城市化進(jìn)程中農(nóng)地制度與地方政府激勵

摘 要： 城市化進(jìn)程中的農(nóng)用土地非農(nóng)化問題，是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的重大問題。由于財政分權(quán)和稅制改革，市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府與中央政府在土地利用上的效用函數(shù)發(fā)生偏離。同時土地產(chǎn)權(quán)不清晰和管理制度上的缺陷，地方政府受現(xiàn)實(shí)地方利益最大化的驅(qū)動，追求土地出讓收入最大化而濫占耕地，導(dǎo)致地方政府目標(biāo)激勵的偏差。本文在建立模型的基礎(chǔ)上，分析了地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程中的激勵和相應(yīng)制度安排。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)制度;地方政府;農(nóng)地非農(nóng)化;城市化

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）05－0010－04

改革開放后，中國的農(nóng)地非農(nóng)化的波動性與經(jīng)濟(jì)增長周期基本一致，農(nóng)地非農(nóng)化為國民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展提供了土地保障，工業(yè)化、城市化必然引起土地從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代中后期以來，隨著城市化過程的加速和城市土地市場化進(jìn)程的進(jìn)展，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的進(jìn)程加快，加上財政體制改革導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收入與支出的落差逐漸增大，地方政府通過征收農(nóng)用土地并轉(zhuǎn)為非農(nóng)地以擴(kuò)大預(yù)算外財源的行為有增無減。特別是地方政府為在區(qū)域競爭中突出政績而擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展各類開發(fā)區(qū)的需要，往往通過低于市場價格征用農(nóng)地，然后以市場價格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級差地租。由于中國在土地制度改革方面的滯后，經(jīng)濟(jì)的高速擴(kuò)張也造成相關(guān)利益方的矛盾加劇，產(chǎn)生一系列急待解決的問題：社會穩(wěn)定問題、糧食安全問題、土地利用率低下和生態(tài)環(huán)境惡化等等。國家和地方政府在土地利用上的 “委托—代理”關(guān)系，必然會由于信息的不對稱和目標(biāo)激勵的偏差引起管理制度的低效行使。［1］最終導(dǎo)致土地市場配置的失靈，影響到中國農(nóng)村社會的政治穩(wěn)定、土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展等問題。

一、 問題的提出

為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地，現(xiàn)實(shí)土地市場的“混合”模式是這樣的［2］：政府憑借對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，然后將部分國有土地批租給城市二級土地市場、部分留在政府手中劃撥。這種行政配置和市場配置的特別混合，極大激勵了地方政府競相成為經(jīng)營城市土地的“牟利”組織。中央財政性分權(quán)和行政性分權(quán)改革使地方政府的效用函數(shù)與中央政府的效用函數(shù)取向發(fā)生了偏離。［3］分權(quán)性改革使地方政府和中央政府成為具有相對獨(dú)立的利益集團(tuán)，地方政府市場化改革進(jìn)程有了越來越多的利益要求。在利益機(jī)制的驅(qū)動下，地方政府不再滿足現(xiàn)有的可以支配的財政資源，而土地資產(chǎn)盤活和市場化配置可以為地方政府城市化建設(shè)提供大量資金，而且地方政府理所當(dāng)然就成為國有土地產(chǎn)權(quán)代表，行使國有土地產(chǎn)權(quán)代表職能謀取“租金”，這部分租金收入為緩解城市建設(shè)資金緊張起到很重要的作用，而城市建設(shè)又能為地方政府獲得相當(dāng)大的政績。

據(jù)統(tǒng)計，實(shí)行土地有償使用以來，地方政府收取的土地出讓金達(dá)到了2 400億元，大部分作為地方預(yù)算外資金，一些地方政府出讓金收益相當(dāng)于地方財政收入的30%。［4］我國在1994年進(jìn)行了分稅制改革，地方政府為了保證財政收入自然就會努力尋找可以使地方稅源不被分享、能夠留在地方的稅源。于是就找到了城市化，城市化帶來的稅收增加，緩解了地方政府的財政緊張。城市化所帶來的稅收表現(xiàn)為房地產(chǎn)稅、營業(yè)稅、建筑稅和耕地占用稅，合計約占地方政府稅收的60%。［5］

