中國(guó)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的透視

摘 要： 危機(jī)對(duì)社會(huì)整體和歷史過程而言是一種常態(tài)，其引發(fā)的原因主要來自兩個(gè)方面，自然產(chǎn)生和人類行為。伴隨現(xiàn)代化的進(jìn)程，誘發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的可能性因素日趨增多，公共危機(jī)蔓延的可能性和蝴蝶效應(yīng)更趨嚴(yán)重，應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的能力已成為衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。以無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件為例，透視分析了我國(guó)政府的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，并提出了應(yīng)將社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)置于社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)法制進(jìn)程、政府職能建設(shè)、政府政策協(xié)同等四點(diǎn)建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；應(yīng)對(duì)能力；中國(guó)政府；無錫太湖；太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件

中圖分類號(hào)：C913;D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2008）03－0098－07

由于人為污染和全球氣候變化等多重因素的疊加，環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生正引起越來越多的關(guān)注。國(guó)家環(huán)?？偩?007年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自2005年底松花江污染事件以來，我國(guó)共發(fā)生過140多起水污染事故，平均每?jī)扇毂惆l(fā)生一起與水有關(guān)的污染事故。在國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的2006年全國(guó)十大環(huán)境事件中，有7起與水環(huán)境污染有關(guān)，其中有4起直接影響到附近居民的飲水安全。［1］

2007年５月２９日，一場(chǎng)突如其來的飲用水危機(jī)發(fā)生在江蘇省無錫市，其罪魁禍?zhǔn)拙褪翘{(lán)藻。2007年5月28日下午5時(shí)，太湖無錫水域水體大面積發(fā)黑、發(fā)臭，溶解氧從2.2下降到0（正常情況下大于4），氨氮從1.98上升到12.7，超標(biāo)25倍。 從5月29日開始，江蘇省無錫市大批城區(qū)居民家中的自來水水質(zhì)驟然惡化，氣味難聞，無法正常飲用。 針對(duì)藍(lán)藻給無錫市帶來的這場(chǎng)公共飲用水危機(jī)，5月29日晚，無錫市政府緊急召開專門會(huì)議，聽取有關(guān)專家對(duì)消除藍(lán)藻危害的建議，很快啟動(dòng)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。 無錫市政府采取了諸如調(diào)水、人工打撈、攔藻、關(guān)閉入湖閘口、人工增雨、對(duì)自來水強(qiáng)化處理等一系列強(qiáng)有力措施，加上此期間連續(xù)降雨以及除藻技術(shù)取得了突破，到2007年6月3日下午，無錫市出廠自來水的水質(zhì)已經(jīng)基本合格，藍(lán)藻污染導(dǎo)致的嗅味基本清除。無錫市民除飲用和做飯仍依賴純凈水外，其他生活用水已經(jīng)正常。

2007年太湖無錫藍(lán)藻爆發(fā)導(dǎo)致的飲用水公共危機(jī)再次提醒我們：人類只有切實(shí)保護(hù)環(huán)境，建立公共危機(jī)管理機(jī)制，才能保護(hù)人類自己的進(jìn)步與發(fā)展。

一、對(duì)太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)的公共危機(jī)認(rèn)識(shí)

美國(guó)著名政治家漢密爾頓所說：“意外事件有時(shí)會(huì)在一切社會(huì)里產(chǎn)生，無論這些社會(huì)是怎樣組成的。”危機(jī)對(duì)社會(huì)整體和歷史過程而言是一種常態(tài)，總是伴隨著人類社會(huì)。公共危機(jī)特指那些導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則趨于動(dòng)搖或崩潰，或在較大范圍內(nèi)和程度上影響人們生命和財(cái)產(chǎn)安全，引起社會(huì)恐慌，影響社會(huì)正常秩序和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的突發(fā)事件。近年對(duì)全球有影響的公共危機(jī)事件如2001年美國(guó)遭遇的“9#8226;11”事件、2002年中國(guó)遭遇的“非典”、2004年的印度洋大海嘯、2005年的第13號(hào)“泰利”臺(tái)風(fēng)等；區(qū)域性的、階段性的公共危機(jī)事件也影響較大，如四川2004年3月的沱江河水污染事件、2005年松花江污染事件等。

