采取有效財(cái)政支農(nóng)措施擴(kuò)大糧油生產(chǎn)

　　自2006年8月份以來(lái)，我國(guó)食品價(jià)格持續(xù)上漲，帶動(dòng)了居民消費(fèi)價(jià)格的不斷攀升。2007年居民消費(fèi)價(jià)格上漲4.8%，其中食品消費(fèi)價(jià)格的拉動(dòng)率為4%。糧油價(jià)格在農(nóng)產(chǎn)品總體價(jià)格水平中具有決定性基礎(chǔ)作用。為了防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)一步明顯大幅度上漲，采取有效財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)穩(wěn)定糧油市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)具有重要意義。
　　
　　一、更加顯著地加大糧油生產(chǎn)補(bǔ)貼力度
　　
　　（一）本輪農(nóng)產(chǎn)品及其食品價(jià)格上漲主要為周期性上漲
　　將2007年城鄉(xiāng)居民食品消費(fèi)價(jià)格的波動(dòng)分解成長(zhǎng)期走勢(shì)以及周期性和非常規(guī)性波動(dòng)，設(shè)立模型后運(yùn)行結(jié)果表明，2007年食品消費(fèi)價(jià)格的上漲性波動(dòng)最主要?dú)w為周期性波動(dòng)，長(zhǎng)期趨勢(shì)不明顯，非常規(guī)性波動(dòng)的比重并不高。將12.3%的城鄉(xiāng)居民食品消費(fèi)價(jià)格上漲率進(jìn)行分解，周期性波動(dòng)可以解釋約10.6個(gè)百分點(diǎn)，長(zhǎng)期趨勢(shì)可以解釋約1個(gè)百分點(diǎn)，分別占全年食品消費(fèi)價(jià)格上漲率的86.1%和8.4%。食品消費(fèi)價(jià)格漲幅中不可解釋部分只有0.7個(gè)百分點(diǎn)，大約占全部漲幅的5.5%。因此，只要政策措施得當(dāng)，就一定能夠?qū)⑹称废M(fèi)價(jià)格的上漲幅度控制在居民承受能力之內(nèi)。
　　2007年生豬價(jià)格，及其所引起的畜禽產(chǎn)品價(jià)格的漲幅最大。第三季度生豬出售價(jià)格同比上漲64.5%，全年肉禽及其制品消費(fèi)價(jià)格較上年同期上漲31.7%。受生豬生產(chǎn)周期性波動(dòng)處于谷底影響，又遭受較重的藍(lán)耳病等疫情的意外沖擊，全年豬肉產(chǎn)量比2006年下降9.1%。油料生產(chǎn)和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)與生豬相類(lèi)似，區(qū)別僅僅在于波動(dòng)幅度沒(méi)有生豬顯著。
　　根據(jù)食品及其農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格周期性波動(dòng)的規(guī)律，通過(guò)模型模擬，2008年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雖然仍可能保持上漲勢(shì)頭，但通過(guò)激勵(lì)生產(chǎn)，擴(kuò)大供給，控制非常規(guī)性波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)漲幅遞減完全是可能的。
　　解決農(nóng)產(chǎn)品及其食品周期性上漲的根本性措施是盡快增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給。考慮到糧油價(jià)格在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中的特殊作用，努力擴(kuò)大糧油生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)今年宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要途徑之一。
　?。ǘ┝⒆阌跀U(kuò)大國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增加有效供給
　　2008年世界糧食產(chǎn)不足需。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部2008年1月份預(yù)測(cè)，2008年度世界糧食總產(chǎn)量約20.75億噸，較上年度增長(zhǎng)4.18%。盡管世界糧食明顯增產(chǎn)，但估計(jì)2008年度世界糧食消耗總量將達(dá)到21.03億噸，世界糧食耗用量超過(guò)產(chǎn)量2733萬(wàn)噸，世界糧食庫(kù)存水平進(jìn)一步下降，估計(jì)期末庫(kù)存占當(dāng)年度糧食總用量的14.70%，創(chuàng)歷史新低。
　　受農(nóng)產(chǎn)品需求強(qiáng)勁增長(zhǎng)影響，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲。據(jù)糧農(nóng)組織2007年11月發(fā)布的《糧食展望》，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格自2006年明顯上漲以來(lái)，2007年上漲幅度更大，為歷史上所罕見(jiàn)。糧農(nóng)組織監(jiān)測(cè)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格于2007年9月份較上年同期上漲37%，其中糧油和牛奶價(jià)格上漲幅度最大。
