國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營核心制度之法律性質(zhì)分析

摘 要： 國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的核心是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（授權(quán)方）和國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)（被授權(quán)方）之間的法律關(guān)系。依照我國目前的法律法規(guī)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)之間存在雙重法律關(guān)系，即出資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。而授權(quán)關(guān)系是一個模糊的概念，通過與代理、信托制度的比較分析，明確了授權(quán)關(guān)系的實質(zhì)是信托法律關(guān)系。明確這一法律關(guān)系有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)相分離，有利于進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營；授權(quán)；代理；信托

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）02－0109－04

從1992年開始試點以來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營已經(jīng)歷了十幾年的實踐，其基本制度框架已經(jīng)逐步走向成熟。通過國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，我國已經(jīng)在許多的地域和行業(yè)按照“十六大”及中央的文件精神和法律法規(guī)建立起了由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)和被授權(quán)的國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司織成的三層次的運營模式。

一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的法律政策依據(jù)

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營主要是指國有資產(chǎn)管理部門將一部分國有企業(yè)（包括國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司）的國有產(chǎn)（股）權(quán)統(tǒng)一授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)（主要是指由政府授權(quán)經(jīng)營的控股公司、投資公司、企業(yè)集團公司，其法律表現(xiàn)形式一般為國有獨資公司或國有獨資企業(yè)）經(jīng)營和管理，建立國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)與被授權(quán)企業(yè)之間的產(chǎn)（股）權(quán)紐帶關(guān)系，授權(quán)范圍內(nèi)的企業(yè)成為國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)的全資子公司、控股子公司或參股子公司。［1］

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度法律和政策層面的依據(jù)，則主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，1992年國家國有資產(chǎn)管理局、國家計委、國家體改委、國務院經(jīng)貿(mào)辦公室聯(lián)合頒布的《關(guān)于國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法（試行）》第3條規(guī)定：“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司，下同）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢。”

第二，1996年國家國有資產(chǎn)管理局頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導意見》中規(guī)定：“企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指政府將企業(yè)集團中國家以各種形式直接投資設(shè)立的成員企業(yè)（指與集團公司為非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)，下同）的國有產(chǎn)權(quán)授權(quán)集團公司持股，其實質(zhì)是通過政府授權(quán)持股方式對集團企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)重組，確定集團公司與成員企業(yè)間的母子公司產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即集團公司作為成員企業(yè)的出資者。授權(quán)經(jīng)營后集團公司依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法對子企業(yè)行使選擇管理者、重大決策、資產(chǎn)受益等權(quán)利。企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是確立集團內(nèi)企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（即集團公司與子企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系），并未明確集團公司與國家的關(guān)系，授權(quán)經(jīng)營后，集團公司不等于成為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，但少數(shù)具備條件的集團公司經(jīng)政府授權(quán)可以成為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，即同時理順了政府與集團公司的管理關(guān)系及集團公司與成員企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系?！?/p>

第三，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出授權(quán)經(jīng)營的概念，基本認同了授權(quán)經(jīng)營管理體制：要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。

第四，2003年國務院國有資產(chǎn)管理委員會頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第28條規(guī)定：“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督?！?/p>

二、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營核心制度的法律性質(zhì)分析

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的核心是國有資產(chǎn)管理部門與國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)之間關(guān)系，那么兩者之間存在怎樣的法律關(guān)系呢？從目前的法律政策和實踐來看，筆者認為兩者之間存在雙重法律關(guān)系，即出資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。

如前文所述，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第28條第一款明確規(guī)定，只有國有獨資企業(yè)、公司才有可能被授權(quán)成為國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)。很明顯，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)之間的法律關(guān)系首先是出資關(guān)系。出資關(guān)系是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)享有“管資產(chǎn)、管人和管事”權(quán)利的來源，并且明確出資關(guān)系有利于使國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)成為真正的民事主體。除了出資關(guān)系之外，最核心的一層法律關(guān)系就是授權(quán)關(guān)系，這也是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度本身的重要性和意義所在。但問題是授權(quán)關(guān)系是一個模糊的概念，在委托、行紀和信托中都有授權(quán)關(guān)系的存在，且在不同法律關(guān)系中主體的權(quán)利義務又是不盡相同的。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營中的授權(quán)方（國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)）與被授權(quán)方（國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)）之間的授權(quán)關(guān)系究竟是什么法律性質(zhì)的關(guān)系呢?有人認為二者之間是委托代理關(guān)系，即國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)（代表政府）委托國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)營運企業(yè)的國有資產(chǎn)。［2］筆者認為其并非委托代理關(guān)系，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律關(guān)系與委托代理的法律特征是不相符的：