社會(huì)公共危機(jī)的發(fā)生，主要來自兩個(gè)方面，一是自然產(chǎn)生的，如地震、洪水、雪崩等；二是人類行為引起的，如恐怖事件、經(jīng)濟(jì)過度波動(dòng)等。人類的行為也會(huì)引發(fā)自然危機(jī)，如大量排放工業(yè)廢水污染河流導(dǎo)致生態(tài)惡化；大量砍伐森林導(dǎo)致植被破壞形成洪水或干旱；亂吃野生動(dòng)物引起流行疾病等等。有人這樣認(rèn)為，自然危機(jī)是天災(zāi)，具有不可抗拒性。由于人類對(duì)自然危機(jī)的認(rèn)識(shí)、研究相對(duì)較早且深入，對(duì)自然危機(jī)的管理機(jī)制也比較成熟。因此，人類基本能夠比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)自然危機(jī)，提前采取措施，開展有效的救治行動(dòng)。比如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等天災(zāi)的預(yù)警和救治，可以把自然危機(jī)造成的損失降到最低。從一定意義上講，只要人類掌握和擁有足夠的技術(shù)，自然危機(jī)是可以避免的。人為危機(jī)是人禍，更具偶然性，其危害也更大。人類對(duì)人為危機(jī)的感性認(rèn)識(shí)是充分的，但理性認(rèn)識(shí)、責(zé)任意識(shí)和預(yù)防意識(shí)是很不夠，對(duì)人為危機(jī)的預(yù)警、干預(yù)、救治的研究也更多的從理論層面進(jìn)行，實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)研究相對(duì)較少。這是當(dāng)前人類社會(huì)危機(jī)管理的薄弱環(huán)節(jié)。

天災(zāi)人禍的社會(huì)公共危機(jī)，從其發(fā)生根源以及一定意義看，社會(huì)公共危機(jī)的發(fā)生都是人類自身行為的一定期限內(nèi)聚集反應(yīng)的結(jié)果。無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件也是如此。

2007年5月28日，由于太湖爆發(fā)的藍(lán)藻事件使得無錫市自來水短時(shí)間內(nèi)不能恢復(fù)水質(zhì)，無錫市出現(xiàn)了眾多市民搶購(gòu)純凈水現(xiàn)象。2007年5月29日晚，無錫市絕大部分超市的純凈水已經(jīng)斷貨，飲用水一度成為無錫市面上最為搶手的商品。截止到5月30日下午，買不到純凈水的市民開始購(gòu)買果汁飲料。同時(shí)，街頭的桶裝純凈水價(jià)格也由原來的每桶8元漲到了每桶15元。

目前，太湖藍(lán)藻事件與影響漸漸遠(yuǎn)去，無錫市的市民生活也恢復(fù)了正常，但這場(chǎng)生態(tài)災(zāi)難給人們留下的陰影卻仍揮之不去。地跨蘇、浙、滬、皖三省一市、總面積36 895平方公里的太湖流域是中國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，也是世界上人口密度最高的地區(qū)之一，而太湖卻日益成為工業(yè)文明的犧牲品。1998年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)起了太湖水污染治理“零點(diǎn)行動(dòng)”，拉開了太湖水污染治理的序幕。但9年來，投資雖然已過百億元，太湖水質(zhì)并未明顯改善。工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和城市生活污水控制沒有達(dá)到預(yù)期目的，太湖水質(zhì)污染甚至有加重趨勢(shì)。 太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)的公共危機(jī)值得深思。

首先是危機(jī)是否可以避免。引發(fā)太湖藍(lán)藻爆發(fā)的種種誘因，如超標(biāo)準(zhǔn)排污、圍湖造田、網(wǎng)箱養(yǎng)殖、生活污水無節(jié)制排放，不是一天存在或者短期存在的現(xiàn)象，太湖藍(lán)藻爆發(fā)不可能是一、兩天污染就能引發(fā)的，而是環(huán)境污染長(zhǎng)期積累導(dǎo)致生態(tài)破壞的結(jié)果。如果環(huán)太湖地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展能始終貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件應(yīng)該是可以避免的。可惜環(huán)太湖地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中沒有重視發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化的成功經(jīng)驗(yàn)，如“環(huán)保是讓企業(yè)飛得更高的逆風(fēng)”，“環(huán)境力是企業(yè)活力的一個(gè)重要組成部分”（日本環(huán)境文明研究所所長(zhǎng)加藤三郎），而是重走了 “先發(fā)展、后環(huán)?！边@一本該吸取教訓(xùn)之路。

另外，在環(huán)境保護(hù)觀念日益深入人心的今天，太湖周邊地區(qū)，特別是無錫地區(qū)對(duì)藍(lán)藻爆發(fā)之前竟然沒有發(fā)現(xiàn)絲毫的先兆、相關(guān)部門也沒有發(fā)布任何的預(yù)警提示，這不免讓人們疑惑：究竟是相關(guān)公共危機(jī)應(yīng)急制度沒有建立，還是制度建立起來沒有得到貫徹執(zhí)行？這是世人追問的又一重大問題。

其次是太湖藍(lán)藻爆發(fā)誰應(yīng)負(fù)責(zé)任。太湖遭污，非常清楚。但太湖被污染的責(zé)任，卻十分模糊。太湖四周和太湖流域方方面面似乎都有責(zé)任，又似乎都沒有責(zé)任。在太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，各方分析太湖污染原因，總結(jié)自己是如何重視太湖治污的，如何控制排污的，都講得頭頭是道。卻沒有人去分析太湖污染的責(zé)任在誰，因?yàn)樘强缃绾矗芎牟块T也是多頭管理，該誰負(fù)責(zé)任似乎很難說清楚。

