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    中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的宏觀分析

    2008-12-29 00:00:00常修澤


      一、服務(wù)型政府的涵義及其主要標(biāo)志
      
      服務(wù)型政府的涵義
      所謂服務(wù)型政府,是在以人為本的基本理念的指引下,把為公共利益的服務(wù)作為各級(jí)政府一切活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);在資源配置和政府機(jī)構(gòu)等方面強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能;建立并且實(shí)施一整套完整的、行之有效的公共服務(wù)體系;并不斷地創(chuàng)新政府服務(wù)和管理的方式,提高公共服務(wù)的水平和能力。
      
      服務(wù)型政府的主要標(biāo)志
      標(biāo)志之一:根本出發(fā)點(diǎn)——是不是從全體公民的根本利益出發(fā),全心全意為公共利益服務(wù)?這是一個(gè)根本的標(biāo)志,也是政府公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則。
      當(dāng)前一個(gè)很突出的問題是,“權(quán)力部門化,部門利益化,利益集團(tuán)化”,這種狀況很難成為服務(wù)型政府。基于此,在進(jìn)行政府轉(zhuǎn)型中需要強(qiáng)調(diào)“人文價(jià)值取向與基礎(chǔ)制度規(guī)范”。
      從公共利益出發(fā),在利益關(guān)系多元化的今天,怎樣把握公共利益?我認(rèn)為,代表公共利益的政府,應(yīng)在多元利益關(guān)系“表達(dá)”和“博弈”的基礎(chǔ)上,尋求整個(gè)社會(huì)多元利益關(guān)系的“均衡點(diǎn)”。
      標(biāo)志之二:職能定位——是不是強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能?首先要解決在現(xiàn)代社會(huì)中政府到底承擔(dān)什么樣的職能的問題。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下,政府基本上是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”的政府。改革開放30年來,雖然發(fā)生很大的變革,但是還有一些慣性在運(yùn)作。針對(duì)這個(gè)問題,政府工作報(bào)告里曾明確提出 “三不”:第一,政府不干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng);第二,政府不包辦企業(yè)的決策;第三,政府不代替企業(yè)去招商引資?!叭弧钡奶岢鰧?shí)際上就是力求擺脫過去經(jīng)濟(jì)干預(yù)型政府的羈絆,真正地凸現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。
      標(biāo)志之三:服務(wù)內(nèi)容——是不是建立并實(shí)施一整套符合國(guó)情、切實(shí)有效的公共服務(wù)體系?
      標(biāo)志之四:服務(wù)方式——是不是不斷創(chuàng)新政府的服務(wù)方式,提高公共服務(wù)的能力和水平?特別是在信息化時(shí)代如何用好電子政務(wù),如何更加透明、更加高效。天津南開區(qū)提出“超時(shí)默許制”,規(guī)定一個(gè)時(shí)間,如果下級(jí)報(bào)給上級(jí)的材料,上級(jí)沒有答復(fù),就視同默許。這就是為了提高政府的效率。
      
      二、建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的要求
      
      貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,要求建設(shè)服務(wù)型政府
      科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本?!耙匀藶楸尽苯o政府提出了一個(gè)尖銳的問題:在職能定位、資源配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上,怎樣從全體人民的利益出發(fā)?這個(gè)切入點(diǎn),呼喚著政府要進(jìn)行改革,要建設(shè)服務(wù)型政府。
      深化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制改革,要求建設(shè)服務(wù)型政府
      2008年有一項(xiàng)重大的活動(dòng)——紀(jì)念改革開放30周年。我認(rèn)為,應(yīng)以此作為一個(gè)新的歷史起點(diǎn),進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面的體制改革,進(jìn)一步解放思想,來尋求體制創(chuàng)新的新突破。這個(gè)突破有三個(gè)方面。
      首先是經(jīng)濟(jì)體制改革。這項(xiàng)改革進(jìn)行了近30年,取得了很大的進(jìn)展,但突出的問題就是有些“硬骨頭”還沒有啃動(dòng),或者說沒有攻破。比如壟斷性行業(yè)的改革,至今進(jìn)展并不理想;要素市場(chǎng)化改革,進(jìn)展也比較遲緩;還有某些部門(如鐵路部門)的政企分開尚未分開,等等。尤其是十七大報(bào)告所講的推進(jìn)我國(guó)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,還沒有完全“破題”。這跟政府的職能定位有關(guān)。如果還是經(jīng)濟(jì)管制型,或叫經(jīng)濟(jì)干預(yù)型,這種情況很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。
      從社會(huì)體制改革方面來說,當(dāng)前一個(gè)突出的矛盾是人民群眾對(duì)于公共服務(wù)和公共品的要求(特別是對(duì)醫(yī)療、教育、社保、廉租房等的要求)日益增長(zhǎng)的要求,與政府在供給方面難以滿足老百姓的要求或者說供給不足之間的矛盾。這與政府職能在這方面的“缺位”有關(guān)。政治體制改革包括幾個(gè)方面,其中一個(gè)重要的內(nèi)容就是推進(jìn)行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。
      
