淺論行政與法之間的關(guān)系

摘 要： 概述了行政和法分別在社會政治經(jīng)濟生活中的重要作用及其相互關(guān)系，分析論證了兩者的關(guān)系及其歷史發(fā)展，闡述了誤解兩者關(guān)系的危害及其處理方法。結(jié)合我國實際情況，闡述了如何在當(dāng)前依法行政的前提下合理處理行政與法的關(guān)系，積極地同時推進法制工作與行政工作的順利進行，從而切實達到推動社會進步，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。行政與法的相互促進關(guān)系將推動社會的進步，把握不好這種關(guān)系便會影響社會進步和政治文明進步，只有在思想上正確認(rèn)識行政與法的關(guān)系，立法工作堅持提高行政工作效率，提升并規(guī)范行政水平以及加大對行政機關(guān)和公務(wù)人員的行政行為的監(jiān)督，才能使行政和法在社會政治經(jīng)濟生活中更好地發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：行政；法；依法行政

中圖分類號：D920.0文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）03－0110－03

一、行政與法關(guān)系的爭論

法，是由統(tǒng)治階級制定和頒布實施的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的行為規(guī)范的總稱。所以可以說法是統(tǒng)治階級治理國家的有效工具。行政，是國家行政機關(guān)為實現(xiàn)國家職能而制定的方針政策并組織實施的過程。法與行政的關(guān)系，就是國家行政機關(guān)在行使職能的過程中如何應(yīng)用法及哪個優(yōu)先的問題，是讓法來規(guī)范行政行為還是讓行政行為來左右法的實行?！胺蓛?yōu)先還是行政優(yōu)先”這是問題的焦點。［1］在封建專制時代，行政行為幾乎全由個人意志決定，具體說就是封建君主的意志或命令決定行政行為的實施，法的作用很小，君主的意志和命令可以凌駕于法律之上。所以，在封建專制時代是專治而非法治。隨著人類文明和社會的進步，民主意識逐步深入人心，法在社會生活及政治生活中的作用越來越突出?，F(xiàn)今，行政與法的關(guān)系問題，是各國行政法關(guān)注的焦點，無論是英美法系國家的限制權(quán)力觀念還是大陸法系國家的依法行政觀念都旨在確立和有效處理二者的關(guān)系。其實，行政概念與法本無關(guān)系，行政即是政策的實施，它與國家同時產(chǎn)生，并不是沒有法律的允許就不能行政。實際上，行政(機關(guān))能夠根據(jù)自己的主動權(quán)實現(xiàn)其固有的意思。比如近代以前的專制時代，封建領(lǐng)主、專制君主以布告、赦令等所謂的“法規(guī)”行政。法國大革命以后的近代國家，開始“根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性”。由此，近代行政法學(xué)得以產(chǎn)生。與此相適應(yīng)，也出現(xiàn)了行政與法的關(guān)系問題。［2］在日本，對行政與法的關(guān)系有兩種觀點：一種是行政先于法?！笆聦嵣?，行政(或一般國家活動)即使在法律規(guī)范未存在時也能夠存在”。二是法先于行政。“先行存在的是行政法，而不是行政”。［3］實際上，這兩種觀點的爭論已偏離了行政與法關(guān)系的實質(zhì)，行政與法的關(guān)系的實質(zhì)是法支配行政還是行政支配法的問題，而并非二者時空上存在先后的問題。

在我國，共和國建立以后，推翻了半殖民地、半封建的專制統(tǒng)治，“人治”行政逐漸減少，“法治”行政的理念開始慢慢樹立。十一屆三中全會以來，我國的民主法制建設(shè)得到進一步加強，“法治”觀念正漸漸地取代“人治”觀念。目前在我國，法與行政的關(guān)系可以表述為：建立社會主義法治行政，用法律來規(guī)范和約束行政權(quán)力的隨意性和擴張性，用行政來促進法律的完善和進步。這里的含義包括兩個方面：一是行政必須守法，法支配和控制行政，法律優(yōu)先，而不是行政大于法或優(yōu)先于法。二是法治與行政的協(xié)調(diào)一致。依法行政是指法律保障行政的順利實施，使行政行為更有效率，更有針對性，而不是法約束行政的手腳。行政行為要有利于或促進法律法規(guī)的完善和成熟，而不是去干預(yù)法律正常行使其規(guī)范、約束行政權(quán)力的職能。

