完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制

摘 要： 以陜西省S縣的實際調(diào)查為依據(jù)，對該縣黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制實施成功經(jīng)驗以及存在的問題進行粗略的分析和探討，認為S縣村民自治機制的良好運行固然與很多因素有關(guān)系，但集中體現(xiàn)在四個方面：經(jīng)濟建設(shè)是村民自治機制良好運行的根本基礎(chǔ)，制度建設(shè)是村民自治的有力保障，轉(zhuǎn)變黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式是新形勢下村民自治的必然選擇，村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性和基本能力是對村民自治主體群眾的培養(yǎng)，也是S縣亟需解決的問題之一。

關(guān)鍵詞：村民自治；黨的領(lǐng)導(dǎo)；運行機制

中圖分類號：F325.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）03－0005－04

陜西省S縣是陜西省某市唯一的全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點縣，它轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全縣總?cè)丝跒?8.36萬人，城鄉(xiāng)人口比例為1∶4.459，也就是農(nóng)村人口約有15萬。近年來，在該縣黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，縣域新農(nóng)村建設(shè)成績突出，尤其是村民自治走出了自己的一條建設(shè)道路，建立了一套有自身特色的村民自治運行機制，對有力推進新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，提升農(nóng)村社區(qū)管理水平和增強農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能具有重要現(xiàn)實意義。

一、村民自治制度安排與制度運行的有效推進

村民自治是國家集中統(tǒng)一管理與群眾自我管理的一種有效形式，其主體是村民，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，其根本目的是實現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)和自我教育。［1］S縣90%以上村莊實行了村民自治，充分保障了新農(nóng)村的有效建設(shè)和村民自治制度的有效推進。

（一）建立健全村級管理制度和村民自治章程

S縣《村級管理制度匯編》中村民自治的管理制度分為職責規(guī)范、村黨支部工作制度、村民委員會工作制度、黨風廉政建設(shè)制度等四大類。每類又由多種制度組成，總共有35條制度條目，這些制度不但是S縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作指南，同時也是村民自治機制有效運行的有力保障。

（二）推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，積極引導(dǎo)村民自治

搞好村民自治，在村一級實現(xiàn)社會主義民主，必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府部門的配合，形成上下互動。 為此S縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部親自包抓，各部門分工明確，積極引導(dǎo)，加強調(diào)控，采取一系列措施，推進民主化進程。任何自治組織都是相對的，村民自治需要政府的引導(dǎo)與管理，要在民主與法制的軌道上，合理運用政府的權(quán)威，加強政府在自治過程中“啟動、引導(dǎo)、宣傳、監(jiān)督、規(guī)范”的職能，通過政府的宏觀調(diào)控來推動村民自治工作的有效開展。［2］作為試點的S縣縣委、縣政府，在深刻認識鄉(xiāng)村工作凸現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，推進了四方面的改革：

1.大膽改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置，解決體制上的弊端。按照農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，把設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的實權(quán)真正下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足自身工作實際、資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)重點，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，因地制宜地設(shè)置了各自的機構(gòu)。對過去重復(fù)設(shè)置、職能不清和工作越位、錯位的機構(gòu)進行撤消；對業(yè)務(wù)工作相近、工作性質(zhì)相似的機構(gòu)進行合并；對業(yè)務(wù)單一、工作量相對較小的機構(gòu)進行掛靠。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和人員組合方式等方面，大幅度精簡了一般事務(wù)性機構(gòu)，圍繞經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃靈活設(shè)置了一批產(chǎn)業(yè)服務(wù)機構(gòu)。

2.改革干部管理方式，根治原工作機制缺乏活力的弊端。全面推行“競爭上崗、雙向選擇”的管理機制，優(yōu)化人員配置，盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源。該縣針對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)因管人與管事相分離而形成的“有人不做事”和“有事沒人做”的問題，把優(yōu)化組合的人事權(quán)、把鎮(zhèn)屬事業(yè)單位的人事權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍推行中層干部競爭上崗，一般干部雙向選擇的辦法，經(jīng)個人報名、資格審查、競崗演說、組織決定，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府聘任和任命，這種方法優(yōu)化了人員配置。對落聘待崗人員實行“三變、三不變、三鼓勵”政策，即變工作崗位、不變干部身份；變工作職能、不變原職級；變分配方式、不變開支渠道；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，帶薪創(chuàng)辦民營企業(yè)，帶薪到村和社區(qū)工作。

3.改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作模式，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)服務(wù)隊為主體的運作機制。根據(jù)縣、鄉(xiāng)、村各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，組建了相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)隊，推行了“專業(yè)化分工、全程性服務(wù)”的工作模式。不同的專業(yè)服務(wù)隊，針對各自服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，深入到相關(guān)的村、戶，進行產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各項跟蹤服務(wù)，并引導(dǎo)農(nóng)民按照“協(xié)會＋農(nóng)戶”的形式，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)主體，使工作重點切實地轉(zhuǎn)移到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上來。［3］

