轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 促進農(nóng)村社會和諧

摘 要： 構(gòu)建社會主義和諧社會，重心在基層，基礎(chǔ)是農(nóng)村。近來，時有發(fā)生的農(nóng)村群體性事件不僅影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定，在一定程度上對整個社會經(jīng)濟發(fā)展帶來負面作用，已經(jīng)成為影響社會和諧的突出問題。導致這些群體性事件的原因是復雜的、多方面的，但從治理的角度而言，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府忽視或不正確履行社會公共管理職責是其重要誘因。因此，長期以來形成的重組織生產(chǎn)與行政管理、輕公共服務(wù)與社會管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已經(jīng)適應不了構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的要求。作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村社區(qū)，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農(nóng)政策的執(zhí)行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影響到農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。因此，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，全力打造服務(wù)型基層政府，促進農(nóng)村社會和諧，就顯得十分迫切。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村和諧；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；轉(zhuǎn)變

中圖分類號：G625文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）05－0019－04

構(gòu)建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中、六中全會提出的重大戰(zhàn)略決策。社會主義和諧社會要達到民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的目標。黨中央提出要把構(gòu)建更加和諧的社會作為全黨全國人民奮斗的目標，這既是對歷史經(jīng)驗的升華，也是針對目前現(xiàn)代化建設(shè)實踐提出的重大戰(zhàn)略舉措。農(nóng)村和諧是中國社會和諧的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上強調(diào)指出：在我們這樣一個農(nóng)民占多數(shù)人口的國家里，農(nóng)民是否安居樂業(yè)，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農(nóng)民日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)就會更加牢固。

和諧農(nóng)村的建設(shè)對整個社會主義和諧社會的建設(shè)具有重要的促進意義。反思中國社會的歷史和現(xiàn)狀，構(gòu)建和諧農(nóng)村必須充分發(fā)揮國家政權(quán)的引導、推動和調(diào)控作用。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上聯(lián)國家、下接鄉(xiāng)村社會”的獨特紐帶地位決定了它不可替代的作用。然而，從構(gòu)建和諧農(nóng)村過程中國家政權(quán)機關(guān)發(fā)揮的實際作用來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大農(nóng)民的期盼還有一定的距離。換言之，構(gòu)建和諧農(nóng)村必須從調(diào)整、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能開始。

一、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是和諧農(nóng)村建設(shè)的客觀要求

我國農(nóng)村幅員遼闊，資源分布不均衡，利益矛盾錯綜復雜，存在著大量不和諧現(xiàn)象。這些現(xiàn)象集中體現(xiàn)在征地、拆遷、環(huán)保、信訪、綜治、村民自治等領(lǐng)域。究其原因，往往是一些事關(guān)農(nóng)民切身利益的問題得不到有效地關(guān)注和解決繼而引發(fā)群體性事件，問題出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變和履行上，根子還是治理不和諧。所以，構(gòu)建和諧農(nóng)村的社會現(xiàn)狀對基層政府的職能轉(zhuǎn)變提出了客觀要求。

首先，從構(gòu)建和諧農(nóng)村的客觀現(xiàn)實來看， “和諧農(nóng)村”是針對近年來，我國農(nóng)村社會中黨群、干群關(guān)系緊張，農(nóng)民群體性事件呈升級態(tài)勢，政治上鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力型“應酬政治”權(quán)力運行體制與農(nóng)村村民自治制度的矛盾引發(fā)的鄉(xiāng)村治理陷入困境等提出的。社會結(jié)構(gòu)中導致農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要因素有兩個：一是政治因素，如行政不作為、決策失誤及貪污腐敗等。這些問題導致農(nóng)民對基層政權(quán)組織的認同度降低；二是經(jīng)濟、社會因素，如收入低、就業(yè)沒有保障、貧富兩極分化等。它會導致農(nóng)民利益受損，感到自己的收入和生活水平并沒有隨著經(jīng)濟和社會的穩(wěn)步發(fā)展而提高，容易產(chǎn)生社會分離感，甚至會使少數(shù)人產(chǎn)生社會對立情緒。為什么會有這些問題產(chǎn)生呢？一個重要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要的精力集中在完成上級政府交辦的種種指標任務(wù)上，很多基層黨政負責人只忙于抓經(jīng)濟，搞創(chuàng)收，不同程度地弱化或忽視了各種社會問題，使社會問題不斷積壓、增多、升級甚至激化。