太湖藍(lán)藻爆發(fā)反映的是“湖”污染，而根源是“河”污染。流入太湖的有170多條河流，工業(yè)污染、城市生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染都是通過這些河網(wǎng)進(jìn)入太湖的。河流流經(jīng)地的政府應(yīng)負(fù)起什么樣的責(zé)任，更是沒有一個(gè)明確的界定。于是，太湖藍(lán)藻爆發(fā)后，欲追究責(zé)任人，卻面臨著“板子不知道打誰屁股”的尷尬局面。正因?yàn)檫@種責(zé)任不清的太湖治理現(xiàn)狀，導(dǎo)致了“太湖治理年年做，污染一年重一年”的局面。［2］

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件引發(fā)的“環(huán)保風(fēng)暴”，導(dǎo)致了無錫市下轄的宜興市5位政府官員因在對(duì)相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”，分別受到責(zé)任追究與處分。受處分的5位政府官員中職務(wù)最高的是宜興市周鐵鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)和環(huán)保局副局長(zhǎng)，最低職的官員是環(huán)保局下屬監(jiān)察大隊(duì)的副中隊(duì)長(zhǎng)。對(duì)轟動(dòng)全國(guó)的太湖藍(lán)藻污染事件，難道就這幾名鎮(zhèn)級(jí)以下官員有責(zé)任嗎？如果僅這5位官員的失職就能造成太湖如此嚴(yán)重的污染，那么太湖未來的水質(zhì)安全實(shí)為令人堪憂。

最后是當(dāng)下對(duì)太湖藍(lán)藻再次爆發(fā)是否已實(shí)施足夠的預(yù)防措施。據(jù)報(bào)道無錫政府對(duì)治理太湖污染實(shí)施了一系列措施，一是全面提高太湖水流域的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，比如污染排放標(biāo)準(zhǔn)、污水處理廠的處理標(biāo)準(zhǔn)、城市污水處理率標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)等。二是繼續(xù)開展打撈太湖藍(lán)藻作業(yè)，分片包干，長(zhǎng)期堅(jiān)持，減少湖體污染負(fù)荷。三是加強(qiáng)對(duì)水源地的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警，健全應(yīng)急處置預(yù)案和管理制度，密切關(guān)注水源地水質(zhì)變化。四是做好供水安全保障工作，嚴(yán)格飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分和管理，完善自來水深度處理措施。五是進(jìn)一步做好調(diào)水引流工作，引清釋污，增強(qiáng)水體自凈能力。六是切實(shí)整治重點(diǎn)污染源，分步取消太湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖，大力整治周邊嚴(yán)重污染企業(yè)，盡快減少入湖污染。

據(jù)進(jìn)一步了解，當(dāng)下太湖流域凡有氮、磷排放到太湖的項(xiàng)目將一律停止審批，已上馬的項(xiàng)目將進(jìn)行技術(shù)改造，嚴(yán)格控制氮磷的排放，徹底治理的目標(biāo)和分步實(shí)施的戰(zhàn)略均已確立，治污的效果令人期待。遺憾的是沒看到分步戰(zhàn)略實(shí)施時(shí)間表，治污的過程可能是非常漫長(zhǎng)，很可能是因考慮某些經(jīng)濟(jì)利益而人為地延長(zhǎng)。“太湖這種淺水湖泊的生態(tài)修復(fù)，即使在資金充裕、管理嚴(yán)格、技術(shù)條件優(yōu)越的情況下，幾十年治理往往也難竟其功。”現(xiàn)在最為緊迫的，是如何有效協(xié)調(diào)各方利益，立即采取有效措施，遏制太湖生態(tài)進(jìn)一步惡化。

二、透視太湖藍(lán)藻爆發(fā)的公共危機(jī)

太湖總面積2 338平方公里，是我國(guó)第三大淡水湖，沿岸為江蘇、浙江、安徽和上海市，是我國(guó)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)之一。近年來，沿湖地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了迅速發(fā)展，旅游休閑、度假業(yè)的開發(fā)又使大量生活污水進(jìn)入湖體，從而造成水體營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)含量明顯上升，浮游植物量大幅度提高，致使太湖營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)加劇，有機(jī)污染也有上升的趨勢(shì)，太湖的水質(zhì)污染與生態(tài)環(huán)境成了社會(huì)關(guān)注的突出問題。但為什么無錫卻成為環(huán)湖城市中受污染最重，以及每年藍(lán)藻侵?jǐn)_與危害的?？?，有專家從無錫地理位置、湖灣特點(diǎn)、城市與太湖間距離等因素予以分析解釋。解釋認(rèn)為，無錫馬山半島原是個(gè)島嶼，與無錫大環(huán)境形成一個(gè)水暢其流的太湖灣，20世紀(jì)60年代末70年代初“圍湖造田”之后，馬山島被圍成了一個(gè)山不轉(zhuǎn)水也不轉(zhuǎn)的半島，原有的湖流被隔斷，成了一個(gè)裝湖灣，年年月月的污水進(jìn)得來出不去，無錫水域成了太湖污染物的堆積池。

