我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)的制度化問(wèn)題研究

　　現(xiàn)代社會(huì)立足于有序的管理，依賴于制度化的運(yùn)作。而我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)卻表現(xiàn)出較低的制度化水平。一方面，在職教師不能經(jīng)常地、自覺(jué)地進(jìn)行流動(dòng)；另一方面，教師流動(dòng)的基本走向?yàn)?，由貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，由西部流向東部，由非重點(diǎn)學(xué)校流向重點(diǎn)學(xué)?！瓕?dǎo)致我國(guó)校際間師資配置差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這一現(xiàn)象背后折射的深層原因?qū)嵸|(zhì)上是一種制度貧困。中小學(xué)教師流動(dòng)制度化程度較低的現(xiàn)狀要求我國(guó)必須加快教育制度創(chuàng)新的步伐。
　　所謂“教師流動(dòng)制度化”是指教師流動(dòng)從不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，是教師流動(dòng)模式化、規(guī)范化、有序化的變遷過(guò)程。制度一般由正式制度和非正式制度組成。創(chuàng)新我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)制度體系，必須兩方面同時(shí)著手，即努力推動(dòng)正式制度的創(chuàng)新和非正式制度的建設(shè)。
　　
　　一、推動(dòng)正式制度的創(chuàng)新
　　
　　正式制度是指人們有意識(shí)建立起來(lái)并以正式形式加以確定的各種制度安排，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，以及由這一系列規(guī)則構(gòu)成的一種等級(jí)結(jié)構(gòu)，從憲法到成文法和不成文法，到特殊的細(xì)則，最后到個(gè)別契約等，它們共同約束著人們的行為。[1]由于正式制度是政府作為第三方對(duì)參與博弈的雙方或多方進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施，因此，正式制度也被稱為硬性的強(qiáng)制制度。促進(jìn)教師合理流動(dòng)的根本出路首先是要確立新的正式制度，使中小學(xué)教師流動(dòng)真正獲得硬性的制度保障。
　　
　　1.加快教師流動(dòng)立法，推進(jìn)中小學(xué)教師的合理流動(dòng)
　　建立有關(guān)教師流動(dòng)的法律制度，使教師流動(dòng)有法可依是非常必要的。一是它可以提供一個(gè)教師合理流動(dòng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，為中小學(xué)教師流動(dòng)提供準(zhǔn)繩。二是它便于教師遵循，使教師方向明確。三是它便于有關(guān)單位、組織和公民依法進(jìn)行監(jiān)督，從而破除教師人事管理上的封閉性，有利于增加教師人事管理的透明度。
　　從我國(guó)急需通過(guò)流動(dòng)來(lái)解決教育均衡發(fā)展問(wèn)題的現(xiàn)狀看，建立教師合理流動(dòng)的法律制度可謂勢(shì)在必行。國(guó)家必須進(jìn)行相關(guān)立法，設(shè)立實(shí)施程序，構(gòu)建一套由政府機(jī)構(gòu)組織和主導(dǎo)的、行之有效的教師定期輪換流動(dòng)制度。以法規(guī)的形式確定教師流動(dòng)的義務(wù)性、流動(dòng)的定期性、人才流動(dòng)范圍、流動(dòng)者的待遇等，制止教師流動(dòng)中的不法行為，促進(jìn)教師的合理流動(dòng)。
　　
　　2.加快二元戶籍管理制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師有序流動(dòng)