　　由于全球糧油供求關(guān)系將持續(xù)存在及其對(duì)整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的連鎖反應(yīng)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格將持續(xù)保持較高水平。一些權(quán)威機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，這輪農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲要到2010年才會(huì)逐步穩(wěn)定，甚至還有預(yù)測(cè)未來(lái)10年國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格都將保持上漲勢(shì)頭。
　　（三）糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼政策有助于擴(kuò)大播種面積
　　各類(lèi)糧油生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)政性補(bǔ)貼有助于激勵(lì)生產(chǎn)，增加有效供給。研究表明，糧食生產(chǎn)每畝補(bǔ)貼性收入增加1元，全國(guó)新增糧食播種面積大約為99.23萬(wàn)畝。2006年，糧食每畝補(bǔ)貼性收入為16.58元，較上年增加6.74元，因此全國(guó)新增的糧食播種面積估計(jì)為668.78萬(wàn)畝，對(duì)2006年新增1816萬(wàn)畝糧食播種面積的貢獻(xiàn)率約為36.83%?？梢?jiàn)，直接向糧食生產(chǎn)者發(fā)放補(bǔ)貼，是保護(hù)和調(diào)動(dòng)糧食生產(chǎn)積極性的有效政策工具之一。
　　考慮到我國(guó)宏觀調(diào)控的需要，以及糧食補(bǔ)貼政策的邊際效率可能遞減，建議2008年應(yīng)顯著地增加糧油生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的政策性補(bǔ)貼水平，實(shí)現(xiàn)糧油總產(chǎn)量雙雙創(chuàng)歷史記錄。
　　
　　二、更加注重通過(guò)財(cái)政手段保護(hù)耕地
　　
　?。ㄒ唬┪覈?guó)耕地缺口相當(dāng)大
　　近年來(lái)，受生態(tài)退耕和城鎮(zhèn)建設(shè)等占用耕地影響，我國(guó)耕地面積總體上趨于減少。2006年，全國(guó)耕地面積較上年凈減少460.2萬(wàn)畝，耕地存量18.27億畝，離18億畝的紅線越來(lái)越近。2007年耕地繼續(xù)減少。耕地面積減少，使耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品，主要是糧食和油料等在用地上的矛盾更加突出。大量進(jìn)口這類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品成為這幾年解決國(guó)內(nèi)缺口的重要途徑之一。
　　根據(jù)近年來(lái)我國(guó)進(jìn)出口的主要耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品粗略計(jì)算，2006年我國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品折算成的播種面積為1282.5萬(wàn)畝，我國(guó)進(jìn)口主要農(nóng)產(chǎn)品折算成的農(nóng)作物播種面積為29835.0萬(wàn)畝。這樣，我國(guó)可能使用的國(guó)外耕地的凈播種面積估計(jì)為28552.5萬(wàn)畝。
　　此外，2006年我國(guó)還凈進(jìn)口了豆油142萬(wàn)噸。按照大豆出油率15%折算，折合為進(jìn)口947萬(wàn)噸大豆，等于國(guó)外又為我國(guó)提供播種面積8131.5萬(wàn)畝。同時(shí)考慮到上述谷物、大豆、豆油以及棉花和蔬菜的進(jìn)出口情況，總計(jì)國(guó)外為我國(guó)提供農(nóng)作物凈播種面積約為3.7億畝。
　　2006年，我國(guó)農(nóng)作物總播種面積為23.6億畝，國(guó)外提供的農(nóng)作物播種面積占國(guó)內(nèi)面積的15.6%。這部分播種面積按復(fù)種指數(shù)1.29計(jì)算，折合耕地2.8億畝。
　　如果按照耕地資源來(lái)計(jì)算，凈進(jìn)口的部分主要農(nóng)產(chǎn)品所可能使用的耕地資源已經(jīng)占到國(guó)內(nèi)這部分農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)用量所需要的全部耕地資源的13.5%。這意味著我國(guó)已經(jīng)成為農(nóng)產(chǎn)品需求存在明顯缺口的國(guó)家，主要耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)自給率下降到86.5%以下。
　　需要補(bǔ)充說(shuō)明的，上述計(jì)算中尚未包括畜產(chǎn)品凈進(jìn)口和食糖等凈進(jìn)口所可能帶來(lái)的耕地使用。第一，2006年我國(guó)食糖出口15.4萬(wàn)噸，食糖進(jìn)口137.4萬(wàn)噸，食糖凈進(jìn)口122萬(wàn)噸，食糖等凈進(jìn)口所使用的國(guó)外農(nóng)作物播種面積沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)。第二，2006年我國(guó)進(jìn)口食用植物油671萬(wàn)噸，其他植物油55萬(wàn)噸，這其中僅僅考慮了154萬(wàn)噸的豆油進(jìn)口。因此，從土地資源的角度來(lái)計(jì)算國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡點(diǎn)，我們認(rèn)為滿(mǎn)足當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求至少需要耕地21億畝。
　?。ǘ┘Z油爭(zhēng)地矛盾突出