第一，在代理制度中，代理人只能在本人授權(quán)的范圍內(nèi)活動，且須受到被代理人嚴格的監(jiān)督與控制。［3］被授權(quán)的國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)的權(quán)限大大超過了代理人的權(quán)限，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)在授權(quán)后，其實不再享有對授權(quán)范圍內(nèi)的國有企業(yè)“管資產(chǎn)、管人和管事”的權(quán)利，這些權(quán)利已授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)行使，它對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)實際上行使占有、使用和處分的權(quán)利，這相當于出資人的權(quán)利。

第二，代理制度要求代理的后果直接歸屬于被代理人，代理人因代理活動所發(fā)生的一切法律后果（對第三人的契約責任和侵權(quán)責任）都有被代理人自己承擔。而國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)經(jīng)營授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)的法律后果，直接歸于自身，由其自己對其行為后果承擔法律責任。

第三，代理通常為人的關(guān)系（personal relation），其成立有賴于雙方當事人的意思與繼續(xù)生存。因此，原則上被代理人可以隨時撤銷代理。［4］27而在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律關(guān)系中，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)并不得隨意撤銷授權(quán)，不得隨意平調(diào)、劃撥國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)。

由此可見，認為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)之間的授權(quán)關(guān)系是委托代理關(guān)系是不正確的，它并不能揭示這種關(guān)系的實質(zhì)，也不能據(jù)此正確處理兩者之間的關(guān)系。如果將授權(quán)關(guān)系的法律性質(zhì)界定為委托代理關(guān)系，那么確定給予國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)哪些權(quán)利是非常關(guān)鍵的。但是，這樣一來就和國有企業(yè)改革初期一樣，處于一種“放權(quán)”的狀態(tài)下，想放給企業(yè)多少權(quán)就授予他們多少，不想放的話，就收回授權(quán)。這樣就從根本上違背了“政企分開”的原則，也違背了推行授權(quán)經(jīng)營制度的初衷。

筆者認為，授權(quán)關(guān)系的實質(zhì)是信托關(guān)系。信托是委托人將財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移于受托人，受托人依信托文件所定，為受益人或特定目的管理或處分信托財產(chǎn)的法律關(guān)系。［4］4具體理由如下：

第一，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營符合信托的構(gòu)成要素

盡管信托的種類和品種繁多，但信托的構(gòu)造上都有五個基本要素：信托設(shè)立的依據(jù)、信托財產(chǎn)、受托人、受益人和信托目的。［4］5通過比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營同樣具備這五個要素：

1.信托設(shè)立依據(jù)。英美法律中，設(shè)立信托依據(jù)是多元的，這也從一側(cè)面說明了信托的靈活性。絕大多數(shù)信托依委托人的意思表示而設(shè)立，稱之為明示信托。其設(shè)立信托的意思可以通過契約、遺囑或信托宣言加以表示；除法律另有規(guī)定外，表示的形式不拘泥于言語、文字或行為。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營中，信托的依據(jù)便是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)同國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)簽訂的《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責任書》。①[注：2001年6月18日濟南市政府制定的《濟南國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營辦法》第十三第三款規(guī)定：“經(jīng)市國資委審批后，市國有資產(chǎn)管理部門與資本營運機構(gòu)簽訂《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責任書》”；十四條規(guī)定了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責任書應當包括的主要內(nèi)容。]

