地震災(zāi)后的立法深意

　　巨災(zāi)后的恢復(fù)重建，不是簡(jiǎn)單的還原，而是一個(gè)包括災(zāi)區(qū)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)制度的變革。因此，應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的立法非常重要。
　　
　　在汶川地震發(fā)生后不到一個(gè)月，6月8日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)。這是我國(guó)第一部針對(duì)地方災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的行政法規(guī)。它意味著汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建是一項(xiàng)有法可依，有規(guī)劃引導(dǎo)，有科學(xué)論證的工作。
　　
　　完善應(yīng)急管理法制體系
　　
　　2003年春，一場(chǎng)“非典”災(zāi)害的肆虐，給我國(guó)的應(yīng)急管理體制敲響了警鐘。在此之后，政府對(duì)防災(zāi)與應(yīng)急管理，特別是法制體系的建設(shè)格外重視。
　　2007年11月1日，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施。這部法律綜合了我國(guó)各部門防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)無(wú)法解決的共性問(wèn)題，明確了各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任，建立了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援的制度、機(jī)制。根據(jù)該法，國(guó)家建立健全了突發(fā)事件的預(yù)警制度和應(yīng)急物資的儲(chǔ)備保障制度，建立了全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。
　　近幾年，各部門法也在加緊修訂，2007年《抗震防災(zāi)法》修訂，增加了“應(yīng)急救援”的內(nèi)容。
　　5月12日發(fā)生的汶川地震，是我國(guó)建國(guó)以來(lái)波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大、綜合損失最大的一次地震，恢復(fù)重建的任務(wù)非常繁重。
　　巨災(zāi)后的恢復(fù)重建，不是簡(jiǎn)單的還原，而是一個(gè)包括災(zāi)區(qū)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)制度的變革。因此，應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的立法顯得尤為重要。
　　在法律體系比較完善的美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家，在巨災(zāi)發(fā)生后，都馬上制定新的法律或修訂現(xiàn)有法律，用此應(yīng)對(duì)常態(tài)下難預(yù)測(cè)的問(wèn)題。
　　而我國(guó)現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《抗震防災(zāi)法》主要側(cè)重預(yù)防和應(yīng)急處置，對(duì)震后恢復(fù)重建涉及很少，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，彌補(bǔ)了我國(guó)巨災(zāi)后恢復(fù)重建的法律空白。
　　
　　凸顯可持續(xù)發(fā)展理念
　　
　　《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》共80條，分總則、過(guò)渡性安置、調(diào)查評(píng)估、恢復(fù)重建規(guī)劃、恢復(fù)重建的實(shí)施、資金籌集與政策扶持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等九章。
　　這部條例明確劃分了恢復(fù)重建的各階段的主要工作，將重建與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。
　　從條例規(guī)定的總原則來(lái)看，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的方針是以人為本、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施、自力更生、國(guó)家支持、社會(huì)幫扶。同時(shí)，條例規(guī)定，對(duì)于災(zāi)后重建，國(guó)家“給予財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和金融扶持，并積極提供物資、技術(shù)和人力等方面的支持”，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織積極參與地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作和接受外國(guó)政府和國(guó)際組織提供的援助。
　　具體來(lái)看，這部條例有以下四個(gè)亮點(diǎn)。
　　亮點(diǎn)一：強(qiáng)調(diào)重建安全和優(yōu)先安置弱者。
　　針對(duì)1500多萬(wàn)人的龐大的安置任務(wù)，條例第七條規(guī)定，受災(zāi)群眾的過(guò)渡性安置根據(jù)因人制宜和因地制宜的原則，“采取就地安置與異地安置，集中安置與分散安置，政府安置與投親靠友、自行安置相結(jié)合的方式”。政府對(duì)投親靠友和采取其他方式自行安置的受災(zāi)群眾給予適當(dāng)補(bǔ)助。
　　這種補(bǔ)助方式，與日本、美國(guó)和臺(tái)灣發(fā)放補(bǔ)助租房租金是—樣的，目的是減少政府的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)受災(zāi)群眾自救和互助。
