關(guān)于完善突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的思考

　　年初突發(fā)的雪災(zāi)向我們提出一個(gè)明確警示：在現(xiàn)代社會(huì)中，必須建立起一種有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的機(jī)制。通過(guò)這次事件可以看出，盡管現(xiàn)有機(jī)制在組織和資源動(dòng)員以及社會(huì)秩序的維持上仍具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但作為一種能夠有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)性事件的機(jī)制，從總體上來(lái)說(shuō)，仍然存在著許多不完善的地方。
　　
　　一、應(yīng)將“機(jī)動(dòng)而有效”作為建立我國(guó)突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的基本原則
　　
　　風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的突發(fā)性事件具有一些基本特征：一是突發(fā)性；二是多樣性；三是小概率；四是損失大；五是頻繁發(fā)生。應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的基本困難與突發(fā)性事件的這些特點(diǎn)密切相關(guān)。由于突發(fā)性事件所造成的損失往往是巨大的，因此以必要的投入建立應(yīng)對(duì)機(jī)制是必要的。但同時(shí)必須看到，在特定的區(qū)域內(nèi)突發(fā)性事件發(fā)生的概率是比較小的，而且不同的突發(fā)性事件需要的應(yīng)對(duì)措施可能完全不同，因此，大量投入建立的應(yīng)急準(zhǔn)備往往可能會(huì)造成人力物力的大量浪費(fèi)。以這次雪災(zāi)為例，南方高速公路缺少應(yīng)對(duì)雪災(zāi)的除雪設(shè)備是造成災(zāi)情損失擴(kuò)大的重要原因之一，但即便如此，我們也不可能不計(jì)成本地在南方高速公路上配置可能幾十年都不見(jiàn)得用得上的除雪設(shè)備。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，面對(duì)危機(jī)，必須防止兩種可能的傾向。一是對(duì)危機(jī)估計(jì)不足，缺乏防范公共危機(jī)的意識(shí)，準(zhǔn)備不足，反應(yīng)遲緩，倉(cāng)促上陣。二是對(duì)危機(jī)反應(yīng)過(guò)度，缺乏科學(xué)的預(yù)警與判斷，不計(jì)成本地進(jìn)行投入，造成國(guó)家和社會(huì)人力、物力和財(cái)力的巨大浪費(fèi)。
　　因此，我國(guó)建立突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的基本原則，應(yīng)該是機(jī)動(dòng)而有效。這個(gè)原則的基本要求是：（1）以相對(duì)小的投入建立規(guī)模較小但精干的突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)和為應(yīng)付突發(fā)性事件而必需的資源準(zhǔn)備（不僅僅是物質(zhì)資源）。（2）機(jī)動(dòng)性。由于突發(fā)性事件具有多樣性和小概率的特征，我們不可能對(duì)每一種可能發(fā)生的突發(fā)性事件都做好充分的準(zhǔn)備，這種準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的機(jī)動(dòng)性，即能夠應(yīng)對(duì)多種不同特征的突發(fā)性事件。（3）保障基礎(chǔ)性的前提是基礎(chǔ)性、寬口徑及國(guó)家層面的協(xié)調(diào)。基礎(chǔ)性是指基礎(chǔ)性的機(jī)構(gòu)、信息和物資準(zhǔn)備；寬口徑是指，只要對(duì)這些準(zhǔn)備進(jìn)行必要的調(diào)整就能應(yīng)對(duì)不同的突發(fā)性事件；國(guó)家層面協(xié)調(diào)是指，上述準(zhǔn)備要更多地在國(guó)家層面上進(jìn)行。因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊，地區(qū)之間差異性大，盡管特定的突發(fā)性事件是小概率的，但這么大的國(guó)家，各種突發(fā)性事件實(shí)際是經(jīng)常發(fā)生的。這樣以國(guó)家層面為主建立突發(fā)性事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，可以更有效地使用資源。
　　
　　二、突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的構(gòu)成
　　
　　應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的突發(fā)性事件，最關(guān)鍵的是要解決三個(gè)方面的問(wèn)題，一是科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)警，二是迅速的權(quán)威性決策，三是有效的執(zhí)行。因此，突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要圍繞這三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)建立。