　　我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是制約城鄉(xiāng)中小學(xué)教師合理流動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵的制度因素。戶籍制度以1958年通過(guò)的《戶口條例》為標(biāo)志，建立已經(jīng)50余年，而其他一系列偏向城市居民的政策則是隨后逐步發(fā)展起來(lái)的，這些政策以保證城市居民充分就業(yè)以及各種福利為核心，廣泛涉及社會(huì)生活的方方面面，其內(nèi)容之繁雜和全面，在世界上都是絕無(wú)僅有的。從目前情況看，雖然全國(guó)各地都在推行戶籍改革，不斷放寬戶口遷移、管理限制，但整體而言，城鄉(xiāng)分割仍是我國(guó)戶籍管理體制的基本特征，這種戶籍制度阻礙了中小學(xué)教師的合理流動(dòng)，是教師合理流動(dòng)的巨大屏障，從而對(duì)縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平構(gòu)成了不可忽視的制度約束。戶口的限制，使教師合理流動(dòng)的機(jī)會(huì)變小，難以形成機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)的合理機(jī)制。打破這種不合理的戶籍制度，對(duì)于推動(dòng)城市化進(jìn)程、促進(jìn)教師合理流動(dòng)、縮小城鄉(xiāng)教育差距以及實(shí)現(xiàn)教育公平，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
　　國(guó)家有必要將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革的矛頭指向戶籍制度，對(duì)現(xiàn)有的二元戶籍管理制度進(jìn)行改革，關(guān)鍵是要取消與戶籍捆綁在一起的各種權(quán)利，使戶籍簿只是作為居住地的一個(gè)證明，這樣，戶籍就不會(huì)成為劃分身份的標(biāo)志，也不會(huì)有那么多的農(nóng)村教師為了自己抑或子女千方百計(jì)地流向城市。
　　
　　3.健全社會(huì)保障體系，推進(jìn)教師保障的社會(huì)化進(jìn)程
　　完善社會(huì)保障體系建設(shè)，促使教師從“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)人”，即推進(jìn)教師保障的社會(huì)化進(jìn)程，降低教師流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，解決教師流動(dòng)的后顧之憂，也是為教師流動(dòng)掃除后顧之憂的制度保障。
　　中國(guó)的社會(huì)保障制度尚處于初創(chuàng)階段，教師的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度有待于進(jìn)一步健全和完善，這就在一定程度上影響教師流動(dòng)制度的建立。改變單位負(fù)責(zé)、國(guó)家兜底的“完全”責(zé)任，籌集資金從單一主體走向多元化，保障待遇與“貢獻(xiàn)”掛鉤而不是與“身份”掛鉤，力求做到權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、公平與效益的統(tǒng)一，即建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系，這是我國(guó)社會(huì)保障制度在改革過(guò)程中應(yīng)逐步明確的目標(biāo)。但這是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度改革還面臨很多問(wèn)題和困難。建立完善的新型社會(huì)保障體系乃當(dāng)務(wù)之急，卻又必然是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
　　
　　4.明確國(guó)家的責(zé)任，完善教師流動(dòng)的相關(guān)配套制度
　　我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)受到各種制度因素的制約，而且不同制度對(duì)教師流動(dòng)的作用機(jī)理和影響程度也不一樣，因而僅僅依靠出臺(tái)某一項(xiàng)政策或措施就能解決中小學(xué)教師合理流動(dòng)問(wèn)題似乎并不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該以系統(tǒng)論的思想來(lái)規(guī)范教師流動(dòng)。因此，促進(jìn)教師合理有序流動(dòng)，必須建立一整套相應(yīng)的政策支持體系，為教師流動(dòng)掃清障礙。
　　(1)建立教師流動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制