　　另外，優(yōu)先關(guān)心和安置受災(zāi)的弱者，也是各國(guó)共同的做法。在這個(gè)方面，條例也有相應(yīng)規(guī)定：“活動(dòng)板房應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于重災(zāi)區(qū)和需要異地安置的受災(zāi)群眾，倒塌房屋在短期內(nèi)難以恢復(fù)重建的重災(zāi)戶特別是遇難者家庭、孕婦、嬰幼兒、孤兒、孤老、殘疾人員以及學(xué)校、醫(yī)療點(diǎn)等公共服務(wù)設(shè)施”。這充分體現(xiàn)了黨和政府“以人為本”建設(shè)和諧社會(huì)的理念。
　　亮點(diǎn)二：強(qiáng)調(diào)科學(xué)公正地總結(jié)災(zāi)情和災(zāi)區(qū)重建的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
　　災(zāi)害損失的調(diào)查評(píng)估應(yīng)該采取公正的立場(chǎng)，把握災(zāi)害損失整體情況、明確各種產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的損失，查明災(zāi)害中的各種責(zé)任以及恢復(fù)重建的條件，這是世界各國(guó)的普遍做法。而且這種調(diào)查評(píng)估一般采用第三者制度，并將結(jié)果公布于眾。
　　條例的有關(guān)規(guī)定表明了中國(guó)政府開(kāi)放和負(fù)責(zé)任的態(tài)度。
　　汶川地震災(zāi)害調(diào)查評(píng)估的具體事項(xiàng)和主要內(nèi)容，包括城鄉(xiāng)受損程度和數(shù)量、人員傷亡情況、房屋破壞程度和數(shù)量、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與商貿(mào)流通設(shè)施受損程度和數(shù)量，農(nóng)用地毀損程度和數(shù)量、需要安置人口的數(shù)量，需要救助的傷殘人員數(shù)量，需要幫助的孤寡老人及未成年人的數(shù)量，需要提供的房屋數(shù)量，需要恢復(fù)重建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，需要恢復(fù)重建的生產(chǎn)設(shè)施，需要整理和復(fù)墾的農(nóng)用地等；環(huán)境污染、生態(tài)損害以及自然和歷史文化遺產(chǎn)毀損等情況；資源環(huán)境承載能力以及地質(zhì)災(zāi)害、地震次生災(zāi)害和隱患等情況；水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、地形地貌以及河勢(shì)和水文情勢(shì)、重大水利水電工程的受影響情況、突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其隱患。
　　亮點(diǎn)三：強(qiáng)調(diào)吸取教訓(xùn)，規(guī)劃先行。
　　恢復(fù)重建工作是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，其中，制定規(guī)劃是所有工作的關(guān)鍵。日本和美國(guó)以及臺(tái)灣在大地震后，馬上組織各級(jí)政府和專家編制震后恢復(fù)重建規(guī)劃，并鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)群眾和企業(yè)參與這一過(guò)程。
　　汶川地震發(fā)生后，我國(guó)也將規(guī)劃擺在恢復(fù)重建的突出位置。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在地震后立即組織全國(guó)各大規(guī)劃院和勘測(cè)院的專家分四組奔赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。
　　在規(guī)劃方面，條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與地震災(zāi)區(qū)的省級(jí)人民政府共同組織編制恢復(fù)重建規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施。
　　汶川地震恢復(fù)重建規(guī)劃由總體規(guī)劃和9個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃組成。這9個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃分別為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)住房建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃、市場(chǎng)服務(wù)體系規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。
　　這次恢復(fù)重建的主要爭(zhēng)論點(diǎn)，是汶川、青川、北川等縣城是否遷移。為此，條例明確規(guī)定，“地震災(zāi)區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村完全毀損，存在重大安全隱患或者人口規(guī)模超出環(huán)境承載能力”的情況下，需要異地遷移和新建……在重新選址時(shí)，必須“避開(kāi)地震活動(dòng)斷層或者生態(tài)脆弱和可能發(fā)生洪災(zāi)、山體滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等災(zāi)害的區(qū)域以及傳染病自然疫源地”。
　　亮點(diǎn)四：強(qiáng)調(diào)多種形式籌集資金，政府給予政策扶持。
　　條例第六章是“資金籌集與政策扶持”，規(guī)定建立資金籌集方式、稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持、投資重點(diǎn)等主要措施。