2.信托財產(chǎn)。所謂信托財產(chǎn)是指委托人轉(zhuǎn)移給受托人并由受托人加以控制、管理和處分的財產(chǎn)。信托財產(chǎn)實處于信托關(guān)系的核心地位，沒有獨立可辨識的信托財產(chǎn)，便無信托。從信托成立看，委托人不將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，信托便無由成立；從信托管理來看，受托活動是圍繞著信托財產(chǎn)的管理和處分展開的；從信托存續(xù)看，倘信托關(guān)系不再存在，信托關(guān)系即自動終止。凡是具有金錢價值的東西都可以作為信托財產(chǎn)。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律關(guān)系中，信托財產(chǎn)便是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)授權(quán)給國有資產(chǎn)營運機構(gòu)進行經(jīng)營的國有資產(chǎn)。這些授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，是由國家出資形成，其在授權(quán)前同國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)并無產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是國有總資產(chǎn)的一部分。在授權(quán)后成為信托財產(chǎn)，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)便成為其所有人，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)代表國家成為受益人。授權(quán)后這種所有關(guān)系具體表現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)通過控股、持股或參股的形式來占有、使用和處分這部分國有資產(chǎn)。

3.受托人。受托人是受讓信托財產(chǎn)并允諾代為管理處分的人。信托的實施必須借助于受托人的活動，這是信托的基本要求。盡管信托的實施必須要有受托人，但在英美法律中，受托人的欠缺并不影響信托的有效成立。如果受托人死亡、不適合、辭任或被解任，信托關(guān)系并不因此而消滅。這也體現(xiàn)了信托管理連續(xù)性特征。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中，受托人便是國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)。即使被授權(quán)的國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)人格滅失或因不盡職而被解任，授權(quán)下的國有資產(chǎn)并不會因此處于無人管理和負責的境況下，有利于國有資產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，保值增值。

4.受益人。受益人是依據(jù)信托文件享受信托利益的人。信托是為受益人的利益而設(shè)計的一種財產(chǎn)管理制度，沒有受益人的信托是無效的。委托人可以是受益人，受托人也可以是眾多受益人之一，但受托人不能是信托的唯一受益人。［4］10在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中，受益人便是國有資產(chǎn)的出資人代表——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)。這是典型的自益信托。

5.信托目的。信托目的是通過信托的實施所要達到的目的。這一目的決定著信托財產(chǎn)的管理和分配，是信托不可或缺的要素之一。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中，授權(quán)的目的就是使國有資產(chǎn)在市場流轉(zhuǎn)過程中保值增值。

第二，授權(quán)經(jīng)營符合信托的基本法律特征

信托是英國衡平法精心培育的產(chǎn)物，在長期的實踐中，已經(jīng)形成其定型化的基本法律特征。最能代表信托特色的法律特征有四個：所有權(quán)與利益相分離；信托財產(chǎn)的獨立性；有限責任和信托管理的連續(xù)性。

1.所有權(quán)與利益相分離。信托財產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)極其特殊，表現(xiàn)為“所有權(quán)與利益相分離”。一方面，受托人享有信托財產(chǎn)的所有權(quán)，他可以像真正的所有人那樣占有、管理和處分信托財產(chǎn)，并以自己的名義與第三人交易。但另一方面，受托人不能為自己的利益而使用和處分信托財產(chǎn)，其處分權(quán)也不包括在物質(zhì)上毀壞信托財產(chǎn)的自由，更不能將信托財產(chǎn)收益歸于自己。在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)是獨立的法人，不是行政機構(gòu)，更不是行政機構(gòu)的附庸。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門將國有資產(chǎn)授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)經(jīng)營后，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)便以控股或參股的形式取得授權(quán)范圍內(nèi)的國有企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)，即取得了這部分國有資產(chǎn)的所有權(quán)，其可以自主占有、管理和處分授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，亦可以通過租賃、出售等方式對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)進行優(yōu)化組合。但國家并不因此對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)喪失所有權(quán)利，作為受益人有獲取收益的權(quán)利和對國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)進行監(jiān)督的權(quán)利。由此看來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是符合信托這一特征的。