二、基本“分權(quán)”契約模型

中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成委托-代理關(guān)系。在財政分權(quán)和行政分權(quán)的背景下，我們可以把這種委托—代理關(guān)系看作一個“分權(quán)”的契約。假設(shè)中央政府與地方政府分權(quán)時簽訂一個契約，但是面對改革的漸進(jìn)性特點(diǎn)及土地市場制度創(chuàng)新的階段性，存在著很多的可能事件，事前是不可能預(yù)期完全的，而事后政府可以觀察可能事件，但仍是不能證實(shí)的。

我們將地方政府的行為劃分為通過農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)而提高本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的行為 ，比如通過推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化獲得的土地出讓收益，增加預(yù)算外收入緩解城市建設(shè)資金；通過資本——土地的替代增加招商引資力度，以提高本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)競爭力等。契約內(nèi)減少成本的行為 ，比如借助行政權(quán)力和土地征用權(quán)的濫用，強(qiáng)行降低征地費(fèi)用，沒有將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入土地利用決策框架之中而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化配置效率降低等。這種減少成本的行為在一定范圍內(nèi)可以更多的給地方政府帶來正的收益u(e)，同時造成了負(fù)的社會外部性n(e)，而地方政府推動農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的收益b(i)對中央政府和地方政府都是有益的。在這里需要指出的是u(e)，n(e)和b(i)都是所采取行為的效用（或指損失）的增量。它們以及行為i和e對于中央政府（C ）和地方政府（ L）來說都是可以觀察，但是不能證實(shí)的，因此不能契約化。［6］

（一）基于模型的地方政府的收益函數(shù)

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于地方政府與中央政府利益的高度一致，國有土地的產(chǎn)權(quán)主體在法律與事實(shí)是一致的。因此中央政府和地方政府的效用函數(shù)基本一致，農(nóng)地非農(nóng)化的外部性n(e)被內(nèi)生化；另外，地方政府付出了行為的代價i和e。地方政府本能地受到自己的利益θl的激勵來提高i。

地方政府收益函數(shù)：

中央政府從地方政府農(nóng)地非農(nóng)化的行動中獲得效用，但是地方政府一般不會承擔(dān)中央政府政策目標(biāo)失敗的后果。中央政府不能進(jìn)行直接監(jiān)督（由于不具有信息優(yōu)勢），只能選擇契約的內(nèi)容和適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，然后通過地方政府的行為來獲得收益。由于地方政府擁有本區(qū)域土地的實(shí)際控制權(quán)，地方政府可以分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的大部分收益，而不必對農(nóng)地過度非農(nóng)化導(dǎo)致的負(fù)的社會外部性（生態(tài)環(huán)境惡化、糧食安全問題）負(fù)責(zé)；另一方面，法人-代理理論表明［7］，當(dāng)所有權(quán)與控制權(quán)分離時，代理人總是尋求在滿足一定所有權(quán)益的條件下實(shí)現(xiàn)自我收益的最大化，而這一最大化往往與所有權(quán)益的最大化并不一致。由于代理人的經(jīng)濟(jì)理性，加之契約的“模糊性”，在政績誘使和經(jīng)濟(jì)激勵前提下，地方政府往往采取一定的減少成本而獲得正的效用u(e)。

（二）對模型的進(jìn)一步討論

當(dāng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和經(jīng)濟(jì)增長速度成為對地方政府考核的主要內(nèi)容時，地方政府更是不能有效地承擔(dān)起保護(hù)資源環(huán)境的責(zé)任，而常常以犧牲農(nóng)地資源為代價來換取任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，以實(shí)現(xiàn)地方政府任期內(nèi)財政收入和經(jīng)濟(jì)總量的最大化。地方政府放棄了對社會外部性n(e)的關(guān)注，導(dǎo)致n(e)較大。中央政府在農(nóng)地非農(nóng)化中失去了大量的生態(tài)環(huán)境價值和社會價值，而其所獲得出讓收入的貢獻(xiàn)又很少，因此中央政府土地利用決策時更傾向于農(nóng)地保護(hù)［1］。中央政府作為國有土地的所有者，必須將自己對b(i)的評價θc施加于地方政府。