先從一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)——太湖管理局的調(diào)查結(jié)果看，2005年6-9月期間，太湖管理局曾經(jīng)做了一個(gè)‘誰在污染太湖’的5篇系列調(diào)查。結(jié)果是“梁溪河、直湖港、武進(jìn)港、太滆運(yùn)河、漕橋河、殷村港、南溪等入湖支流水污染較為嚴(yán)重”；“2005年6月入太湖水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)顯示，江蘇省境內(nèi)6條主要入湖河流水質(zhì)污染嚴(yán)重，水質(zhì)類別均劣于V類，主要污染項(xiàng)目為氨氮；浙江省境內(nèi)4條主要入湖河流，東、西苕溪、合溪新港水質(zhì)較好，為III類，而長(zhǎng)興港水質(zhì)較差，劣于V類”；“根據(jù)1998-2003年太湖污染負(fù)荷量逐年計(jì)算和分析，上游地區(qū)中高錳酸鹽指數(shù)（CODMn）、總磷（TP）和總氮（TN）年平均入湖量分別為5.30萬噸、0.14萬噸、3.57萬噸，均以無錫地區(qū)為最大，其次為常州地區(qū)，湖州地區(qū)最少。無錫、常州、湖州地區(qū)高錳酸鹽指數(shù)（CODMn）年平均入湖量分別占上游地區(qū)入湖總量的47％、34％和19％；總磷（TP）分別占47％、35％和18％；總氮（TN）分別占52％、31％和17％。每年通過河流進(jìn)入太湖的污染負(fù)荷量中，無錫地區(qū)所占比例最大，基本占入湖總量的一半左右，常州地區(qū)次之”。從太湖管理局這個(gè)獨(dú)立于環(huán)湖城市區(qū)域管理的機(jī)構(gòu)調(diào)查看，無錫對(duì)太湖的污染影響最大，太湖污染對(duì)無錫的反作用也最大。

中科院南京地理與湖泊研究所的研究認(rèn)為，太湖的外部污染源主要有工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和城市生活污染三大類。工業(yè)污染主要集中在紡織印染業(yè)、化工原料及化學(xué)制品制造業(yè)等領(lǐng)域。其中紡織印染業(yè)的COD(化學(xué)需氧量)排放量最大，占重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)COD排放量的61%，總磷排放量占重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)總磷排放量的41%。太湖流域則是江蘇省印染產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域。在江蘇省960多家重點(diǎn)印染企業(yè)中，有570多家坐落在太湖流域，占全省印染企業(yè)的60％；印染廢水排放量和COD排放量分別占全省印染行業(yè)的75.3％和72.3％。

“冰凍三尺非一日之寒”，太湖藍(lán)藻頻頻爆發(fā)決不可能是一夜形成。從環(huán)湖城市無錫、常州、蘇州、湖州的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況看，“誰在污染太湖”、“誰在保護(hù)太湖”的論斷將更有說服力。

無錫市。目前，無錫已建成以紡織、電子、機(jī)械、化工、醫(yī)藥為主，門類比較齊全，配套協(xié)作能力較強(qiáng)的工業(yè)體系。2006年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)表明，無錫市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中有五大支柱產(chǎn)業(yè)，即精密機(jī)械及汽車配套業(yè)、電子信息及高檔家電業(yè)、精細(xì)化工及生物醫(yī)藥業(yè)、特色冶金及金屬制品業(yè)、高檔紡織及服裝加工業(yè)。截至2007年7月，無錫市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)5 376戶，有2 955家各類化工生產(chǎn)企業(yè)，規(guī)模以上企業(yè)1 001家，其中具有中等規(guī)模的紡織印染業(yè)的有159家。2007年5月29日，江蘇省環(huán)保廳公布全省嚴(yán)重污染企業(yè)黑名單，全部（22家公司）位于無錫市，行業(yè)包括皮革、鋼鐵、紡織、醫(yī)療器械生產(chǎn)等，無錫市水污染的嚴(yán)重程度可窺一豹而知全身。［3］

常州市。目前，常州已建成了以機(jī)械、冶金、電子、紡工、化工等加工制造業(yè)為主的工業(yè)體系，擁有各類工業(yè)企業(yè)近1.5萬家。據(jù)2006年常州工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)表明，機(jī)械制造工業(yè)：規(guī)模以上機(jī)械企業(yè)995家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的40.22%。冶金工業(yè)：規(guī)模以上冶金企業(yè)102家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的4.12%。紡織服裝工業(yè)：規(guī)模以上紡織服裝企業(yè)473家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的19.1%?；瘜W(xué)工業(yè)：規(guī)模以上化工企業(yè)297家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的12.0%。醫(yī)藥工業(yè)：規(guī)模以上醫(yī)藥企業(yè)38家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的1.54%。建材塑料工業(yè)：規(guī)模以上建材、塑料企業(yè)216家，占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的8.72%。［4］

