公共教育的普惠性與宏觀政策取向

　　在當(dāng)今社會(huì)，教育是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)。在教育改革與發(fā)展過程中，各種教育問題與社會(huì)各領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)、相互交織，對于教育問題的解決，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)，公眾對于教育領(lǐng)域的感知和關(guān)注的焦點(diǎn)，一般也不再是抽象的教育概念或宏大話語型的原則問題，而是更多地從自身獲取或享用教育服務(wù)的可能性及其實(shí)現(xiàn)程度的角度出發(fā)來關(guān)注教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)問題。利益相關(guān)性是當(dāng)今時(shí)代教育政策問題的一個(gè)顯著特征。從這個(gè)角度講，公共教育政策離公眾的日常生活并不遙遠(yuǎn)，它所關(guān)注和希望解決的就是我們這個(gè)社會(huì)亟待解決的教育問題。
　　教育的改革與發(fā)展是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程。今年是我國改革開放30周年，從教育領(lǐng)域的撥亂反正至今，教育的改革與發(fā)展也走過了30年的歷程。在過去的30年中，我國教育改革取得了舉世矚目的成就。同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到，當(dāng)代世界、當(dāng)代中國都正在發(fā)生廣泛而深刻的變革，這場變革對于教育的影響是至為深遠(yuǎn)的。在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，未來教育改革與發(fā)展的方向是什么?如何合理地在全社會(huì)范圍內(nèi)分配教育改革與發(fā)展的成果?如何為教育體制的轉(zhuǎn)型提供制度保障?這些問題是進(jìn)一步深化教育改革的基本問題，對于這些問題的回答直接關(guān)涉到我國教育的未來發(fā)展道路和發(fā)展前景。黨的十七大報(bào)告明確提出：“辦好人民滿意的教育?！边@一表述既是對30年來我國教育改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也為未來我國教育的改革與發(fā)展指明了方向。
　　
　　一、“人民滿意的教育”的政策內(nèi)涵
　　
　　在教育政策制定和執(zhí)行過程中，對于特定的教育問題，教育政策信息的傳播主要存在三種話語形態(tài)。一是政策語言，主要以政策文本及其解釋的方式呈現(xiàn)；二是學(xué)術(shù)語言，主要以研究者基于學(xué)科分工對于教育問題進(jìn)行的專業(yè)分析，研究結(jié)果的呈現(xiàn)一般基于一定的學(xué)術(shù)表述方式；三是公眾語言，即社會(huì)公眾基于自身感知或切身訴求所進(jìn)行的非專業(yè)性表述。在通常意義上，政策語言、學(xué)術(shù)語言和公眾語言三者主要區(qū)別之處在于其可理解性和易于傳播性程度不同。對于學(xué)術(shù)研究來說，話語的可理解性和易于傳播性雖然也會(huì)考慮，但一般不是考慮的重要方面。而這正是政治或政策話語與之不同之處。理解是政策傳播的基礎(chǔ)，只有能為公眾所理解的政策語言才能更為便捷地轉(zhuǎn)化為公眾語言，促進(jìn)政策信息的傳播和政策實(shí)施。在當(dāng)代中國，公眾最為關(guān)心的問題是民生問題?！稗k好人民滿意的教育”實(shí)際上以一種更加貼近民生問題的方式闡釋了公共教育政策的基本價(jià)值取向和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也為理解教育與社會(huì)、個(gè)人發(fā)展之間的關(guān)系提供了一個(gè)參照系。
　　什么樣的教育才是“人民滿意的教育”?所謂“人民滿意的教育”，至少應(yīng)當(dāng)滿足以下三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。
　　1　人民滿意的教育應(yīng)當(dāng)是一種資源充分供給的教育
　　要辦好人民滿意的教育，首先要保證有學(xué)上，即十七大報(bào)告指出的“學(xué)有所教”。這是一個(gè)首要的基本條件，否則“滿意”就無從談起。充足的資源投入為擴(kuò)大各級各類教育的規(guī)模、擴(kuò)大受教育機(jī)會(huì)提供了可能性。但從現(xiàn)實(shí)看，教育資源長期供給不足是當(dāng)代中國教育面臨的一個(gè)基本難題。要破解這一難題，首先要增加公共教育資源的投入。通過教育經(jīng)費(fèi)立法，從根本上解決教育經(jīng)費(fèi)長期不足的問題。同時(shí)，通過免稅、減稅和捐資助學(xué)等多種方式促進(jìn)民間多種渠道進(jìn)行教育投入，擴(kuò)大教育資源的有效供給。
　　2　人民滿意的教育應(yīng)當(dāng)是一種公平的教育