這樣在現(xiàn)實(shí)中形成一種比較糟糕的“混合”模式，即行政配置和市場配置的同時存在的土地市場模式。這種“混合”模式的形成原因在前文已有詳細(xì)的論述。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在國家、地方與農(nóng)民集體之間沒有得到清晰的界定，以及土地管理制度本身的缺陷，導(dǎo)致了事實(shí)上的“中央政府失權(quán)、農(nóng)民集體無權(quán)和地方政府擅權(quán)”，造成土地市場混亂，土地價格扭曲。

三、政策建議

城市化是經(jīng)濟(jì)要素在空間積聚、集中過程的一個副產(chǎn)品。政府不能以為掌握了城市（鎮(zhèn)）發(fā)展的“客觀規(guī)律”，就能通過“規(guī)劃”城市（鎮(zhèn)）化來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在“行政規(guī)劃和權(quán)力租金驅(qū)動”下，城鎮(zhèn)化改革可能是危險的。［8］中央政府和地方政府的效用函數(shù)發(fā)生偏離的現(xiàn)象，實(shí)際是一種制度非均衡的表現(xiàn)。當(dāng)非均衡發(fā)生時，存在經(jīng)濟(jì)贏利的機(jī)會條件下，地方政府正經(jīng)歷著巨大的誘致性制度變遷過程，而這場變遷是以損害全局的利益為代價的。中央政府要將農(nóng)地非農(nóng)化控制在一個合理的范圍，一個更為現(xiàn)實(shí)的做法是設(shè)計一套制度，滿足參與約束和激勵相容約束。

首先，建立合理安排土地產(chǎn)權(quán)制度。如果制度不能適當(dāng)?shù)胤从迟Y源稀缺性和經(jīng)濟(jì)機(jī)會，經(jīng)濟(jì)中就會出現(xiàn)行為的扭曲。產(chǎn)權(quán)不但提供了影響經(jīng)濟(jì)績效的行為的激勵，而且決定誰是經(jīng)濟(jì)活動的主角并因此決定著社會財富的分配。正視中央政府和地方政府產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和收益分配上的委托—代理關(guān)系或土地權(quán)益分級占有和管理的可能性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該保障權(quán)利之間的平等交換，公平對待國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

其次，改革和完善土地征用制度，明確界定土地征用權(quán)和征用范圍，把征地范圍嚴(yán)格界定在公益性用地之內(nèi)，控制征地規(guī)模；同時加大農(nóng)地使用制度改革的力度，更多地引入招標(biāo)和拍賣等土地出讓方式使農(nóng)地非農(nóng)化完全遵循市場的供求變化。現(xiàn)行管制耕地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基本辦法就是行政審批，但是行政審批絕不能做到靈敏反映耕地轉(zhuǎn)用的真實(shí)收益和機(jī)會成本。正是由于對土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)管制，市場價格機(jī)能因此被排除在城市土地資源的配置之外。

最后，大幅度提高農(nóng)地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在土地市場價格形成的情況下，被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最高層次和最佳用途進(jìn)行估價，盡可能接近真實(shí)的土地價值，更多地引入競爭機(jī)制和談判機(jī)制。建立土地征用程序的公眾參議機(jī)制，把農(nóng)民納入到征地過程中，保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益。使農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償，減少各級政府從土地出讓金中分得更多利益的空間。另外，政府可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過程中，根據(jù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)土地的交易價格與其農(nóng)業(yè)利用價值（之貼現(xiàn)）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供福利的財政基礎(chǔ)。

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