蘇州市。目前，蘇州已形成了絲綢、紡織、輕工、機(jī)械、電子、化工、醫(yī)藥、冶金、建材、工藝、食品等門類較多的現(xiàn)代工業(yè)體系。通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、紡織工業(yè)、 通用、專用、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延工業(yè)、電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、化學(xué)原料及制品制造業(yè)、 化纖、橡膠、塑料工業(yè)等是其支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)2006年蘇州工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)表明，規(guī)模以上機(jī)械企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的48.12%；規(guī)模以上冶金企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的3.17%；規(guī)模以上紡織服裝企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的11.1%；規(guī)模以上化工企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的7.6%；規(guī)模以上醫(yī)藥企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的0.44%；規(guī)模以上建材、塑料企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的5.89%。［5］

湖州市。湖州市已建成以紡織、建材為工業(yè)支柱，金屬工業(yè)、電子電器工業(yè)、輕工工業(yè)、醫(yī)藥化工工業(yè)為主體的工業(yè)體系。據(jù)2006年湖州工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)表明，規(guī)模以上機(jī)械企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的46.54%；規(guī)模以上冶金企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的5.74%；規(guī)模以上紡織服裝企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的13.6%；規(guī)模以上化工企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的5.2%；規(guī)模以上醫(yī)藥企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的0.62%；規(guī)模以上建材、塑料企業(yè)占全市規(guī)模以上企業(yè)總數(shù)的6.73%。［6］

通過比較，可以得到這么一個(gè)推論：環(huán)太湖流域的無錫、常州、蘇州、湖州工業(yè)體系中紡織業(yè)、醫(yī)藥、化工是其共同具有且重要的支柱產(chǎn)業(yè)，這些企業(yè)對(duì)水污染產(chǎn)生的影響最大，影響途徑也最為直接。而無錫工業(yè)體系中，紡織業(yè)、醫(yī)藥、化工，無論其企業(yè)家數(shù)、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)效益等方面，在環(huán)湖四城市中都是第一位的，誰在污染太湖，誰對(duì)太湖的污染影響最大，據(jù)此可作出“無錫對(duì)太湖污染影響最大”的定論。

無錫市現(xiàn)有的太湖岸線，都屬于下轄的原無錫縣。20世紀(jì)80年代以來，該縣作為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為特色的“蘇南模式”的發(fā)源地，有著“神州第一縣”之美譽(yù)。早在20世紀(jì)30年代，無錫的工業(yè)產(chǎn)值僅次于上海和廣州，為國(guó)內(nèi)第三大工業(yè)城市。一直到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，無錫工業(yè)才迅速衰落。但是，無錫縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，承繼以前的技術(shù)，在20世紀(jì)50年代就已小有規(guī)模?！拔母铩逼陂g，來自無錫市區(qū)和上海市的無錫籍技工，不少轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)謀取生計(jì)?！拔母铩苯Y(jié)束后，無錫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是獲得大發(fā)展。也就是早期的這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，有相當(dāng)數(shù)量是污染很重、經(jīng)濟(jì)效益很高的印染和化工企業(yè)，幾無任何污水處理設(shè)備，逐步為太湖的富營(yíng)養(yǎng)化扎下了“根源”。

及至20世紀(jì)90年代后，隨著無錫城市的擴(kuò)容，大量污染企業(yè)轉(zhuǎn)入下轄縣級(jí)市宜興，這一轉(zhuǎn)移，給這個(gè)以山光水色物產(chǎn)豐饒著稱的古城帶來了沉重的生態(tài)危機(jī)：其西部與常州相鄰的湖，目前已成為整個(gè)江蘇污染最嚴(yán)重的湖泊；其東部流入太湖的河流，多為劣V類。與城市擴(kuò)容相伴的，是城市人口的增加。無錫市在90年前僅80余萬人，2004年城區(qū)人口達(dá)330萬；到2010年，無錫城區(qū)人口將達(dá)390萬左右。到2010年，生活污水的排放可能達(dá)到20世紀(jì)90年的15倍以上。僅僅這些，就足以讓本已不堪重負(fù)的太湖難掩其累，更何況無錫對(duì)太湖的污染遠(yuǎn)非惟一。