　　實(shí)施教師雙向流動(dòng)的最大障礙就是地區(qū)及學(xué)校間教師待遇的差距，從這個(gè)意義上講，建立相應(yīng)的教師流動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為重要。單純用法律規(guī)范或行政手段來(lái)控制教師的流動(dòng)方向，在某種程度上也是有失公允的。決策者應(yīng)該考慮制度性的流動(dòng)給教師帶來(lái)的諸多不便，對(duì)甘于奉獻(xiàn)、支援弱勢(shì)地區(qū)教育的教師，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)多種方式使其得到補(bǔ)償，在保證教師待遇“同工同酬”的前提下，建立“教師流動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制”。
　　一是對(duì)流動(dòng)教師的個(gè)人補(bǔ)償。在經(jīng)濟(jì)許可的條件下，對(duì)于流向條件艱苦地區(qū)和學(xué)校的教師，除基本工資和福利待遇適當(dāng)上調(diào)外，還應(yīng)增加各種津貼，并建立相應(yīng)的職稱升級(jí)補(bǔ)償。只有這樣才能調(diào)動(dòng)這部分教師的工作積極性，促進(jìn)校際間師資均衡發(fā)展。
　　二是對(duì)流出學(xué)校的補(bǔ)償。從人力資本理論的角度來(lái)講，流入優(yōu)秀教師的學(xué)校，僅僅支付給教師個(gè)人報(bào)酬是不夠的。因?yàn)榱魇Ы處煹膶W(xué)校在培養(yǎng)優(yōu)秀教師時(shí)，進(jìn)行了大量的人力資本投資，付出了一定的經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本，作為對(duì)優(yōu)秀的人力資源的續(xù)用，調(diào)入學(xué)校應(yīng)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！盵2]調(diào)出學(xué)校得到了一定的補(bǔ)償，可以用這筆錢聘用別的教師，或以此資金作為教師繼續(xù)教育的培訓(xùn)基金。當(dāng)然，具體補(bǔ)償?shù)姆秶⒊绦?、方式及?biāo)準(zhǔn)等還需因地制宜再細(xì)化，教育行政部門應(yīng)該根據(jù)本地的具體情況，出臺(tái)政策規(guī)范這種補(bǔ)償費(fèi)用的支付和使用。
　　教師流動(dòng)補(bǔ)償制度化，將標(biāo)志著我國(guó)從單方面強(qiáng)調(diào)奉獻(xiàn)精神、重整體輕局部逐步邁向靠公共管理舉措解決各類公共問(wèn)題、注重社會(huì)公平的新時(shí)代。
　　(2)加快完善教師人事制度
　　為解決教師隊(duì)伍存在的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，促進(jìn)中小學(xué)教師的有序合理流動(dòng)，必須進(jìn)一步改革和完善我國(guó)中小學(xué)人事制度。
　　一是完善聘任制。在繼續(xù)完善中小學(xué)聘任制的進(jìn)程中，如何防止教師對(duì)于學(xué)校的過(guò)于功利化的選擇，保證師資發(fā)展的地區(qū)平衡，從而實(shí)現(xiàn)教育公平，是我們必須考慮的問(wèn)題。不論什么樣的制度，它的制定都有一定的目的性，且更要符合一定的倫理性。教師聘任制的安排與設(shè)計(jì)也應(yīng)該落實(shí)到教育公平理念上來(lái)，也就是說(shuō)除了加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以外，在當(dāng)前我國(guó)教育背景下，教師聘任制應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對(duì)有限教師資源的合理分配。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范教師聘任制的基本價(jià)值取向并細(xì)化為可操作的法規(guī)條目，明確規(guī)定教師及學(xué)校的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)，避免因無(wú)章可循而形成的混亂狀態(tài)，降低社會(huì)管理成本，進(jìn)而建立良好的教師流動(dòng)秩序。