　?。ㄒ唬╊A(yù)警系統(tǒng)
　　從這次雪災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)看，首先必須有一套完整可靠的預(yù)警系統(tǒng)。我國(guó)目前的突發(fā)性事件預(yù)警系統(tǒng)有幾個(gè)主要缺陷：一是負(fù)責(zé)和參與危機(jī)預(yù)警的機(jī)構(gòu)多，但同質(zhì)性強(qiáng)，信息單一；二是預(yù)警信息在很大程度上受部門(mén)利益的制約，反應(yīng)遲緩，質(zhì)量較低；三是預(yù)警往往僅從單個(gè)部門(mén)或?qū)I(yè)的領(lǐng)域出發(fā)，缺少對(duì)危機(jī)所造成的整體危害和連帶危害的綜合分析和判斷，亦缺少專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行這種綜合分析和判斷的權(quán)威機(jī)構(gòu)。更重要的是，這些信息在上達(dá)的過(guò)程中，其中一些重要信息往往根據(jù)某些原則被過(guò)濾掉，結(jié)果是到達(dá)決策層的信息嚴(yán)重失真。
　　準(zhǔn)確可靠的危機(jī)預(yù)警，必須滿足兩個(gè)條件：第一，必須具有超越性、綜合性、權(quán)威性，即必須超越局部部門(mén)利益和單一專(zhuān)業(yè)知識(shí)的立場(chǎng)，對(duì)危機(jī)的整體危害和連帶危害由權(quán)威機(jī)構(gòu)做出綜合性判斷和合理預(yù)測(cè)。第二，必須建立在有差異性信息的基礎(chǔ)之上。這主要是指信息的提供應(yīng)該是多渠道的，信息的內(nèi)容應(yīng)該是多角度的；應(yīng)該允許基于不同角度和渠道信息基礎(chǔ)上得出的不同判斷；應(yīng)該采取更嚴(yán)厲的法律手段和懲罰機(jī)制禁止信息的不當(dāng)過(guò)濾。
　　為保證預(yù)警系統(tǒng)的超越性、綜合性、權(quán)威性，這種危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)由三個(gè)層次構(gòu)成：執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)的相關(guān)政府職能部門(mén)；具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家學(xué)者；實(shí)施專(zhuān)門(mén)調(diào)查或服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)。這些系統(tǒng)不僅要在總量和指標(biāo)方面對(duì)公共危機(jī)加以分析和判斷，而且還應(yīng)從社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同層面出發(fā)，分別考察公共危機(jī)對(duì)不同層面的人群所可能造成的不同影響。
　?。ǘQ策系統(tǒng)
　　建立相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家公共危機(jī)管理決策系統(tǒng)，該系統(tǒng)由兩部分組成：
　　國(guó)家公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。該領(lǐng)導(dǎo)小組是權(quán)威性的公共危機(jī)管理機(jī)制的樞紐，由中央政府各核心和相關(guān)部門(mén)及軍隊(duì)主要負(fù)責(zé)人組成，主要任務(wù)是在不同危機(jī)處理方案中進(jìn)行宏觀決策和指揮。
　　國(guó)家公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。該辦公室為國(guó)家公共危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能為：負(fù)責(zé)預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)行及其成員的遴選；負(fù)責(zé)與危機(jī)管理有關(guān)的資源調(diào)查；負(fù)責(zé)危機(jī)管理的各項(xiàng)規(guī)則、規(guī)章和文件的制定；制定或提供危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案；負(fù)責(zé)危機(jī)管理結(jié)束后的總體評(píng)估工作。
　?。ㄈ﹫?zhí)行系統(tǒng)
　　公共危機(jī)管理的成敗，取決于執(zhí)行系統(tǒng)是否能夠迅速且有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。首先要保障國(guó)家公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室具有高度的權(quán)威，可根據(jù)國(guó)家利益有效地進(jìn)行資源調(diào)動(dòng)和配置，政令暢通。同時(shí)在地方和基層政府設(shè)立相應(yīng)的精干機(jī)構(gòu)。