三、應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的探索與建議

無錫城市自來水水源時(shí)常受藍(lán)藻季節(jié)性爆發(fā)的影響眾人皆知，可無錫地方政府何以沒有建立常態(tài)的預(yù)防機(jī)制？既然“早在2007年5月7日太湖藍(lán)藻第一次大爆發(fā)時(shí)，無錫市自來水公司就停用了一處水源”，政府何以沒有及時(shí)制訂應(yīng)對(duì)措施？以上現(xiàn)象與事實(shí)表明，無錫地方政府應(yīng)對(duì)藍(lán)藻爆發(fā)危機(jī)的效率值得追問。另外，太湖藍(lán)藻爆發(fā)后，無錫當(dāng)?shù)孛癖娫诰W(wǎng)絡(luò)論壇里，對(duì)“臭因”的各種猜測(cè)滿天飛，他們對(duì)于“藍(lán)藻爆發(fā)”的準(zhǔn)官方說法大多持懷疑態(tài)度，而力陳工業(yè)污染的可能性——政府對(duì)太湖周邊那些向湖里排污的工廠整治不力。無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)的事件，具備了發(fā)展成為社會(huì)公共危機(jī)的傾向。

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的和諧社會(huì)建設(shè)方向，和諧社會(huì)的目標(biāo)指向首先是以人為本，安定有序。和諧的目標(biāo)指向要求政府必須積極防范公共危機(jī)，“在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時(shí)代背景下，社會(huì)公共危機(jī)已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為社會(huì)管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的能力已成為衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。如何建立一套比較完善的公共危機(jī)管理機(jī)制，形成有效的政府制度安排，及時(shí)有效地處理危機(jī)，已成為黨和國(guó)家建設(shè)和諧社會(huì)的重要課題”。另外，伴隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，人類社會(huì)的相互依存度越來越高，關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，復(fù)雜性越來越大；系統(tǒng)越復(fù)雜則其可靠性越差，誘發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的可能性更大，公共危機(jī)蔓延的可能性和蝴蝶效應(yīng)更趨嚴(yán)重。而且，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，細(xì)化的社會(huì)分工和密切的社會(huì)聯(lián)系，也使公共危機(jī)在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生“規(guī)模危機(jī)”，并因此增大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成本與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的難度。［7］

科學(xué)、及時(shí)、妥善地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)已不單純是政府應(yīng)盡的社會(huì)管理職責(zé)，公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)考驗(yàn)著“服務(wù)型政府”、建設(shè)“和諧社會(huì)”的政府執(zhí)政能力，考驗(yàn)著政府“民生”、“人本”理念的社會(huì)執(zhí)政聲譽(yù)。本文以無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)的公共危機(jī)處理為例，探索社會(huì)公共危機(jī)處理的政府應(yīng)對(duì)機(jī)制。

置應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的理念于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)之中。“嚴(yán)格地說，一切危機(jī)和災(zāi)難都是人為的，是人類不理智、不合理的生產(chǎn)方式、生活方式和行為方式的結(jié)果。因此，危機(jī)管理的一個(gè)重要政策選擇在于把危機(jī)管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合起來，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過程中盡量減少那些可能引發(fā)災(zāi)難和危機(jī)的因素”。突發(fā)性社會(huì)公共危機(jī)具有不可預(yù)見、突然性、復(fù)雜性、突發(fā)性、鏈鎖性、并發(fā)性、衍生性和滯延性等特點(diǎn)，突發(fā)性公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制通常是在危機(jī)發(fā)生后迅速啟動(dòng)社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生事件的性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)模、規(guī)律等進(jìn)行事后應(yīng)對(duì)。但對(duì)周期性社會(huì)公共危機(jī)，引發(fā)周期性公共危機(jī)事件的根源往往是長(zhǎng)期的、累積的、顯性的，周期性公共危機(jī)的發(fā)生也往往是可預(yù)見的，甚至是可預(yù)測(cè)的。因此，周期性社會(huì)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)應(yīng)該是超前的、可預(yù)防的，整合危機(jī)于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，周期性社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)是可預(yù)防的、可減少的，可避免的。另外，政府的周期性社會(huì)公共危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)行為，更能體現(xiàn)政府的執(zhí)政能力與執(zhí)政聲譽(yù)。

無錫太湖藍(lán)藻周期性爆發(fā)已不是偶然的突發(fā)性事件，而是片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)和地方發(fā)展長(zhǎng)期積累的效果，特別進(jìn)入20世紀(jì)90年代的無錫發(fā)展模式曾經(jīng)就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的經(jīng)典模式，然而如今太湖藍(lán)藻的頻頻爆發(fā)，則說明其發(fā)展模式（重GDP增長(zhǎng)，忽視經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，忽視社會(huì)和諧發(fā)展要求）積累的環(huán)境成本到了臨界點(diǎn)，已經(jīng)超出了其環(huán)境的承載能力，已嚴(yán)重威脅著社會(huì)和諧發(fā)展，已成為引發(fā)、誘發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的根源之一。

因此，社會(huì)公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)、預(yù)防及其根治，其關(guān)鍵是置應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的理念于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)之中。