4.改革干部考核評價體系。如改革考核獎懲機制，實行權(quán)責統(tǒng)一、目標考核、效能管理等。正是由于這些正確的改革措施，使該縣的新農(nóng)村建設(shè)和民主進程得到顯著發(fā)展。

（三）全面貫徹落實民主制度，理清民主程序

為進一步保證村級事務(wù)民主決策的正常開展，在試點的基礎(chǔ)上，全縣推廣了村級事務(wù)民主“聽證會”制度，堅持和完善村班子聯(lián)席會議制度，逐步理順“兩委”關(guān)系。村班子聯(lián)席會議由黨支部書記主持和召集，按照民主集中制原則議事和決策，實行黨支部書記主持下的集體領(lǐng)導(dǎo)。凡涉及貫徹黨的路線、方針、政策的大事，重要工作任務(wù)的部署，大額資金的安排使用，重大項目的確定等，在黨支部研究提出決策初步方案基礎(chǔ)上，必須經(jīng)過村班子聯(lián)席會議討論，采取四個統(tǒng)一公開：統(tǒng)一公開時間、統(tǒng)一公開內(nèi)容、統(tǒng)一公開形式、統(tǒng)一公開程序。

調(diào)查者在村民自治實施比較成功的Y村做實地調(diào)查時獲悉，該村全面推行村務(wù)公開制度，實行“一事一議”制度。所謂“一事一議”是指對村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)所需資金或勞務(wù)，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務(wù)公開”的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，屬于本村村民集體所有，由村民委員會負責管理使用的農(nóng)村公共產(chǎn)品分配方式， 保障村民對村務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。［4］以往，組上財務(wù)收入、支出組長“一支筆”說了算，群眾有怨言，干部之間鬧矛盾。2003年，村黨支部、村委會在落實黨風廉政建設(shè)責任制工作中率先實行組財村管組用的“3＋1”財務(wù)管理制度，即: 組上所需開支由村民代表簽字、組長簽字、村主任簽字后交出納和會計予以支付。這樣做不僅杜絕了過去財務(wù)管理混亂的現(xiàn)象，而且村組干部在群眾中的威信自然提高了，形成了全村干部群眾齊心協(xié)力謀發(fā)展的良好局面。今年，該村被鎮(zhèn)上列為社會主義新農(nóng)村建設(shè)示范村。

二、村民自治制度運行的制約因素

通過對S縣農(nóng)村的深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治制度運行良好，但由于受到種種因素的制約和影響，有一些地方還不盡如人意，需要進一步完善，比較突出的問題有以下幾個方面：

（一）農(nóng)村經(jīng)濟的落后使村民自治制度運行缺乏必要的人力、物質(zhì)條件

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，沒有一個良好的經(jīng)濟發(fā)展做后盾，政治民主建設(shè)舉步維艱。S縣每年地方財政收入只有2 000多萬元，加上上級財政轉(zhuǎn)移支付每年可用財力大約是1.4億元，保工資、保運轉(zhuǎn)要支出１.2億元左右。財政困難，經(jīng)濟不發(fā)達，人民整體素質(zhì)不高，很難吸引人才，導(dǎo)致村級組織基礎(chǔ)薄弱，干部能力有限，水平低，村黨組織很難發(fā)揮自身作用。在走訪某鎮(zhèn)黨委副書記時，這位副書記語重心長地說：“S縣經(jīng)濟落后，是貧困縣，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟，跟不上城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展速度，今年一季度農(nóng)民期內(nèi)現(xiàn)金人均收入為607元，其中農(nóng)民人均工資性收入263元，可想而知，在這樣一個不發(fā)達的地方是很難引進人才的，叫你一個大學(xué)生來當村官你肯定是不愿意的吧！所以村干部的文化層次不會太高，最高也就是個高中畢業(yè)，有相當一部分村干部成員只是個初中文化水平。村干部能力有限，有時候必須縣上有關(guān)部門直接干預(yù)，村民自治有時候就可能成為一句空話。所以，要發(fā)展民主自治，關(guān)鍵首先要發(fā)展經(jīng)濟”。