二、行政與法關(guān)系的理論分析

1．行政與法是相互促進的關(guān)系。

行政與法都是國家實現(xiàn)管理職能的手段，一方面行政必須依法，另一方面行政過程中可以發(fā)現(xiàn)法律存在的問題，促進法律的完善。同時，法與行政各有其運用的范圍，發(fā)揮著不同的作用，相互不能替代。法律之外有政策、道德、宗教、習(xí)慣等調(diào)整系統(tǒng)在規(guī)范著人們的行為。行政之外又有立法、司法等實現(xiàn)國家職能。此外，還存在一些社會自治領(lǐng)域。從歷史上看，專制君主或者封建領(lǐng)主無需依據(jù)法來進行活動，他們實行的是專斷統(tǒng)治，即使有法，法也只不過是行政的仆人。在近代，行政與法開始有了一定的結(jié)合，為了革除行政領(lǐng)域里的人治陋習(xí)，法國革命后的近代民主國家都相應(yīng)地確立了以行政法治(或依法行政)為內(nèi)容的法治國家原則。［4］從邏輯上講，行政與法在范圍上并非完全吻合。行政與社會聯(lián)系很緊密，它以社會公共事業(yè)管理為主要職能;而法律則是人們憑借其理性而設(shè)計的一種行為規(guī)則，因“有限理性”導(dǎo)致這種規(guī)則設(shè)計具有不周延性、模糊性和滯后性等缺陷。“法律永遠落后于行政”，“生活永遠走在制度的前面”，立法投入再多仍難免存在疏漏和滯后現(xiàn)象，現(xiàn)實生活中總會存在缺少具體法律規(guī)范難以調(diào)整的“法律空白區(qū)域”，如果一切行政活動都需要法律的依據(jù)，則法律將泛濫成災(zāi)，以致行政機關(guān)的機能麻痹癱瘓。即使在沒有明確法律依據(jù)的情況下，行政機關(guān)也要積極為社會公眾提供服務(wù)，這是由現(xiàn)代政府的職責(zé)所決定的。［5］行政往往是法律的先聲，這在行政立法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯，即有關(guān)行政管理的一些新情況和新問題，通常先由立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)制定法規(guī)和規(guī)章進行調(diào)整，這就帶有“試驗性立法”的性質(zhì)。待時機成熟、條件具備以后，再由立法機關(guān)制定正式的法律取而代之。同時，行政與政治還有著一定的聯(lián)系，美國行政法學(xué)家古德諾認(rèn)為：“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”。行政除了具有從屬法律性的特征外，其政治性也較強，它不僅受法律調(diào)整，還要受政策和上級命令的影響。我們在考察法與行政的關(guān)系時，不能剔除這些因素，否則，就易一葉障目，影響考察的全面性和準(zhǔn)確性。

2．關(guān)于行政與法關(guān)系在觀念上的誤區(qū)。

在法與行政的關(guān)系上，我們應(yīng)排除下列誤解:第一，法律萬能論。這種論調(diào)篡改了法律適用的時空，片面夸大法律的作用。第二，將法律保留的范圍誤解為是全部保留，認(rèn)為所有的行政都要受法律的調(diào)控，堅持無法律即無行政。這樣會導(dǎo)致兩種惡果：一是法為了達到完全支配行政的目的，立法上勢必亦步亦趨，貪多求快，貪多求全，在數(shù)量上不斷膨脹，而質(zhì)量低劣，漏洞頗多。其實，要求所有的行政都嚴(yán)格受法律控制，都要有明確的法律依據(jù)只是一種不切實際的幻想。因為即使立法的速度再快，數(shù)量再多，也不可能窮盡社會生活的所有領(lǐng)域。正如日本行政法學(xué)者南博力所言，行政是“有生命之物”，它是現(xiàn)實的產(chǎn)物，社會的需要，而不像法律是規(guī)范的結(jié)果，民意的表達。作為民意表達結(jié)果的法律，不可能與社會發(fā)展同步，不可能完全滿足或隨時滿足社會的需要。而判斷行政行為是否有效，不能只看它是否有成文的制定法規(guī)作依據(jù)，而應(yīng)看它是否能取得人民積極主動的承認(rèn)和合作。［3］第三，認(rèn)為行政無需受制于法，法律只會捆住行政的手腳。行政具有能動性，它總是較為活躍的，而立法具有周期性和穩(wěn)定性，不可能在所有的行政領(lǐng)域都有明確具體的法律規(guī)定作為行政的依據(jù)，但這并不等于行政就可以無所作為或為所欲為。在有法律規(guī)定的情況下，要求行政要依據(jù)法律，符合法律，而不得違背法律;在無法律規(guī)定的情況下，要求行政要在憲法和組織法所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法的原則和精神行事。即：有規(guī)則，行政得服從規(guī)則，如無規(guī)則，行政得遵循法的原則。［6］實踐證明，一些基本的法律原則，如人權(quán)保障原則、誠實守信原則、信賴保護原則、不違反比例原則、平等對待原則、正當(dāng)程序原則等對行政具有重要的指導(dǎo)和約束作用，堪稱是有效克服行政專斷、行政濫權(quán)、行政失職、行政疲軟等行政陳疾的一種“理性補劑”。