置應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的行為于依法行政、法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程之中。針對(duì)無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的事件，有專家學(xué)者從引發(fā)該事件的歷史、現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行評(píng)述，最后往往歸根到政府的“問責(zé)制度”的落實(shí)，希望能處分幾個(gè)官員，從而一方面平息社會(huì)公眾的怒氣與指責(zé)，另一方面追究“官員”責(zé)任，大快人心。其實(shí)，無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件的發(fā)生，甚至周期性社會(huì)公共危機(jī)這類事件的屢屢發(fā)生就已昭示，政府在依法應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)方面所做出的努力是不稱職的。

以治理引發(fā)無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)的企業(yè)排污行為為例，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)企業(yè)排污進(jìn)行了規(guī)范與要求。可為什么有些企業(yè)就是敢置國(guó)家法律法規(guī)于不顧，敢以身踐踏呢？依筆者看，這主要是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的法制意識(shí)淡薄與法制心理不健全所致。非法排污、超標(biāo)排污是違法事件，這是任何一個(gè)企業(yè)都了解的法律知識(shí)，但不是每個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者都具有這個(gè)法制觀念。其主要原因可能存在以下三個(gè)方面：一是認(rèn)為能僥幸逃脫法律的追究；二是認(rèn)為能對(duì)抗法制的權(quán)威，法律無法追究其責(zé)任。三是由于體制和地方保護(hù)主義，導(dǎo)致政府在企業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目環(huán)保上的“不作為”，在當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)傘下逍遙法外。筆者認(rèn)為，無錫太湖周邊的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者敢如此膽大妄為并屢禁不止地違法排污、超標(biāo)排污，政府在地方保護(hù)主義與“GDP”政績(jī)驅(qū)使下，對(duì)排污依法治理上的“不作為”是根源。即使是當(dāng)下，無錫太湖周邊企業(yè)的違法排污、超標(biāo)排污行為是否得以徹底制止、全面禁止，從無錫市政府仍在太湖治理規(guī)劃預(yù)定的方案進(jìn)程推進(jìn)的新聞就可以透析，違法排污、超標(biāo)排污依然存在。既然是違法行為，那就應(yīng)當(dāng)且必須立即制止，可為什么違法排污行為依然存在，為什么政府還允許或默許違法排污行為的存在，政府也許可以找出很多理由，但從法治層面看，這只是政府的借口，試圖掩蓋其依法治理上的“不作為”，這與政府的依法行政、法治社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)相悖。

提高政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的法治能力，不僅是應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)自身的需要，也是政府推進(jìn)“依法行政”和“法治政府”的需要。

置應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件的信息建設(shè)于社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的政府職能之中。社會(huì)公共危機(jī)事件信息具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性特征，即社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公共危機(jī)事件信息的擁有受益不影響社會(huì)他人，社會(huì)公共危機(jī)事件信息是社會(huì)公眾普遍需要的。公共產(chǎn)品理論說明政府更適宜于且更應(yīng)該承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給與配置，社會(huì)公共危機(jī)信息是政府的福利性供給，是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的職能。因此，在應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)機(jī)制中，至關(guān)重要的是政府向社會(huì)公眾提供客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確、全面反映事實(shí)真相的公共危機(jī)事件信息。社會(huì)公共危機(jī)事件信息公開化、處理透明化，是政府在處理公共危機(jī)事件時(shí)最好也是最有效的危機(jī)公關(guān)途徑。在現(xiàn)代傳播手段和媒體發(fā)達(dá)的今天，任何遮遮掩掩的企圖都冒著被徹底曝光的危險(xiǎn)，也很可能徹底失去公眾的信任。事實(shí)證明，發(fā)達(dá)的現(xiàn)代媒體已經(jīng)使得隱瞞信息的企圖有可能加快信息的傳播。因此，信息建設(shè)在應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)中將起至關(guān)重要的作用，提高社會(huì)公共危機(jī)的信息建設(shè)度，不僅有利于政府預(yù)防社會(huì)公共危機(jī)，而且有利于政府全民動(dòng)員，群防群控，縮短應(yīng)對(duì)危機(jī)周期。

與氣象部門及時(shí)公布各地氣溫、氣候的狀況以及氣候變化趨勢(shì)一樣，主動(dòng)、廣泛收集可能誘發(fā)社會(huì)公共危機(jī)的信息，準(zhǔn)確分析、及時(shí)公開報(bào)道社會(huì)公共危機(jī)的相關(guān)信息是政府有關(guān)部門的職責(zé)，比如環(huán)境監(jiān)測(cè)部門應(yīng)主動(dòng)監(jiān)測(cè)、檢測(cè)有關(guān)環(huán)保對(duì)象，分析各種監(jiān)測(cè)、檢測(cè)數(shù)據(jù)，并將監(jiān)測(cè)、檢測(cè)數(shù)據(jù)信息及時(shí)向社會(huì)公布。當(dāng)社會(huì)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)以科學(xué)的精神，公開、客觀、科學(xué)地報(bào)道社會(huì)公共危機(jī)的相關(guān)信息。否則，這就是有關(guān)政府部門的“失職”，一方面將影響政府的“公信力”和形象，另一方面還將直接影響社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的心態(tài)，直接或間接地影響著危機(jī)的應(yīng)對(duì)與處置進(jìn)程。［8］