2.信托財產(chǎn)獨立性。信托一旦有效成立，信托財產(chǎn)即從委托人、受托人以及受益人的自有財產(chǎn)中分離出來，而成為獨立運作的財產(chǎn)，僅服從于信托目的。［4］13無論是委托人、受托人還是受益人都不享有完全意義上的所有權(quán)。信托財產(chǎn)的獨立性主要表現(xiàn)在：其一，委托人、受托人和受益人三者任何一方都無法主張以信托財產(chǎn)償債。其二，受托人處理信托事務所生利益，除依信托規(guī)定而支付受益人的外，應歸屬信托財產(chǎn)；所產(chǎn)生的損失，除非是受托人失職所造成，否則也應有信托財產(chǎn)本身來承擔。通過比較我們可以發(fā)現(xiàn)，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度是完全符合這一特征的：授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)具體存在于國有企業(yè)中，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)以對這些國有企業(yè)控股和參股的形式來享有授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)的所有權(quán)。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)與其持股的國有公司兩者都是獨立的法人，是各自獨立的。他們在《公司法》的規(guī)范下獨自運行，獨立承擔債務，獨立承擔經(jīng)營損失。

3.有限責任。有限責任根源于信托財產(chǎn)的獨立性。委托人、受托人以及受益人實質(zhì)上因信托事務處理所發(fā)生的債務（合同之債和侵權(quán)之債）都只以信托財產(chǎn)為限負有限責任。在處理信托事務致第三人損害時，以信托財產(chǎn)為限賠償?shù)谌藫p害，對委托人和受益人來說絕不會發(fā)生以其自有財產(chǎn)負無限個人責任的法律后果。至于受托人對第三人的責任，在英美法中，形式上須負個人無限責任，但實際上依然負有限責任，即責任財產(chǎn)只以信托財產(chǎn)為限。［4］16這方面的特點在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中亦有所體現(xiàn)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為原始出資人，僅以出資額為限承擔有限責任；國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)只要在經(jīng)營過程中沒有失職行為，對第三人的債權(quán)也僅以授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)為限承擔責任。

4.信托管理的連續(xù)性。信托是一種具有長期性和穩(wěn)定性的財產(chǎn)管理制度。這根源于信托管理的連續(xù)性。其連續(xù)性主要表現(xiàn)為委托人或受托人的死亡并不影響信托的存續(xù)。［4］27同樣在國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度中，即使在今后的機構(gòu)改革中撤銷現(xiàn)在的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（即沒有了委托人），或者把國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給其他機構(gòu)，被授權(quán)企業(yè)仍然可以按照現(xiàn)在的授權(quán)經(jīng)營合同繼續(xù)經(jīng)營。這種穩(wěn)定性有利于被授權(quán)企業(yè)消除顧慮，從而有可能使它對生產(chǎn)經(jīng)營從長計議，減少短期行為。［5］

由此可見，授權(quán)關(guān)系的實質(zhì)就是信托關(guān)系，以信托關(guān)系構(gòu)造國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)之間的關(guān)系是符合實際的，在理論上也是合理的。

綜上所述，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)之間具有出資和授權(quán)雙重關(guān)系。出資關(guān)系是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)營運機構(gòu)享有“管資產(chǎn)、管人和管事”的法律基礎(chǔ)，也是我國目前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)敢于把數(shù)量如此龐大的經(jīng)營性國有資產(chǎn)放心授權(quán)給國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)進行經(jīng)營的基礎(chǔ)，國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)的純國有性質(zhì)猶如國家的一顆“定心丸”，雖然說這顆“定心丸”在國有資產(chǎn)實際運營過程中的作用是令人質(zhì)疑的，但在國有資產(chǎn)這一敏感話題上，性質(zhì)上的保障在現(xiàn)階段還是非常重要的。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)授權(quán)運營機構(gòu)的授權(quán)關(guān)系的實質(zhì)是一種信托關(guān)系。明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和授權(quán)經(jīng)營公司的定位及其相互關(guān)系，有利于真正發(fā)揮國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的作用，有利于在此基礎(chǔ)上構(gòu)建國有資產(chǎn)運營主體股權(quán)多元化的治理結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)相分離，有利于進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革。

參考文獻：

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