　　2004—2007年糧油播種面積呈現(xiàn)出此長(zhǎng)彼消格局。糧食播種面積連續(xù)4年增加，合計(jì)增加10168.5萬(wàn)畝，而油料面積連續(xù)4年減少，合計(jì)減少2781萬(wàn)畝。這意味著過(guò)去糧食生產(chǎn)擴(kuò)大是以油料生產(chǎn)縮小為代價(jià)而實(shí)現(xiàn)的。
　　耕地面積有限，2008年實(shí)現(xiàn)糧食和油料播種面積同時(shí)擴(kuò)大，難度相當(dāng)大。觀察1991年到2006年，其中只有1995年和1998年2年這2種作物播種面積出現(xiàn)同時(shí)擴(kuò)大。
　　（三）運(yùn)用財(cái)政手段保護(hù)耕地可能更加有效
　　用最嚴(yán)格的手段保住18億畝耕地已經(jīng)成為國(guó)家的一項(xiàng)重要政策。在政策措施選擇上，除了采取法律和行政手段外，還應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政政策，調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農(nóng)占用目標(biāo)上存在的沖突。一方面，中央應(yīng)集中更大份額的土地出讓收入，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段扼制耕地減少勢(shì)頭；另一方面，中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定和農(nóng)民補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)盡可能與耕地直接掛鉤，讓耕地保護(hù)好的地方多得經(jīng)濟(jì)利益。而且，還可以仿照獎(jiǎng)勵(lì)糧食大縣和生豬大縣的做法，對(duì)耕地保護(hù)好的縣（市）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
　　一些地方實(shí)際調(diào)查表明，只要讓地方政府從保護(hù)耕地和發(fā)展糧油生產(chǎn)中得到經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)擴(kuò)大糧油生產(chǎn)極其有效。煙葉生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策的有效性都是有力的證明。
　　
　　
　　三、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要堅(jiān)持細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)原則
　　
　　如何完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，不僅僅是一個(gè)國(guó)民收入再分配的問(wèn)題，而且也是一個(gè)怎樣發(fā)揮政策工具解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題面臨的選擇。就我國(guó)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，發(fā)展面臨的資源約束，尤其是耕地資源等自然資源約束只會(huì)越來(lái)越緊。食物安全，核心是糧食安全，始終是國(guó)家安全的最重要組織部分。確保糧食安全的根本手段是提高糧食生產(chǎn)的比較效益。
　　我國(guó)實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策盡管堅(jiān)持綜合補(bǔ)貼和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的原則，但是基本上都屬于與特定農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的補(bǔ)貼。盡管這一制度與世貿(mào)組織提倡的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方向不一致，但它比較符合我國(guó)國(guó)情。未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策選擇應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)，區(qū)別不同的農(nóng)產(chǎn)品和不同性質(zhì)的難題，實(shí)施更加具體的項(xiàng)目補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼政策的針對(duì)性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　考慮到我國(guó)農(nóng)戶(hù)面臨耕地強(qiáng)約束，糧食比較效益偏低，同時(shí)國(guó)家對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼力度畢竟有限。糧食補(bǔ)貼盡管有助于刺激糧食生產(chǎn)，但不至于導(dǎo)致糧食市場(chǎng)的嚴(yán)重過(guò)剩。我國(guó)實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策首要目標(biāo)是協(xié)調(diào)好提高糧食安全保障性和增加生產(chǎn)者收入雙重目標(biāo)。因此，與糧食生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性弱的綜合性補(bǔ)貼不應(yīng)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的方向。盡管我國(guó)以不同地區(qū)區(qū)別不同糧食品種給予不同的補(bǔ)貼水平，會(huì)增加政策操作難度和成本，但是，只有這樣，才會(huì)確保糧食補(bǔ)貼政策的有效性。
　?。ㄒ唬?qiáng)化農(nóng)業(yè)科技基本支撐
