完全放開，由市場調(diào)節(jié)。因?yàn)檎墓苤埔芽梢赃\(yùn)輸方式間的競爭代替，故放松管制是可行的。

運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)是運(yùn)輸成本，但依據(jù)成本所制定的運(yùn)價(jià)未必是合理的。因?yàn)榈缆愤\(yùn)輸成本尚缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制。如何科學(xué)地確定道路運(yùn)輸成本，在市場經(jīng)濟(jì)條件下尤為重要；運(yùn)輸方式間的比價(jià)關(guān)系是運(yùn)輸價(jià)格規(guī)制的重要內(nèi)容，對我國運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的合理、均衡發(fā)展具有特別意義。

道路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量規(guī)制

道路運(yùn)輸?shù)姆?wù)質(zhì)量，包括客貨運(yùn)輸規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)營的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，信息通訊暢通程度，運(yùn)輸組織化程度等，關(guān)系到道路運(yùn)輸在社會、行業(yè)中的作用發(fā)揮，市場信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和社會效率的重大問題。

1．完善服務(wù)質(zhì)量規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)

在總結(jié)現(xiàn)行服務(wù)質(zhì)量規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，按照國家、部門、行業(yè)三個(gè)層次劃分服務(wù)質(zhì)量規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，并按照三個(gè)層次分工，組織安排修改現(xiàn)行不適應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，研究制定缺項(xiàng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

2．健全服務(wù)質(zhì)量保障體系

為提高道路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量，做好運(yùn)輸組織銜接工作，應(yīng)以各地現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)管理水平比較高、服務(wù)功能比較全、經(jīng)濟(jì)效益比較好的公路服務(wù)企業(yè)為節(jié)點(diǎn)，以運(yùn)輸樞紐城市為中心，建立起區(qū)域性道路運(yùn)輸服務(wù)中心或信息中心，各中心之間建立協(xié)作關(guān)系，逐步向全國范圍的服務(wù)中心過渡，形成網(wǎng)絡(luò)化、信息化的客貨運(yùn)輸服務(wù)系統(tǒng)，從而提高運(yùn)輸組織化程度。

為實(shí)行客貨運(yùn)輸經(jīng)營技術(shù)條件，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的評估制度，應(yīng)當(dāng)選擇現(xiàn)有咨詢機(jī)構(gòu)或新組建咨詢機(jī)構(gòu)，賦予其對經(jīng)營資格、經(jīng)營質(zhì)量的評估資格，使其作為行政管理機(jī)關(guān)審批開業(yè)，考核經(jīng)營效果和服務(wù)質(zhì)量的依據(jù)。

3．提高運(yùn)輸服務(wù)技能

道路運(yùn)輸?shù)膶I(yè)崗位和技術(shù)工種復(fù)雜，職業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)應(yīng)采取按培訓(xùn)對象類型分層次設(shè)置培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對于需持證上崗的進(jìn)行上崗前培訓(xùn)或再培訓(xùn)。

規(guī)制機(jī)構(gòu)改革的措施

1．建立與國際市場相適應(yīng)的交通運(yùn)輸管理體系

我國交通運(yùn)輸體系與發(fā)達(dá)國家相比差距很大，運(yùn)輸市場條塊分割，五種運(yùn)輸方式長期以來由四個(gè)部門管理，這種體制難以形成合理的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，這是阻礙我國交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的一個(gè)重要因素。

2．理順管理關(guān)系，建立道路運(yùn)輸業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)控體系

從國家角度，應(yīng)當(dāng)通過深化體制改革，重點(diǎn)解決交通主管部門與公安交通安全管理部門、對道路交通管理的法律地位，職能劃分及管理關(guān)系問題。建議國務(wù)院責(zé)令國家編委、體改委組織有關(guān)部門和專家，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，研究解決公路交通管理方面存在的矛盾和問題。

為理順交通部門內(nèi)部對道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的管理關(guān)系，改革應(yīng)重點(diǎn)解決關(guān)系不順，多頭對外，各行其是，缺乏活力和激勵(lì)機(jī)制問題。道路運(yùn)輸業(yè)商業(yè)性較強(qiáng)，具有很強(qiáng)的競爭性，應(yīng)按照有利于加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控、組織協(xié)調(diào)、立法執(zhí)法，從高層次和深層次做好運(yùn)政工作出發(fā)設(shè)置道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)。為了簡化管理程序，方便社會，應(yīng)把現(xiàn)有路政、運(yùn)政結(jié)合起來，建立起統(tǒng)一對用戶、業(yè)戶進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的體系，同時(shí)全國應(yīng)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的名稱，形成道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)。

3．轉(zhuǎn)變管理職能，改革管理方式和手段

道路運(yùn)輸業(yè)具有較強(qiáng)的競爭性特征，對本行業(yè)過多地干涉必然會導(dǎo)致道路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營呆滯，同時(shí)，也違背服務(wù)貿(mào)易自由化的原則。因此，應(yīng)該減少行政對道路運(yùn)輸業(yè)的干預(yù)，精減運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)，公開辦事程序和內(nèi)容，推行行政審批時(shí)效制度，強(qiáng)化行政監(jiān)督。

（1）改變當(dāng)前運(yùn)政管理行為能力過強(qiáng)，企業(yè)行為過弱的狀況，應(yīng)逐步減輕運(yùn)輸企業(yè)的規(guī)費(fèi)負(fù)擔(dān)，還企業(yè)自己投資道路站場建設(shè)的權(quán)利，提高其投資經(jīng)營能力。

（2）轉(zhuǎn)變道路運(yùn)政管理職能，應(yīng)加強(qiáng)道路運(yùn)政管理在保證和促進(jìn)道路運(yùn)輸市場競爭，維護(hù)市場各方權(quán)益，以及在運(yùn)輸規(guī)劃、信息服務(wù)等方面的作用。弱化運(yùn)政管理部門的直接投資職責(zé)和行業(yè)具體事務(wù)工作，走法律規(guī)范、行業(yè)自律、高層次監(jiān)控的路子。

（3）繼續(xù)推進(jìn)政企分開工作。很多運(yùn)輸企業(yè)依然是政府或運(yùn)政管理部門的附屬物，有相當(dāng)多的運(yùn)管高層干部同時(shí)又兼任運(yùn)輸經(jīng)營單位的領(lǐng)導(dǎo)，難免會形成運(yùn)輸法規(guī)、政策在不同企業(yè)執(zhí)行中的不公正，違背市場中的非歧視性原則。（作者單位：湖北省社會科學(xué)院）