　　二是改進(jìn)編制管理。教師編制管理對(duì)于保證學(xué)校實(shí)行教師聘任制并促進(jìn)教師合理流動(dòng)有著至關(guān)重要的作用。由于農(nóng)村教師編制緊張，當(dāng)前農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中，高素質(zhì)的人進(jìn)不來(lái)，低素質(zhì)的人出不去，留在農(nóng)村中小學(xué)的教師大多是沒(méi)有流動(dòng)能力的，造成農(nóng)村教師編制呈現(xiàn)表面超編而實(shí)際卻緊張的局勢(shì)，從而阻礙了流動(dòng)渠道的暢通。這一問(wèn)題的解決除了依靠農(nóng)村教師隊(duì)伍“退出規(guī)則”的建立（即取締不合格教師）外，更依賴于合理教師編制標(biāo)準(zhǔn)的早日確立。就教師編制核定而言，必須考慮到山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)問(wèn)題，必須考慮到學(xué)校的分布點(diǎn)及農(nóng)村學(xué)校班級(jí)規(guī)模變化的因素等。完善中小學(xué)教師編制管理制度，既是制約當(dāng)前農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題，更是建立雙向流動(dòng)的必由之路。
　　
　　三是明確教師身份，實(shí)行中小學(xué)教師無(wú)校籍管理。重新認(rèn)定教師身份，明確中小學(xué)教師的公務(wù)員身份，并將中小學(xué)教師的管理權(quán)限收回到地方教育行政部門，由地方教育行政部門統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理人事，統(tǒng)一配置師資，實(shí)行教師的“無(wú)校籍管理”，這是實(shí)現(xiàn)教師合理流動(dòng)的制度要求。教師資源的統(tǒng)籌工作必須以縣為單位，作為一個(gè)縣級(jí)政府的政府行為。否則，即便教師流動(dòng)法規(guī)制度出臺(tái)，恐怕制度實(shí)施過(guò)程也將非常艱難。
　　綜上所述，以政府為主導(dǎo)的某項(xiàng)正式制度的創(chuàng)新并不是孤立的，一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其他制度安排之外運(yùn)作的結(jié)果，而是制度結(jié)構(gòu)整合的結(jié)果。在教師流動(dòng)制度建設(shè)中，國(guó)家確立了教師流動(dòng)法規(guī)這個(gè)核心制度后，制度創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是配套制度。地方政府在制度創(chuàng)新中會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向，中央政府要正確引導(dǎo)和規(guī)范。
　　
　　二、推動(dòng)非正式制度的建設(shè)
　　
　　非正式制度是一種內(nèi)化的、難以言明卻又滲透到每個(gè)個(gè)體教育行為之中、為每個(gè)個(gè)體所自覺(jué)遵守的一種規(guī)范，主要是指社會(huì)習(xí)俗、習(xí)慣行為、道德規(guī)范、思想信仰和意識(shí)形態(tài)等。制度建設(shè)不只是針對(duì)正式制度而言，正式制度的完善還要受非正式制度的制約，當(dāng)正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時(shí)，正式制度將難以實(shí)施，很多正式制度失敗就是這個(gè)原因。教師流動(dòng)的硬性制度如果獲得了非正式制度的支持，可以大大減少其創(chuàng)新成本和實(shí)施成本，可以很容易地獲得其自身的權(quán)威性和新制度的合法性。我們應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)方面的非正式制度的漸變。
　　
　　1.面向全社會(huì)，加大宣傳教育力度，樹立教師動(dòng)態(tài)管理觀念
　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沉淀的教師職業(yè)穩(wěn)定的心理認(rèn)知使很多教師形成了“鐵飯碗”的依賴心理，這無(wú)疑是中小學(xué)教師大范圍流動(dòng)的桎梏。國(guó)家應(yīng)該通過(guò)有組織的宣傳教育讓更多的人明確中小學(xué)教師合理流動(dòng)的必要性，樹立教師動(dòng)態(tài)管理觀念。具體來(lái)說(shuō)，就是要對(duì)教師、各級(jí)教育行政部門及學(xué)校管理者、學(xué)生、家長(zhǎng)等群體的思維方式、教育理念等進(jìn)行再塑造，使之真正理解教師流動(dòng)的意義、主旨所在。只有這樣才能使他們真正地支持流動(dòng)，打破教師流動(dòng)的思想壁壘，教師流動(dòng)制度才能擁有肥沃的土壤。