（二）村民自治過程中還缺乏實際可操作性的法規(guī)約束

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村沒有相應(yīng)的自治章程，管理缺乏規(guī)范性、長效性的措施，因而執(zhí)行中隨意性、人為性較大，而且易形式化走過場。按有關(guān)法律和制度規(guī)定，村民群眾擁有自主決定本村重大事務(wù)的權(quán)利。然而數(shù)據(jù)表明并非所有重大村務(wù)都由村民群眾直接參與決策，56%的村民認為選舉過程不能程序規(guī)范、暢通渠道、發(fā)動群眾，60%的村民從未被邀請參加村里的重大問題決策。村民會議特別是議決重大村級事務(wù)的決策性全體村民會議，因各種不同的原因很少召開，當遇到與全體村民利益密切相關(guān)的特別重大、復(fù)雜的村級事務(wù)，往往通過召集村兩委會和村民小組長、自然村長聯(lián)席會議，或村兩委會和黨員聯(lián)席會議，有時也召集村干部和村民小組長、全體黨員聯(lián)席會議進行決策。這樣做雖然能較快地作出決策，但不能充分地反映全體村民的意愿。

（三）鄉(xiāng)村政治文化滯后使村民自治制度運行缺乏必要的精神支撐

村民思想觀念跟不上民主化進程。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分村民民主法制觀念較淡薄。一方面，部分農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，思想觀念相對滯后，參與村級事務(wù)的能力不強；一些農(nóng)民的主人翁意識不強，對民主的渴求程度不高，對基層民主政治的參與熱情不夠，不知法、不懂法的現(xiàn)象比較普遍；一些村民甚至連村委會選舉都不愿參加，更不要說是讓其參加村務(wù)管理、村務(wù)決策和村務(wù)監(jiān)督了。另一方面，由于農(nóng)村黨員、村民代表、村民組長年齡普遍老化，新知識相對匱乏，對一些涉及專門知識的決策、管理等，缺乏民主議事的能力，不能從發(fā)展和長遠的眼光看問題，容易造成決策失誤。農(nóng)民的參政意識不強，有相當一部分村民對村民自治漠不關(guān)心，在進行村委選舉時，有的候選人每人發(fā)一根香煙也能買到選票［5］， 在村民大會或代表會議上行使權(quán)利時隨隨便便，這樣，選出來的村委很難說是公正的、優(yōu)秀的。因此，村民自治的具體操作方法和村民的技術(shù)素養(yǎng)都還有待改進和提高。

三、建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制

十七大報告提出：“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進?！苯∪鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制是村民自治制度建設(shè)題中之義。經(jīng)過將近一個月的調(diào)查走訪，筆者對新農(nóng)村建設(shè)有了一個全新的認識，也深切體會到了在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治的優(yōu)勢。但村民自治制度運行中的種種問題促使我們思考新形勢下如何進一步建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制。

（一）以經(jīng)濟建設(shè)為中心，圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一中心開展村民自治活動

村民的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，只有抓住這一中心才能獲得堅實的基礎(chǔ)。所以村委會要在執(zhí)行好上級任務(wù)的同時，推進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵村民的聯(lián)合發(fā)展和合作組織的建立，加強信息引導(dǎo)、政策扶持和技能培訓(xùn)，作好農(nóng)產(chǎn)品的“產(chǎn)-供-銷”工作［6］，另一方面積極通過各種渠道，向政府反映農(nóng)民的意見和建議，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。 對此，我們應(yīng)該：

1.加大“中央一號文件”的落實和宣講力度，讓農(nóng)民清楚認識中央的富民政策，拓寬農(nóng)民增收渠道，加強扶貧開發(fā)力度。

2.充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力，積極發(fā)展品質(zhì)優(yōu)良、特色明顯、附加值高的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，積極實施“一村一品”政策，提高農(nóng)民收入。

3.繼續(xù)合理組織農(nóng)村剩余勞動力輸出，加強青壯年勞動力的崗前培訓(xùn)，不斷增加農(nóng)民的務(wù)工收入。

4.著力發(fā)展縣城和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，以城鎮(zhèn)經(jīng)濟輻射帶動農(nóng)村經(jīng)濟較快發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)支撐，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。

（二）通過健全制度奠定村民自治的完備構(gòu)架

村民自治是包含民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度的有機整體，四個方面都發(fā)揮作用才能體現(xiàn)村民自治的價值，但就S縣村民自治實踐看，民主選舉制度作為村民自治基礎(chǔ)已經(jīng)初具規(guī)范，而民主決策制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度只是有了開端，而且制度不完備、多元不均衡、程序不健全，造成村民自治政治事實上的失調(diào)。村民自治領(lǐng)域要強調(diào)“兩個重心”。當前村民自治的理論和實踐中，對于民主選舉這一重心比較重視，而對民主決策、民主管理和民主監(jiān)督關(guān)心不夠。因此，需要強調(diào)“兩個重心”，不能將眼光局限于民主選舉這一環(huán)節(jié)，也要重視保障民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，從而形成以民主選舉制度為基礎(chǔ)，以民主決策制度為關(guān)鍵，以民主管理制度為主體，以民主監(jiān)督制度為保障的較為完備的村民自治制度架構(gòu)。只有這樣，村民自治作為一項系統(tǒng)的政治制度，才能充分發(fā)揮威力，保障村民自治依法有效運轉(zhuǎn)。