其次，從和諧農(nóng)村社會的科學內(nèi)涵看，和諧農(nóng)村不僅僅指部分社會組織的協(xié)調(diào)或穩(wěn)定。社會穩(wěn)定，只是和諧社會的底線—一條必須嚴守、不能再退的底線，和諧農(nóng)村應該是民主和法治的統(tǒng)一體、活力和秩序的統(tǒng)一體、多元與公正統(tǒng)一體的綜合體系。作為以“三個代表”和“以人為本”為執(zhí)政理念的政黨，不可采取“底線論”，和諧社會應該有比社會穩(wěn)定更高的境界和價值追求。由此，推進農(nóng)村民主和法治建設(shè)，實現(xiàn)民主和法治的制度化、規(guī)范化和程序化是和諧農(nóng)村的本質(zhì)要求和根本實現(xiàn)途徑，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷推動農(nóng)民的社會知情權(quán)、事務(wù)參與權(quán)、意志表達權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)；積極發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力和推動農(nóng)村資源市場化改革，為農(nóng)村社會活力的勃發(fā)提供動力之源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應以公共服務(wù)為導向，改進對經(jīng)濟和社會的管理方式，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和市場化改革營造良好的制度基礎(chǔ)和社會秩序；面對因經(jīng)濟發(fā)展和市場化改革而出現(xiàn)的農(nóng)村多元利益主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應擺脫、超越各種既得利益集團的束縛，公平公正地分配各種社會資源，讓不同利益主體都能獲得平等的市場準入、勞動就業(yè)機會，獲取尊重和勞動報酬的權(quán)利。［1］

再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)看，農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)遇到困難，容易形成癱瘓，使基層政權(quán)出現(xiàn)斷層；［2］在財政轉(zhuǎn)移支付與債務(wù)還不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)龐大的支出的情況下，采取各種隱蔽的形式使農(nóng)民負擔出現(xiàn)反彈就難以避免；原來在計劃體制下形成的多層次多部門垂直的行政管理體制已嚴重影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員不知走向何處，處于等待觀望狀態(tài)等，這些因素自然會增加不和諧和不穩(wěn)定的因素。然而，廣大農(nóng)民的期盼和需求卻在隨著社會的發(fā)展而“與時俱進”，人們由改革初期對“經(jīng)濟效率”的追求轉(zhuǎn)而對諸如“以人為本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和諧”等現(xiàn)代價值關(guān)懷的渴盼，這一變化勢必應從政府職能轉(zhuǎn)變中體現(xiàn)出來。近幾年來，政府轉(zhuǎn)型已成為社會關(guān)注的焦點問題，社會各界的共識是：政府轉(zhuǎn)型是改革攻堅的關(guān)鍵，是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵，政府轉(zhuǎn)型解決不好，構(gòu)建和諧社會的目標也很難實現(xiàn)。而這一轉(zhuǎn)型的核心價值取向是，政府要建設(shè)成為公共服務(wù)型政府，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件。

二、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型為動力推進和諧農(nóng)村建設(shè)

深化改革是建設(shè)社會主義和諧社會的強大動力。要構(gòu)建農(nóng)村和諧社會，首要任務(wù)是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。［3］目前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留的問題存在很多爭議。應該肯定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立至今，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了重大貢獻。目前，由于交通、通訊條件等方面的限制以及市場發(fā)育、民主法制建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這層組織還有很多事情要做，絕大部分地區(qū)還不宜取消。現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應從促進農(nóng)村社會和諧的本質(zhì)要求出發(fā)規(guī)范政府行為，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“經(jīng)濟管理型”向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將建設(shè)公共服務(wù)型政府作為新時期政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標。［4］為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應努力做到：第一，打破“全能政府”觀念，樹立“有限政府”觀念，改變“全面控制”的做法，主動從不應該管的事務(wù)中退出來；破除“政府至上”的觀念，樹立服務(wù)的觀念，從政府主導型經(jīng)濟模式走出來，把主要精力用在為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)上；矯正片面對上負責的政績觀，把對上負責與對下負責統(tǒng)一到建設(shè)服務(wù)型政府上來。堅決杜絕政府越位“搞項目”，企業(yè)錯位“辦社會”的現(xiàn)象發(fā)生。第二，管理方式上要變計劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過服務(wù)達到管理，把管理融于服務(wù)之中，由過去的“管、收、批”向“扶、予、助”轉(zhuǎn)變。把以行政推動為主的工作模式轉(zhuǎn)到以服務(wù)為中心的軌道上來，以實實在在的服務(wù)，推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹立市場經(jīng)濟的觀念。市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟資源由市場配置，因此必須依靠運用市場的力量來發(fā)展經(jīng)濟，提高市場開放程序，還權(quán)于市場。市場經(jīng)濟必須保證人民自由創(chuàng)業(yè)、自由選拔和自主決策。政府推動經(jīng)濟發(fā)展，不是要投資經(jīng)營企業(yè)，而是要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。政府不能老是想把經(jīng)濟資源權(quán)利控制在自己手中，而是要支持、幫助市場主體，由市場及市場主體來配置資源。