　　汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金的籌集方式主要有政府投入、對(duì)口支援、社會(huì)募集、市場(chǎng)運(yùn)作等。國(guó)家用預(yù)算資金以及其他財(cái)政資金，建立地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金，專項(xiàng)用于地震災(zāi)后恢復(fù)重建。
　　同時(shí)，條例還規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為地震災(zāi)后恢復(fù)重建捐贈(zèng)款物，依法投資地震災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的恢復(fù)重建。國(guó)家對(duì)恢復(fù)重建采取實(shí)行稅收優(yōu)惠和財(cái)政貼息。財(cái)政貼息主要是用于地震災(zāi)區(qū)的房屋貸款和公共服務(wù)設(shè)施恢復(fù)重建貸款、工業(yè)和服務(wù)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款、農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)貸款等。
　　
　　為災(zāi)后重建保駕護(hù)航
　　
　　災(zāi)后重建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，為了保障重建工作順利進(jìn)行，條例明確了部門責(zé)任，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
　　條例第三十四條到第五十二條，共十八條詳細(xì)規(guī)定了恢復(fù)重建中，中央與地方，各部門的分工和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)遺址、清理現(xiàn)場(chǎng)、提高抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。
　　與其他災(zāi)害的恢復(fù)重建不同，這次條例十分重視地震遺址的文化和科學(xué)價(jià)值，規(guī)定對(duì)具有典型性、代表性、科學(xué)價(jià)值和紀(jì)念意義的地震遺址、遺跡劃定范圍，要建立地震遺址博物館。在地震災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的清理保護(hù)中，要對(duì)地震遺址、遺跡和文物保護(hù)單位以及具有歷史價(jià)值與少數(shù)民族特色的建筑物、構(gòu)筑物等進(jìn)行保護(hù)。
　　針對(duì)這次大地震中暴露出的學(xué)校和醫(yī)院等公共設(shè)施損壞嚴(yán)重和商品房建筑質(zhì)量差等問(wèn)題，條例強(qiáng)調(diào)建立設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理三個(gè)過(guò)程的責(zé)任追究制度，要求嚴(yán)格對(duì)重建工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收，提高公共服務(wù)設(shè)施的抗震設(shè)防要求。
　　恢復(fù)重建過(guò)程的安全和質(zhì)量保證是非常重要的。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的做法，恢復(fù)重建工作必須民主、透明、公開(kāi)。為此，條例第七章規(guī)定了監(jiān)督管理的方式和程序。
　　關(guān)于政府的監(jiān)督管理，條例規(guī)定上級(jí)政府對(duì)地震災(zāi)后恢復(fù)重建建設(shè)工程質(zhì)量和安全以及產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行政府內(nèi)部監(jiān)督，國(guó)家和地方相關(guān)政府以及部門進(jìn)行審計(jì)和稽查。除了政府之外，條例還規(guī)定了社會(huì)監(jiān)督和災(zāi)區(qū)群眾參加的民政評(píng)議。震災(zāi)后恢復(fù)重建資金和物資的來(lái)源、數(shù)量、發(fā)放和使用情況要公布和接受社會(huì)監(jiān)督。
　　此外，為了對(duì)毀損嚴(yán)重的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和其他建設(shè)工程，在調(diào)查評(píng)估中經(jīng)鑒定確認(rèn)工程質(zhì)量存在重大問(wèn)題，構(gòu)成犯罪的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的直接責(zé)任人員，依法追究刑事責(zé)任。
　　條例在地震后不到一個(gè)月就公布實(shí)施，充分顯現(xiàn)了我國(guó)政府高度重視依法進(jìn)行災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作。通過(guò)這個(gè)條例的制定和實(shí)施，我國(guó)應(yīng)急管理體系得到了進(jìn)一步的完善。通過(guò)災(zāi)后恢復(fù)重建和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，該條例將為今后的我國(guó)恢復(fù)重建基本法的立法或防震減災(zāi)法的修改打好基礎(chǔ)。
　　但是，由于此次地震受災(zāi)面積大。受災(zāi)群眾多，受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)層次差異大，社會(huì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較復(fù)雜，因此，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、土地關(guān)系、中央與地方的分?jǐn)?、?jīng)濟(jì)恢復(fù)等具體事項(xiàng)方面，還需要進(jìn)一步細(xì)化。這也對(duì)今后的防災(zāi)抗災(zāi)立法提出了更高要