      適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新形勢(shì)、新要求,“倒逼”建設(shè)服務(wù)型政府
      我們正處在一個(gè)新的世界格局當(dāng)中。研究中國(guó)的問題,除了著眼于本國(guó)的發(fā)展和改革,還要看中國(guó)和外部世界的關(guān)系,尤其是在“入世”之后?!叭胧馈辈粌H對(duì)中國(guó)企業(yè)和市場(chǎng)的體制有挑戰(zhàn),同時(shí)對(duì)于政府的宏觀管理體制也是一個(gè)挑戰(zhàn)。從一定意義上說,甚至比對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)體制的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。按照國(guó)際規(guī)則辦事,有一些通行的東西,比如,政府要遵循國(guó)民待遇原則;政府要遵守透明化原則,政府要遵循“以人為本”尊重人權(quán)等等,這些都對(duì)政府自身的體制提出了挑戰(zhàn)。
      
       建設(shè)政府公共服務(wù)體系,是當(dāng)今世界人類的共同文明
      在世界范圍,從縱向來說,建設(shè)政府的公共服務(wù)體系進(jìn)程大體呈三階段。上世紀(jì)三四十年代以前,基本特征是“有限的公共服務(wù)體系”。三四十年代之后,尤其是二戰(zhàn)結(jié)束后,人類的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的變化:從注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),到既注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),又關(guān)注社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。在這個(gè)背景下,有些國(guó)家建立了比較成型的公共服務(wù)體系,比如瑞典、挪威、丹麥以及芬蘭等等。上世紀(jì)80年代后。有些國(guó)家著手對(duì)曾經(jīng)實(shí)行過的公共服務(wù)體系進(jìn)行改革,把人文關(guān)懷和經(jīng)濟(jì)可行結(jié)合起來,把政府的公共職能和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來。這種變革一直延續(xù)到今天。
      從橫向來說,許多國(guó)家在構(gòu)建公共服務(wù)體系上有不同的類型,從資料看大體上歸納為:一是以公平為主導(dǎo)、兼顧效率的。二是既講公平,又講效率,但在一定程度上對(duì)效率看得比較重。三是把公平和效率“平起平坐”的,實(shí)際上完全的平起平坐,不易做到,總會(huì)出現(xiàn)傾斜。中國(guó)在建設(shè)服務(wù)型政府中,不能完全照搬外國(guó),而是要從自己的國(guó)情出發(fā),研究其規(guī)律性,以適應(yīng)自己的發(fā)展階段。
      中國(guó)的國(guó)情比較特殊,這種特殊性表現(xiàn)為“三合一”:一個(gè)發(fā)展中國(guó)家;一個(gè)轉(zhuǎn)型的國(guó)家;一個(gè)社會(huì)主義制度的國(guó)家,而且處在社會(huì)主義初級(jí)階段。有這么復(fù)雜的國(guó)情,因此,在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)特別要強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性,必須從國(guó)情特點(diǎn)和所處的歷史階段出發(fā),創(chuàng)建自己的政府公共服務(wù)體系。
      
      三、中國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容
      
      提供就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”
      首先是就業(yè)服務(wù)。我國(guó)在就業(yè)問題方面的方針是:勞動(dòng)者自主擇業(yè);市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè);政府促進(jìn)就業(yè)。我國(guó)人口多,城鄉(xiāng)符合勞動(dòng)年齡的人口在7.6億人左右,是相當(dāng)龐大的勞動(dòng)力資源。未來幾年,面對(duì)著相當(dāng)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口一年大約是八九百萬,5年下來就是四五千萬;按照城鎮(zhèn)化率每年提高一個(gè)百分點(diǎn)計(jì),每年大約1000萬左右農(nóng)民要進(jìn)城,5年也有四五千萬人,這就意味著未來5年就業(yè)壓力大約八九千萬人之多。
      在這樣龐大的就業(yè)壓力面前,一方面勞動(dòng)者自主擇業(yè),同時(shí)政府應(yīng)該責(zé)無旁貸地承擔(dān)起為就業(yè)服務(wù)的責(zé)任。建立一個(gè)為就業(yè)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò),完善公共就業(yè)服務(wù)體系。
      作為基本的民生服務(wù),還有社會(huì)保障。社會(huì)保障在概念上有廣義和狹義之分,狹義的包括養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和婦女生育保險(xiǎn)。廣義上的社會(huì)保障:如社會(huì)救助系統(tǒng),對(duì)于城市的低保戶和生活無著落的流浪人員、農(nóng)村的五保戶和特困戶、還有災(zāi)民的救濟(jì),都屬于社會(huì)救濟(jì)保的范圍。而且對(duì)于城市低收入人員、低保戶,還要逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)。此外還有社會(huì)福利,可歸納為:扶老、助殘、救孤、濟(jì)貧。還要發(fā)展慈善事業(yè),讓廣大的社會(huì)組織和階層與政府一起參與慈善事業(yè)。應(yīng)該說基本的民生問題是政府公共服務(wù)體系建設(shè)的首位。
      