（三）實現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，是新形勢下完善村民自治運行機制的必然選擇

從黨的農(nóng)村基層工作來看。我們歷來重視黨在農(nóng)村工作中的地位和作用，村民自治也不例外?！洞迕裎瘑T會組織法》第3條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利?！薄洞迕裎瘑T會組織法》的規(guī)定從法律上界定了農(nóng)村“兩委”的關(guān)系。然而，現(xiàn)實中農(nóng)村“兩委”關(guān)系的尷尬局面，本身已成為村民自治的一個“頑癥”，農(nóng)村基層黨支部工作中的一些不當?shù)摹㈠e誤的，乃至違法的行為已成為侵擾村民自治權(quán)的一個不容忽視的方面。為此，必須把握好黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治村這三項原則的有機統(tǒng)一，從而有利于村黨組織在鄉(xiāng)村社會權(quán)力總量的增量發(fā)展，也有利于體現(xiàn)共產(chǎn)黨的執(zhí)政本質(zhì)和以村民自治為核心內(nèi)容的農(nóng)村基層民主的發(fā)展所具有的內(nèi)在一致性。按照這三項原則，當前要重視如下三個基本問題并以之作為實現(xiàn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實路徑：

第一，準確認識和進一步鞏固村黨支部在村級組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。要適應(yīng)村民自治新形勢發(fā)展的要求，改進和加強村黨組織建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變村黨組織的工作方法，發(fā)揮村黨組織的關(guān)鍵作用以保證《村民委員會組織法》得到有效貫徹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村黨組織要打破傳統(tǒng)的觀念和做法，逐步實現(xiàn)從注重行政管理手段向注重運用法律、經(jīng)濟和教育等手段轉(zhuǎn)變，積極探索村級事務(wù)管理的新模式。

第二，協(xié)調(diào)村級黨“政”關(guān)系。首先應(yīng)從制度上合理劃分村黨組織和村民自治組織的職權(quán)范圍，在此基礎(chǔ)上進一步理順“兩委”之間的決策機制、工作機制和用人機制。

第三，村黨組織必須將其各項活動納入法律制度的軌道，領(lǐng)導(dǎo)村民依法治村。通過深入開展農(nóng)村普法教育、認真實施“四項民主”、村黨組織在嚴格依法辦事方面起模范帶頭作用等舉措，把依法治村落到實處。 在具體工作中，凡是涉及黨的路線、方針、政策的問題，關(guān)系全體村民生產(chǎn)、生活的大事，先由黨組織集體討論，提出意見，召開聯(lián)席會議確定后，再由村委會提交村民代表會議討論通過，通過民主程序妥善解決工作中的難題。黨組織要定期研究村委會工作，認真分析村民自治過程中出現(xiàn)的新情況，幫助村委會解決工作中遇到的實際問題，定期組織召開黨員大會、村民代表大會，通報重大村務(wù)事項，聽取意見，統(tǒng)一思想，為村委會順利開展工作創(chuàng)造良好環(huán)境。要以開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動為契機，重點加強對農(nóng)村黨員、村“兩委”成員的教育，通過開展理論學(xué)習(xí)，交流思想，認識黨員所應(yīng)具備的先進性，樹立為民服務(wù)的意識，糾正思想上存在的偏差。同時，對村委會成員要進行有關(guān)工作程序和知識的教育，使他們提高工作能力和水平，自覺在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展自治工作，切實提高新形勢下領(lǐng)導(dǎo)村民自治工作的能力。

（四）著力培養(yǎng)村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性和基本能力

村民是實行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接關(guān)系到村民自治的興衰成敗，必須采取有力措施，加大對他們的教育培訓(xùn)力度。［7］加強對廣大村民進行《村民委員會組織法》的教育培訓(xùn)，提高他們在思想政治、民主法制、道德修養(yǎng)方面的素質(zhì)，培養(yǎng)他們參與自治的政治熱情，積極引導(dǎo)他們參與重大村務(wù)管理、村務(wù)監(jiān)督、村務(wù)決策，使他們真正成為自治的主人。要精心組織好各種形式的村民自治活動，并加以總結(jié)和講評，通過民主實踐不斷提高農(nóng)村基層干部、群眾參與民主政治的素質(zhì)和能力。

參考文獻：

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［6］ 合理布局 重點突破扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)——S縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作調(diào)研.［EB/OL］.［2007-10-09］.S縣信息網(wǎng).

［7］ 陳曉莉.論農(nóng)民政治參與制度的建構(gòu)前提［J］.求是，2005（6）：89-91.