　　
　　2.加強(qiáng)教師培訓(xùn)，促進(jìn)其對(duì)教育工作的理解，端正其流動(dòng)動(dòng)機(jī)
　　教師流動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行，需要教師群體擁有一種為師資均衡發(fā)展而有序流動(dòng)的價(jià)值取向，而摒除“人往高處走，水往低處流”的心理。然而，教師雖然屬于特殊的社會(huì)群體，承擔(dān)著重大的社會(huì)責(zé)任和道德義務(wù)，我們也要認(rèn)識(shí)到教師首先是社會(huì)中的個(gè)體，他們具有“經(jīng)濟(jì)人”的全部特征，也就是說(shuō)，他們與其他群體中的個(gè)體一樣，具有追求自身利益最大化的強(qiáng)烈愿望和動(dòng)機(jī)。[3]教師是否選擇流動(dòng)，取決于流動(dòng)后教師個(gè)體收益的程度，以及這種程度與教師采取其他行動(dòng)獲得收益的比較。譬如部分教師由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，我們對(duì)這種流動(dòng)有諸多的抱怨和指責(zé)，甚至認(rèn)為他們的選擇違背了教師應(yīng)有的道德準(zhǔn)則，但是從教師個(gè)體收益來(lái)看，這卻是理性的選擇。所以，一方面我們要通過(guò)正式制度縮小地區(qū)間和學(xué)校間教師各種待遇的差距，為教師流動(dòng)創(chuàng)造有利條件，另一方面我們應(yīng)該通過(guò)對(duì)教師的培訓(xùn)和提供一些適當(dāng)?shù)臈l件，讓教師自己認(rèn)識(shí)到作為一名教育工作者的義務(wù)和職責(zé)，讓他們能夠真正投入到教育流動(dòng)工作中去，消除為追求私利而存在的各種功利化的流動(dòng)動(dòng)機(jī)及行為。
　　
　　3.加快誠(chéng)信體系建設(shè)，深入推廣誠(chéng)信政策
　　在中小學(xué)教師流動(dòng)制度化進(jìn)程中，一方面要通過(guò)政府部門、地方教育行政機(jī)構(gòu)及學(xué)校之間的協(xié)作，建立對(duì)教師流動(dòng)制度的有效監(jiān)管，保證流動(dòng)條款的兌現(xiàn)；另一方面，要加快面向?qū)W校和教師的信用制度建設(shè)，使守信者能得到利益保障、失信者受到應(yīng)有的懲處，從而為教師流動(dòng)的制度化運(yùn)行營(yíng)造良好的信用環(huán)境。
　　中國(guó)教師的偉大要依靠非正式制度來(lái)彰顯，因?yàn)榉芍贫鹊日街贫鹊膭傂钥梢跃S護(hù)流動(dòng)的正常實(shí)施，而認(rèn)知、風(fēng)俗、道德倫理觀念則在我們的行為背后恒久地發(fā)揮著作用。對(duì)非正式制度作用的重視，可以盡力消除法律法規(guī)與人性關(guān)懷之間的斷裂，有利于教師流動(dòng)制度化的完善和形成。
　　總之，政府應(yīng)在對(duì)非正式制度理性分析、評(píng)判和把握的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)各種價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、意識(shí)形態(tài)的重新選擇和組合，以推進(jìn)社會(huì)教育、教師培訓(xùn)和誠(chéng)信體系建設(shè)來(lái)消解教師流動(dòng)的非正式制度與正式制度之間的不相容度，逐步改變?nèi)藗兊牟缓侠砝砟?，這是我國(guó)教師流動(dòng)制度化建設(shè)的重要步驟。
　　
　　注釋：
　　[1]盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004:118.
　　[2]池莉莉.建立“弱勢(shì)補(bǔ)償機(jī)制”是解決教師問(wèn)題的有效策略[J].江西教育科研，2005(8):25.
　　[3]石邦宏，戴霞.經(jīng)濟(jì)理性驅(qū)動(dòng)下的中小學(xué)教師流動(dòng)[J].中國(guó)教師，2005(11):11-13.
　?。ㄗ髡邌挝唬簴|北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院）