　　公平是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本的普適性價(jià)值。黨的十七大報(bào)告指出：“教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)?！苯逃桨ㄈ齻€(gè)方面的內(nèi)涵：第一，接受教育的機(jī)會(huì)均等，即起點(diǎn)的公平，為每個(gè)適齡兒童、青少年提供均等的受教育機(jī)會(huì)，堅(jiān)持入學(xué)機(jī)會(huì)的無歧視原則。第二，教育過程的公平，不因受教育者的身份、家庭背景等方面存在差異而為之提供具有差異性的教育服務(wù)，堅(jiān)持教育過程的無歧視原則。第三，教育結(jié)果的公平，在承認(rèn)個(gè)體存在差異性的前提下，根據(jù)受教育者的先天稟賦和后天努力程度來分配發(fā)展機(jī)會(huì)，堅(jiān)持選拔的能力本位原則，同時(shí)對基本能力缺失者予以特殊扶持，保障每個(gè)人都能夠有尊嚴(yán)地接受公共教育服務(wù)。
　　3　人民滿意的教育應(yīng)當(dāng)是一種優(yōu)質(zhì)的教育
　　人們?yōu)槭裁匆邮芙逃?國家為什么要辦教育?主要在于教育對促進(jìn)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用?？梢栽O(shè)想，質(zhì)量低劣的教育所培養(yǎng)的庸才不能滿足人們的就業(yè)需求，不能有效幫助社會(huì)弱勢群體改變自身命運(yùn)，更不可能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，我國教育存在的一個(gè)突出問題是，教育結(jié)構(gòu)和教育內(nèi)容不能與社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)，即普通教育與職業(yè)教育比例不合理，職業(yè)教育比重過低；基礎(chǔ)教育階段過分突出教育的應(yīng)試選拔功能，忽視學(xué)生社會(huì)能力和實(shí)踐能力的培養(yǎng)；高等教育的專業(yè)設(shè)置不合理，培養(yǎng)內(nèi)容、方法與社會(huì)需求脫節(jié)，造成的后果是：一方面社會(huì)需要大量的合格專業(yè)技術(shù)人才，另一方面卻存在著大量的結(jié)構(gòu)性畢業(yè)生失業(yè)。所以，辦好人民滿意的教育，必須深入調(diào)整人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和方法，這是擺在教育改革與發(fā)展過程中的一個(gè)重大政策問題。
　　從上述三個(gè)方面的分析看，“辦好人民滿意的教育”也就意味著：要擴(kuò)大教育資源供給，保障人民群眾“學(xué)有所教”，同時(shí)保障教育公平；在滿足資源供給和教育公平的基礎(chǔ)之上，提高教育質(zhì)量，使受教育者學(xué)有所獲，學(xué)有所用。
　　
　　二、教育發(fā)展成果由全體人民共享
　　
　　在我國實(shí)行改革開放政策30周年之際，社會(huì)各界對于30年以來我國改革與發(fā)展的成果總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)反思進(jìn)行了熱烈的探討，其中一個(gè)基本的判斷是：改革與發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)由全體人民共享。從總的趨勢看，當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、深化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段?，F(xiàn)在，我國的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過2000美元。根據(jù)世界各國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，在這樣一個(gè)發(fā)展階段，社會(huì)公眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求將會(huì)快速增長，社會(huì)問題將會(huì)突出地表現(xiàn)為社會(huì)公眾旺盛需求與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足之間的矛盾。當(dāng)前困擾社會(huì)各方面的教育、醫(yī)療、住房等方面的問題，都是社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給總量不足和供給結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)重要表現(xiàn)。
　　推進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的均等化是黨的十七大提出的一個(gè)重要論斷。具體到教育這樣一個(gè)基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，十七大報(bào)告明確提出要推進(jìn)教育公平，并認(rèn)為教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。公共政策學(xué)者大衛(wèi)·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。相比于其他公共政策，教育政策的一個(gè)突出特點(diǎn)是與公眾的利益相關(guān)性更強(qiáng)。教育政策在全社會(huì)范圍內(nèi)分配的是接受教育的機(jī)會(huì)和質(zhì)量，實(shí)質(zhì)上是對人的身心發(fā)展機(jī)會(huì)的分配。胡錦濤同志在中共中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“教育涉及千家萬戶，惠及子孫后代，是體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的重要方面。保證人民享有接受教育的機(jī)會(huì)，是黨和政府義不容辭的職責(zé)，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求?！龠M(jìn)教育發(fā)展成果由全體人民共享，是保障社會(huì)公平正義的一個(gè)重要途徑。通過大力發(fā)展教育，為每個(gè)人提供改變自身命運(yùn)的機(jī)會(huì)，最終促進(jìn)人的全面、自由發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧。