3．觀念上誤區(qū)的現(xiàn)實表現(xiàn)。

從我國的實際情況出發(fā)，在處理法與行政的關(guān)系上，存在一些違法的現(xiàn)象，可將其歸結(jié)為幾個方面：(1)拋開法律而進行的行政。即在執(zhí)行行政公務(wù)時，把法律當(dāng)擺設(shè)，無視法律的存在，搞家長制，一言堂，憑主觀和隨意性來進行行政或者憑感情、憑關(guān)系辦事，這都是違法行為。(2) 躲避法律去行政。即在執(zhí)行公務(wù)時，逃避法律或者鉆法律的空子。因此必須正確對待并堅決糾正行政管理活動中的“避法”行為。(3)改變或曲解法律而行政。即在執(zhí)行公務(wù)時，行政機關(guān)表面上看是遵守某一法律，實際上是改變或曲解法律的本意，造成事實上的行政違法行為。(4)以法代政或以政代法。即在執(zhí)行公務(wù)中，用法律法規(guī)代替行政，或以行政命令等代替法律法規(guī)，把法作為行政的一種手段，以法的強制性和穩(wěn)定性來維護行政的權(quán)威性，保證行政執(zhí)行的高效率。這種做法看起來有道理，其實則不然。因為其會損害法律及行政的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。（5）利用法律而行政。利用法律而行政即以法行政。行政主體把法律作為一種手段來管理公共事務(wù)，它強調(diào)的是行政相對人應(yīng)服從行政機關(guān)的管理。其實質(zhì)是把法律作為行政的一種從屬性工具，從而歪曲了行政與法的關(guān)系。事實上，法律既治“官”、治“權(quán)”又治“民”，而重在治“官”、治“權(quán)”。

4．行政與法關(guān)系誤解的社會危害。

造成上述違法現(xiàn)象的原因是多種多樣的，均存在著對法和行政關(guān)系認(rèn)識不清的問題。由此產(chǎn)生了一些危害結(jié)果：一方面使行政行為低效或失效；另一方面使立法精神得不到貫徹。如：浙江省樂清市人口與計劃生育局給德力西集團一主要領(lǐng)導(dǎo)開出101萬元社會撫養(yǎng)費的罰單，2007年1-6月樂清市社會撫養(yǎng)費達到了2.98億元。另據(jù)數(shù)據(jù)顯示，溫州市2005年征收社會撫養(yǎng)費1.8億元，2006年達2.2億元，溫州市總?cè)丝谡颊憬?/6，違法生育人口占全省違法生育人口的一半。［7］計劃生育是我國的基本國策，立法的目的之一便是控制人口增長，而這樣的行政既不是高效也沒有實現(xiàn)立法精神。

三、提高認(rèn)識，正確處理行政與法的關(guān)系

現(xiàn)實中的問題反映了人們對行政與法的關(guān)系的認(rèn)識不足，要正確處理和運用行政與法的關(guān)系，必須提高認(rèn)識，改變觀念，形成正確的觀點及處理方法，為此，我們應(yīng)做到以下幾點：

首先，要加大普法教育的力度，使法制觀念深入人心，形成一個人人懂法、人人守法的法制文化氛圍和理想的法制環(huán)境。環(huán)境造就人，但也造就了一些違法者。當(dāng)前，正是因為不良的法制文化的氛圍和環(huán)境，才使得行政違法現(xiàn)象比較普遍。因此，要有效預(yù)防和遏制行政違法的根本辦法是改善法律實施環(huán)境和法制文化氛圍，同時從行政機關(guān)內(nèi)部和外部形成有利于依法行政的環(huán)境和條件。

其次，加強對行政機關(guān)和行政公務(wù)人員進行法律教育、培訓(xùn)的力度，提高他們的法律素質(zhì)和依法行政的水平。依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，要求行政法治化的程度越來越高，這對行政機關(guān)的運行和行政公務(wù)人員素質(zhì)和能力提出了越來越高的要求。行政公務(wù)人員除了要有較高的文化修養(yǎng)、道德修養(yǎng)和知識水平外，還必須有豐富的法律知識和嫻熟的法律運用技能，這就必須通過法律的教育和培訓(xùn)獲得。

再次，要加大對行政機關(guān)和公務(wù)人員及其行政行為的監(jiān)督。對此，我國已形成了一個比較完善的監(jiān)督體系，包括人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等。但筆者認(rèn)為，監(jiān)督不要局限在其是否存在違法行為的問題上，而是要深入監(jiān)督其在行政過程中對法律的掌握和運用的正確性和合理性，只有這樣才能達到更好的效果。

最后，法治和德治并舉。預(yù)防和遏制行政違法行為，法治是根本，但德治也很重要，它是法治手段的必要補充，兩方并舉才能夠達到更好的效果。在注重法和行政的關(guān)系的同時，了解德育在其間的重要性。道德約束也是在行政過程中進行監(jiān)督的對法治的一種有力的支持。

參考文獻：

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［5］ 洛克.政府論［M］.北京:商務(wù)印書館，1982.

［6］ 劉增棋，李江.行政規(guī)章分析［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1994.

［7］ 罰單能否嚇倒“富人超生”［N］.華商報，2007-08-11(10).