其次，政治體制上從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，改革“壓力型”權(quán)力運行機制，真正實現(xiàn)法治政府。改革發(fā)展到今天，國家政權(quán)與基層社會的關(guān)系、政府與普通公民的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了許多良性變化：從官本位社會向能力本位社會轉(zhuǎn)變、從國家社會向公民社會轉(zhuǎn)變、從“壓力型”單向控制的行政體制向協(xié)商合作的社會治理方式轉(zhuǎn)變。同時，社會關(guān)系的變化已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會事務(wù)的公共權(quán)力，建立嚴格的法律問責制。當前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，最緊迫的任務(wù)是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策、執(zhí)行的法治化、人本化，建立政務(wù)公開及民主評議制度，實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，用制度保證農(nóng)民的話語權(quán)。［5］

第三，梳理、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的意識和能力?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的主要職能是：執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。顯而易見，這樣的職能定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際成了一個全能型政府。其在具體落實中，又側(cè)重于政治控制，重視組織生產(chǎn)、行政管理，忽視社會發(fā)展與社會服務(wù)。因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能已經(jīng)不太適合新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的根本要求。［6］

新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應強化、完善四大職能。 (1)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟：科學制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和壯大龍頭產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣，拓寬銷售渠道，搞活流通等；(2)維護社會穩(wěn)定：貫徹執(zhí)行上級的各項方針政策，維護社會治安，調(diào)處矛盾糾紛，做好防災減災工作等；(3)提供公共服務(wù)：普及義務(wù)教育，計劃生育，積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，繁榮農(nóng)村文化，建立農(nóng)村社會保障制度，加強社會公德建設(shè)，加強農(nóng)民思想道德教育，倡導健康文明新風尚等；(4)完善基層民主：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村黨支部、村委會班子建設(shè)，推進村民自治和社區(qū)自治等?？紤]到現(xiàn)實情況，對具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言這四大基本職能并非并駕齊驅(qū)的，可能會因工作重點、各地實際等會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某階段、某方面有所側(cè)重。但是就當前構(gòu)建和諧農(nóng)村而言，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能是卻是不爭的共識。

政府提供公共服務(wù)，在農(nóng)村即表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品表現(xiàn)為經(jīng)濟性、社會性和制度性公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，最主要的是提供前兩類公共產(chǎn)品。經(jīng)濟性公共產(chǎn)品包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)信息等。比如，道路交通的網(wǎng)點、水利灌溉的設(shè)施，農(nóng)產(chǎn)品的銷售信息、農(nóng)資產(chǎn)品的價格信息等。社會性的公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療服務(wù)、糾紛調(diào)解等。比如，農(nóng)民子女的義務(wù)教育和職業(yè)教育，農(nóng)民自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)或技能培訓。醫(yī)療服務(wù)方面，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，探索和推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。還比如糾紛調(diào)解和社會治安方面，土地帶來的收益提高引發(fā)土地歸屬和征地補償分配等的問題較多，有的甚至釀成群體性事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應適時介入，認真對待，妥善處置，切勿聽之任之，放任自流。

黨的十六大以來，中央先后提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的新體制、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村等重大方針，取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”負擔，對種糧農(nóng)民實行直接補貼，取消對農(nóng)民工進城務(wù)工的歧視性規(guī)定等，在構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村社會方面有了良好的開端，收到了初步的成效。但不能估計過高，更不能盲目樂觀。［7］構(gòu)建和諧農(nóng)村還在于推進與深化體制改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的行政管理體制改革。

構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革指明了方向，也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實轉(zhuǎn)變職能，完成從“管理型政府”到“服務(wù)型政府”的蛻變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定和完善基層民主方面有所作為，打造一級服務(wù)型法制政府。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)才能成為黨和政府形象的直接體現(xiàn)者和方針政策的貫徹落實者，才能肩負起構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的歷史使命。

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