　　當(dāng)前，我國的改革開放已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，隨著改革的力度不斷加大，各種社會(huì)問題逐漸凸顯并不斷得到解決。在教育領(lǐng)域，教育公平是一個(gè)突出問題，包括擇校、教育收費(fèi)、區(qū)域教育發(fā)展差異等方面，是社會(huì)公眾反映比較強(qiáng)烈的問題。從根源上來講，教育公平所面臨的突出問題，主要是社會(huì)公平方面所存在的問題在教育領(lǐng)域中的反映。在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學(xué)校之間，教育發(fā)展水平存在不同程度的差異，主要體現(xiàn)在師資水平、教育經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件等方面，這種差異一方面是由地理?xiàng)l件、歷史發(fā)展所造成的，另一方面也是由于公共教育政策和其他社會(huì)政策的調(diào)整方向所形成的。同時(shí)，相比于其他社會(huì)領(lǐng)域的改革，由于存在著明顯的社會(huì)制約作用和依附性，教育體制改革也存在明顯的滯后性。作為一種以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)工程和教育政策導(dǎo)向，在全社會(huì)范圍內(nèi)推進(jìn)教育公平，“辦好人民滿意的教育”，其首要主旨在于轉(zhuǎn)變政府公共治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共服務(wù)型政府，在保障教育資源投入及其合理配置的基礎(chǔ)上，通過“依法治教”的方式，為各級各類教育的良性運(yùn)作提供制度保障。
　　教育的改革與發(fā)展同社會(huì)其他領(lǐng)域的改革與發(fā)展存在著明顯的相互關(guān)聯(lián)性，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。在全社會(huì)范圍內(nèi)推進(jìn)教育公平，必須考慮到政策實(shí)施的限制性條件，立足國情，因地制宜599cd75a261bb7191147379dfb1502c5，量力而行。在現(xiàn)實(shí)的公共政策過程中，政策理想與政策現(xiàn)實(shí)之間存在差異，這是政策過程中的一個(gè)客觀存在。在中長期的教育政策層面上，所提出的實(shí)施步驟必須具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍?，不能將政策長期停留在文本層面或理論層面，長期不能得到執(zhí)行的政策將會(huì)降低政策的可信度，反而不利于教育政策目標(biāo)的達(dá)成。這就要求在政策制定過程中考慮到地域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間教育發(fā)展水平的差異性的社會(huì)歷史根源，不宜采取一刀切的方式將教育政策理想化。從當(dāng)前國家教育宏觀政策取向上來看，關(guān)于推進(jìn)教育公平所采取的政策導(dǎo)向是：依法均衡配置公共教育資源，將公共教育資源向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、東中西部之間教育的協(xié)調(diào)發(fā)展，辦好每一所學(xué)校；以提供貸學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金等方式，擴(kuò)大社會(huì)中處境不利的人群接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。通過這些方式，為推動(dòng)“教育發(fā)展成果由全體人民共享”提供制度保障。
　　
　　三、普惠性：教育政策的目標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　如何確定政策目標(biāo)并對政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測與評估，是公共政策研究的一項(xiàng)基本課題。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。黨的十七大報(bào)告指出：“促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！彼?，對于包括教育政策在內(nèi)的公共政策來說，“人民滿意”既是核心的政策價(jià)值和政策制定的基本出發(fā)點(diǎn)，也是政策執(zhí)行評估的基本標(biāo)準(zhǔn)。為全體人民提供充足的、公平的、高質(zhì)量的教育服務(wù)，使公共教育服務(wù)平等地惠及每一個(gè)人、每一所學(xué)校、每一個(gè)村鎮(zhèn)，是相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國教育政策所追求的基本目標(biāo)，同時(shí)，能否達(dá)到這一目標(biāo)，也是評價(jià)我國教育政策整體運(yùn)行狀況的一個(gè)重要依據(jù)。截止2006年年底，全國有2.8億學(xué)生，1500多萬名教職員工，62萬多所學(xué)校遍布全國的城市和農(nóng)村?？梢哉f，我國正在舉辦著世界上最大規(guī)模的教育。公共教育的普惠程度直接關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)，也是我國社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。