      提供教育、醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”
      教育、醫(yī)療、公共文化等都是事業(yè)性領(lǐng)域,情況比較復(fù)雜,不能一概而論,需要進(jìn)行分類。比如教育既有公共性,也有部分非公共性,但它基本屬于一個(gè)公共性的領(lǐng)域,尤其義務(wù)教育是完全公共性的。在衛(wèi)生方面,十七大報(bào)告指出:“營(yíng)利性、非營(yíng)利性要分開”。文化就更突出:一部分是公共文化,另一部分屬于市場(chǎng)性質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)。我曾提出“三合一的改革模式”,就是調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方面的力量來發(fā)展——“政府管基本服務(wù),市場(chǎng)管超值服務(wù),社會(huì)管廣濟(jì)善助”。當(dāng)然政府的責(zé)任是第一位的。
      
      基本的公共服務(wù),政府應(yīng)該承擔(dān)起來。比如義務(wù)教育是責(zé)無旁貸的,這幾年農(nóng)村義務(wù)教育,“兩免一補(bǔ)”,就是按照這個(gè)思路做的,使1.5億學(xué)生受益。在非義務(wù)教育階段,比如在高中、大學(xué)教育階段,政府也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)力量,不能“單打一”。
      在衛(wèi)生領(lǐng)域,醫(yī)療方面也應(yīng)由政府承擔(dān)基本醫(yī)療保障。至于一些超值的醫(yī)療服務(wù),要讓市場(chǎng)來解決。有些工作也需要政府去做,比如在醫(yī)藥分家沒有實(shí)現(xiàn)之前,可以搞“藥房托管”,把醫(yī)院藥房委托給醫(yī)藥部門進(jìn)行管理,所有權(quán)不變,勞動(dòng)關(guān)系不變,但是管理權(quán)轉(zhuǎn)讓出去(南京市的“藥房托管”是典型)。這雖然是一個(gè)過渡性的措施,但卻是解決醫(yī)藥貴的可行性試驗(yàn),需要這樣一種探索。
      這幾年對(duì)于公共文化呼聲不強(qiáng)烈,頗值得反思。實(shí)際上人民群眾在解決溫飽問題后,應(yīng)該對(duì)文化的需求日益增加。政府在發(fā)展屬于公共事業(yè)性服務(wù)這一部分的同時(shí),也要全面對(duì)待非公共性那一部分,積極發(fā)揮社會(huì)力量的作用。
      
      提供環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“公益性基礎(chǔ)服務(wù)”
       “公益性基礎(chǔ)服務(wù)”是一個(gè)新問題。首先是環(huán)境保護(hù)。隨著全球氣候變暖,環(huán)境問題日益突出。中國(guó)正處在工業(yè)化中期階段,經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與資源環(huán)境的制約越來越成為一個(gè)瓶頸、掣肘和尖銳的矛盾。政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起推動(dòng)環(huán)保的責(zé)任,切實(shí)做好節(jié)能減排。
      需關(guān)注綜合改革試驗(yàn)動(dòng)向。前幾年搞了幾個(gè)“綜合改革試驗(yàn)區(qū)”,除深圳特區(qū)外,上海浦東、天津?yàn)I海新區(qū)異軍突起,地處東部沿海地區(qū);后來進(jìn)一步拓展到西部地區(qū)的成都和重慶,綜合改革試驗(yàn)主題是“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2007年國(guó)務(wù)院新批準(zhǔn)了武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群綜合改革試驗(yàn)區(qū),試驗(yàn)主題是“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)”,把資源、環(huán)境問題納入綜合改革試驗(yàn)的內(nèi)容,而且是試驗(yàn)的主題。
      國(guó)家還應(yīng)該加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?;A(chǔ)設(shè)施可分成兩個(gè)系統(tǒng),一個(gè)為執(zhí)行運(yùn)營(yíng)系統(tǒng),電力生產(chǎn),交通運(yùn)輸?shù)榷紝儆谶\(yùn)營(yíng)系統(tǒng)。另一個(gè)是基礎(chǔ)建設(shè)系統(tǒng),包括電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、通訊網(wǎng)的建設(shè)等等。這幾年政府每年預(yù)算內(nèi)用到鐵路建設(shè)上的投資,大約是500—600億,還有企業(yè)的自籌、銀行的貸款等等,政府的預(yù)算投資捉襟見肘,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;而利用社會(huì)上的資本力量進(jìn)入鐵路行業(yè)則嚴(yán)重不足,導(dǎo)致鐵路竣工的里程太少。
      