　　在我國(guó)農(nóng)業(yè)資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，才能夠從根本上保障糧油的有效供給，增加糧油生產(chǎn)的比較效益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)使用耕地面積總體上不斷減少情況下，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)靠的就是糧食技術(shù)創(chuàng)新。只有發(fā)揮好農(nóng)業(yè)科技的基本支撐作用，通過(guò)推廣節(jié)本增效技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)投入品利用效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，促進(jìn)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率還相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用水平還不高，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收中發(fā)揮作用的潛力還很大。要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的主攻方向，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用。重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)體系，著力提高糧油單產(chǎn)水平和質(zhì)量，推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，積極探索農(nóng)業(yè)科技成果進(jìn)村入戶(hù)的有效機(jī)制和辦法。
　　（二）進(jìn)一步強(qiáng)化糧食直補(bǔ)政策
　　2008年糧食生產(chǎn)形勢(shì)相對(duì)更加嚴(yán)峻。近年來(lái)糧食播種面積增加而油料面積減少的一個(gè)重要原因是糧油比價(jià)有利于糧食。2004—2006年油料與糧食銷(xiāo)售價(jià)格之比普遍【下轉(zhuǎn)第30頁(yè)】【上接第27頁(yè)】低于2002年和2003年。但是，2007年糧油比價(jià)已經(jīng)明顯發(fā)生變化，油料生產(chǎn)價(jià)格較上年上漲33.4%，而糧食只上漲了10.3%。這種比價(jià)的變化對(duì)油料生產(chǎn)擴(kuò)大相對(duì)有利，估計(jì)2008年油料播種面積擴(kuò)大。這可能會(huì)擠出一定的糧食播種面積。
　　自2004年開(kāi)始普遍實(shí)施的糧食直接補(bǔ)貼，中央分配的資金主要根據(jù)是種糧面積。從我國(guó)糧食安全的保障能力來(lái)看，糧食種植面積固然是最重要的，但是糧食商品量高低和品質(zhì)好壞對(duì)糧食供求區(qū)域平衡和品種平衡等存在著越來(lái)越顯著的影響。因此，國(guó)家在完善糧食直補(bǔ)政策過(guò)程中對(duì)于新增資金分配，應(yīng)盡可能地考慮糧食的商品率和優(yōu)質(zhì)率等因素。
　?。ㄈ┨岣咿r(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼水平
　　2007年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格加速上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度逐月遞增，1月份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格同比上漲3.9%，而到了12月份同比上漲幅度已經(jīng)超過(guò)12%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加。石油價(jià)格高位運(yùn)行，與此相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲壓力越來(lái)越大。同時(shí)，我國(guó)一些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)上漲到相對(duì)較高價(jià)位，農(nóng)民具有擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料需求強(qiáng)勁。據(jù)黑龍江調(diào)查總隊(duì)的計(jì)算，2007年水稻、小麥、玉米和大豆四種作物每畝物質(zhì)費(fèi)用188.2元，較上年增長(zhǎng)20.4%。水稻和小麥銷(xiāo)售價(jià)格上漲幅度明顯低于成本的增加，經(jīng)濟(jì)效益明顯下滑。只有玉米和大豆價(jià)格上漲幅度相對(duì)較大，比較效益相對(duì)增加。
　　研究表明我國(guó)糧食單產(chǎn)水平的提高，越來(lái)越依賴(lài)現(xiàn)代物質(zhì)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度過(guò)大，會(huì)增加物質(zhì)投入費(fèi)用，加大糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，挫傷農(nóng)民增加投入的積極性，進(jìn)一步地還會(huì)導(dǎo)致糧油價(jià)格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格輪番上漲。除了調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，政策上還應(yīng)更加顯著地增加糧油等物質(zhì)投入的補(bǔ)貼水平。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）