以《無錫日?qǐng)?bào)》對(duì)太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)的飲用水公共危機(jī)的報(bào)道為例。

2007年5月7日太湖藍(lán)藻第一次大爆發(fā)時(shí)，無錫市自來水公司就停用了一處水源，但地方政府既沒有及時(shí)制訂應(yīng)對(duì)措施，也沒有及時(shí)公告這一信息，以警示與提醒社會(huì)公眾做好應(yīng)對(duì)可能因此而引發(fā)的飲用水危機(jī)。

5月30日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《太湖自來水水源地受藍(lán)藻影響》，雖實(shí)事求是地報(bào)道了無錫自來水出現(xiàn)了問題，但卻將原因歸結(jié)為天災(zāi)，強(qiáng)調(diào)不可抗力，其實(shí)并未真實(shí)報(bào)道引發(fā)事件的根源真相。

5月31日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《面對(duì)水質(zhì)異常 我們?cè)谛袆?dòng)》的綜合報(bào)道，對(duì)政府的行動(dòng)、水源地取水口、超市供應(yīng)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等危機(jī)中市民最為關(guān)心的問題進(jìn)行詳細(xì)報(bào)道，告訴市民：貢湖、錫東飲用水源地的水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目由原來的29項(xiàng)增至109項(xiàng)，市區(qū)20多家主要超市、賣場(chǎng)已緊急調(diào)運(yùn)20萬箱純凈水，貨源充足。但其實(shí)超市、商店礦泉水、飲用水被搶購(gòu)一空，并非貨源充足。雖有安撫社會(huì)公眾危機(jī)情緒、控制事態(tài)發(fā)展的需要，但報(bào)道信息仍失偏頗。

6月1日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《水質(zhì)昨現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī) 措施連續(xù)跟進(jìn)》。6月2日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《恢復(fù)正常供水目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)》。6月3日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《無錫市區(qū)自來水廠水質(zhì)達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)》。6月5日，《無錫日?qǐng)?bào)》刊登了《無錫市人民政府關(guān)于自來水出廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)的通告》，告知市民“經(jīng)衛(wèi)生監(jiān)督部門連續(xù)監(jiān)測(cè)，我市自來水出廠水質(zhì)達(dá)到國(guó)家飲用水標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)正常供水?！钡忻竦姆从呈亲詠硭愇恫⑽锤?。因此，社會(huì)公共危機(jī)的信息建設(shè)一定程度上影響著或決定了社會(huì)公共危機(jī)的處理進(jìn)程及其成效。

置應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的政策協(xié)同于政府部門能力建設(shè)、效能建設(shè)的績(jī)效考核之中。社會(huì)公共危機(jī)不僅是對(duì)一個(gè)政府管理制度和應(yīng)變能力的考驗(yàn)，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政策協(xié)同更是對(duì)政府各部門能力建設(shè)、效能建設(shè)的考驗(yàn)，各部門之間的政策協(xié)同能力是政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此，無論公共危機(jī)事件多么嚴(yán)重，只要政府采取有力的措施消除事件的危害和影響，特別是在危機(jī)中協(xié)同各部門和各種力量，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，應(yīng)該可以很快消除影響。

無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)后，無錫環(huán)保部門、水利部門、衛(wèi)生部門、市政部門、經(jīng)貿(mào)部門、旅游部門、交通部門等政府職能部門均在無錫市委、市政府的統(tǒng)一指揮下，協(xié)作應(yīng)對(duì)因藍(lán)藻爆發(fā)的社會(huì)危機(jī)。無錫太湖藍(lán)藻得以暫時(shí)緩解后，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，國(guó)家環(huán)?？偩?、財(cái)政部、稅務(wù)部門協(xié)同作戰(zhàn)，試圖通過財(cái)政和稅收杠桿調(diào)節(jié)太湖區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)同推進(jìn)太湖治理。因此，提高政府各部門應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的政策協(xié)同能力建設(shè)，不僅是提高政府行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)對(duì)“民生”、“人本”政府形象的重大考驗(yàn)。

2007年因太湖藍(lán)藻爆發(fā)引發(fā)的無錫水危機(jī)已逐漸淡出了公眾的視野。什么時(shí)候?qū)?huì)發(fā)生社會(huì)公共危機(jī)，將會(huì)發(fā)生什么社會(huì)公共危機(jī)，這是一個(gè)難以掌握的命題。但是政府和社會(huì)公眾可以做的，就是在從現(xiàn)在起將危機(jī)應(yīng)對(duì)主動(dòng)置于社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，建立起科學(xué)的社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，主動(dòng)地采取預(yù)防措施；在危機(jī)發(fā)生后，采取正確的方法和態(tài)度去應(yīng)對(duì)，在政府各部門有力政策協(xié)同推進(jìn)下，就能提高政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)的能力和處理成效。

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