      在維護(hù)生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全方面提供“公共安全性服務(wù)”
      公共安全性服務(wù),是公共服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。國(guó)泰民安,就是讓老百姓有安全感。
      建設(shè)服務(wù)型政府的體制保障
      
      第一個(gè)制度:建立公共財(cái)政制度
      中國(guó)過去是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)性為主的財(cái)政制度,還沒有建立起“公共財(cái)政制度”。這幾年情況有所變化,向著良性的方向發(fā)展。分析2006年財(cái)政支出4萬多億,社會(huì)文化教育費(fèi)已經(jīng)占第一位,但經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)開支比重仍然不小,而經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出也需要具體分析,其中有屬于公共性支出的,但也有一部分屬于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資,政府是不是需要像過去那樣向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資?下一步應(yīng)該確保新增財(cái)力投向就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、教育、文化、醫(yī)療、環(huán)保以及安全方面。
      
      第二個(gè)制度:建立合理的國(guó)民收入分配制度和結(jié)構(gòu)
      這里講的分配制度和結(jié)構(gòu)是指“大分配”(即整個(gè)國(guó)家的國(guó)民收入分配),不是“小分配”(個(gè)人收入分配)。據(jù)我分析,一方面,我國(guó)GDP總量和人均GDP增長(zhǎng)速度很快。2006年中國(guó)GDP總量還是21萬億元,2007年超過24萬億元,如果折成美元在全世界190多個(gè)國(guó)家和地區(qū)里排在第4位。另一方面,如此大的GDP總量,其分配結(jié)構(gòu)怎樣?這里有一組數(shù)據(jù):1996年居民在整個(gè)國(guó)民收入分配的比重是69.3%,2003年下降到64.8%,下降了4.5個(gè)百分點(diǎn)。同一時(shí)期政府的收入比重從1996年的17.1%,上升到2003年的20.2%,上升了3個(gè)百分點(diǎn)。企業(yè)的比重也同時(shí)上升。
      國(guó)民收入分配這樣的結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)是不合理的。至于個(gè)人收入分配制度的建設(shè),我用八個(gè)字來概括:“提低、擴(kuò)中、調(diào)高、打非”。就是提高低收入,擴(kuò)大中收入,調(diào)節(jié)高收入,打擊非法收入。
      
      第三個(gè)制度:建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度
      城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度對(duì)中國(guó)至關(guān)重要。近年來,為縮小城鄉(xiāng)之間的差距,政府、居民和社會(huì)都做了很多工作。但是,從收入來看,城鄉(xiāng)居民之間的收入差距還是不小,而且還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。2002—2006年,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入累計(jì)增長(zhǎng)61%,農(nóng)村居民人均收入增長(zhǎng)33.2%。同是增長(zhǎng),差距依然還在擴(kuò)大。按貧困人口標(biāo)準(zhǔn),2007年底農(nóng)村仍有1479萬人,最低生活保障人數(shù)也還有3452萬人。
      協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系,緩解城鄉(xiāng)之間的矛盾,應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)村傾斜,同時(shí)還要改革農(nóng)村現(xiàn)行制度。成都、重慶兩個(gè)地區(qū)進(jìn)行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)配套改革試驗(yàn),就是試圖取得經(jīng)驗(yàn)。
      第四個(gè)制度:建立政府自身的新型體制
      政府自身行政體制改革重點(diǎn)涉及:推進(jìn)政府自身機(jī)構(gòu)改革。這里有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):一是政府內(nèi)部如何建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離和協(xié)調(diào)機(jī)制;二是如何遏止部門利益膨脹;三是如何使政治體制改革與之配合。
      與此同時(shí),還涉及到關(guān)于政府與相關(guān)的四個(gè)方面的分開問題,即政企、政資、政事、政介分開問題;關(guān)于政府審批制的改革問題;關(guān)于政府行政問責(zé)制問題;關(guān)于政府考核體系問題,等等。政府行政改革是一個(gè)系統(tǒng)工程,建設(shè)公共服務(wù)型政府,行政體系必須隨之變革。
      另外,還有對(duì)政府的監(jiān)督問題。“創(chuàng)造條件讓人民有效地監(jiān)督政府”。怎么創(chuàng)造條件?創(chuàng)造什么條件?我認(rèn)為,一是創(chuàng)造讓人民知情的條件,行政透明化;二是創(chuàng)造讓人民參與的條件,建立“公民社會(huì)”;三是創(chuàng)造讓人民表達(dá)的條件,廣開言路。這樣才能讓人民有效地監(jiān)督政府。這也是一個(gè)制度保障。
     ?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所)

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