　　黨的十七大報(bào)告提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！痹诿鞔_各級政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，需要對公共教育行政權(quán)力的運(yùn)行建立一種行之有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。十七大報(bào)告明確指出：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！苯逃且粋€(gè)基本的民生領(lǐng)域，事關(guān)人的終身發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展、社會(huì)和諧。教育政策的效果如何，人民群眾對于政策的效果是不是滿意，核心問題是能否將高質(zhì)量的公共教育服務(wù)平等惠及每一個(gè)人。這就需要建立通暢的政策信息反饋渠道，及時(shí)通過行政組織傳播體系、大眾媒體和信訪體系等多種方式了解政策的執(zhí)行情況和存在的問題，了解社會(huì)公眾的呼聲和訴求，切實(shí)解決好人民群眾關(guān)心的教育問題，真正做到教育發(fā)展成果平等惠及每一個(gè)人。同時(shí)，特定的教育政策選擇，通常是各種政策行動(dòng)主體之間利益表達(dá)、利益互動(dòng)與利益綜合的產(chǎn)物，從這個(gè)意義上來講，教育政策公共話語傳播空間的擴(kuò)大、傳播渠道及傳播方向的多元化、互動(dòng)性，對于提高公共教育行政的透明度和公信力也將發(fā)揮重要作用。
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球化程度快速提高，新科技迅猛發(fā)展，各個(gè)國家、地區(qū)之間的相互交流與合作不斷加深的同時(shí)，競爭也日趨激烈。教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)；優(yōu)先發(fā)展教育，把我國由人力資源大國建設(shè)成為人力資源強(qiáng)國，這些思想已經(jīng)成為黨和政府、學(xué)術(shù)界和社會(huì)公眾的一致認(rèn)知。新中國成立以來，在處理教育與個(gè)人發(fā)展、教育與國家發(fā)展的關(guān)系上，在教育政策的制定和實(shí)施上，幾經(jīng)波折。在改革開放30周年之際，提出公共教育的普惠性并將其作為我國教育中長期發(fā)展的一個(gè)重要政策取向，既是對建國以來尤其是30年以來我國教育改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的反思與總結(jié)，也是應(yīng)對全球化浪潮機(jī)遇與挑戰(zhàn)的重要方略。公共教育的普惠性意味著教育服務(wù)將平等惠及每一個(gè)人，這是教育政策的基本價(jià)值取向。在這一意義上，每一個(gè)社會(huì)主體都是教育政策的利益相關(guān)者，都有知情權(quán)和相應(yīng)的表達(dá)權(quán)。實(shí)際上，提出教育的普惠性意味著我們需要構(gòu)建一種透明化的公共教育決策機(jī)制和教育行政體系，這也是我國教育改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。通過提供資源充足、公平、優(yōu)質(zhì)的教育，確保教育發(fā)展成果由全體社會(huì)成員共享，構(gòu)建透明化的公共教育決策、執(zhí)行機(jī)制和公共教育財(cái)政機(jī)制，保證教育的普惠性質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)，這是我們的基本的價(jià)值取向和政策目標(biāo)，也是擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好地保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義的重要途徑。公共教育服務(wù)體系的透明化有一個(gè)發(fā)展過程，對于其未來走向，即透明化成為公共教育服務(wù)體系的常態(tài)，我們充滿了美好的預(yù)期。正如斯蒂格利茨在《自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用》指出的那樣，“我們處于一個(gè)令人激動(dòng)的年代”，“這樣的(信息)公開并不一定能保證永遠(yuǎn)做出正確的決定，但它將是民主過程形成演進(jìn)中的一個(gè)重要步驟，是對個(gè)人真實(shí)的授權(quán)，使得他們能夠真正參與到對自己生活將有深遠(yuǎn)影響的集體行動(dòng)決策之中去?！?br/>　　
　　責(zé)任編輯　陳