　　依據(jù)國(guó)內(nèi)外以往的成功經(jīng)驗(yàn)，在處理公共危機(jī)，特別是抗災(zāi)救災(zāi)的過(guò)程中，軍事力量往往會(huì)發(fā)揮不可替代的作用?？煽紤]對(duì)部分部隊(duì)官兵進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高他們處置各種危機(jī)的基本專(zhuān)業(yè)能力。甚至可以考慮在武警部隊(duì)中建設(shè)一支類(lèi)似消防部隊(duì)的以應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件為主要職能的部隊(duì)，或是在現(xiàn)有消防部隊(duì)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大其規(guī)模和職能，以肩負(fù)起應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的任務(wù)。
　　事實(shí)證明，除政府、軍隊(duì)和國(guó)有企事業(yè)單位組織外，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)的各種力量，強(qiáng)化基層社會(huì)的自組織能力，發(fā)揮社區(qū)、居委會(huì)、非政府組織、志愿者等各種社會(huì)力量的作用，加強(qiáng)社區(qū)工作者和志愿者的危機(jī)管理培訓(xùn)，培育具有危機(jī)管理專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的民間組織，同樣具有重要意義。
　　
　　三、公共危機(jī)管理機(jī)制得以機(jī)動(dòng)、有效運(yùn)行的條件
　　
　　一是公共危機(jī)管理成敗的根本，既在于非常規(guī)狀態(tài)下中央和各級(jí)政府和社會(huì)力量具有較高的應(yīng)變和執(zhí)行能力，更在于常規(guī)狀態(tài)下對(duì)公共危機(jī)的預(yù)研預(yù)判。因此，除國(guó)家公共危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室外，國(guó)家應(yīng)該擁有一支非專(zhuān)職、有專(zhuān)責(zé)、常運(yùn)轉(zhuǎn)的危機(jī)研究和預(yù)警咨詢(xún)的專(zhuān)家隊(duì)伍。
　　二是需要特別強(qiáng)調(diào)的是，信息收集和溝通是預(yù)警和解決危機(jī)的最根本的前提條件。信息收集渠道應(yīng)該多樣化，以有差異的信息渠道保證信息的真實(shí)可靠和及時(shí)；信息收集機(jī)構(gòu)必須具有獨(dú)立采集、調(diào)用和上傳信息的權(quán)力；信息發(fā)布應(yīng)真實(shí)、權(quán)威、及時(shí)、集中和透明，既保證決策的正確性，又可以讓廣大人民群眾了解到危機(jī)的狀況、事態(tài)的發(fā)展和處理進(jìn)程；同時(shí)也必須進(jìn)行合理有效的信息管制，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一步調(diào)，消除因集體恐慌或錯(cuò)誤信息帶來(lái)的衍生性危機(jī)。
　　三是常規(guī)性資源普查，是保證在危機(jī)突發(fā)時(shí)刻能夠迅速、有效地調(diào)動(dòng)和配置資源的必要基礎(chǔ)，也是加強(qiáng)危機(jī)管理系統(tǒng)機(jī)動(dòng)性的前提。
　　四是加強(qiáng)針對(duì)公共危機(jī)的法制和法規(guī)建設(shè)，充分運(yùn)用法律手段來(lái)規(guī)范危機(jī)管理程序和行為。依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《國(guó)家安全法》的基本準(zhǔn)則，制定如《緊急狀態(tài)法》及《災(zāi)難和緊急事件援助法案》等法律，制定如《國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃》及《公共危機(jī)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，才能保障危機(jī)管理有法可依、有章可循。
　　五是將與公共危機(jī)有關(guān)的各種社會(huì)建設(shè)計(jì)劃，納入到社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)中來(lái)，強(qiáng)化各城鄉(xiāng)社區(qū)、物業(yè)、非政府組織的管理和組織能力，強(qiáng)化管理人員、社會(huì)工作者、志愿者與突發(fā)事件有關(guān)的各種技能培訓(xùn)，建立相互之間密切聯(lián)系和協(xié)作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。
　　六是進(jìn)一步推進(jìn)公共危機(jī)教育，既要加強(qiáng)各級(jí)執(zhí)行人員應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)的心理、知識(shí)和技能培訓(xùn)，同時(shí)也要在廣大人民群眾中培育公共危機(jī)的防范意識(shí)，增強(qiáng)他們的自救和互助能力。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社科院科研局、清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系、中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系、中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所）