完善農(nóng)村金融支持的制度安排

文　軍

摘要：改革開放以來，我國農(nóng)村地區(qū)對金融服務(wù)的需求日益多樣化和高度化，但目前的農(nóng)村金融體系所提供的金融支持與金融服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)其要求，出現(xiàn)農(nóng)村金融的缺失。農(nóng)村金融缺失的原因很多，制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，農(nóng)村金融的制度缺陷是農(nóng)村金融缺失的一個重要根源，因而可以采取一系列的制度安排，以構(gòu)建一個功能完善，分工合理，產(chǎn)權(quán)明晰，監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融金融缺失制度安排

我國是一個人口眾多，農(nóng)村人口占大多數(shù)的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)在我國是安天下、穩(wěn)民心的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)村工商業(yè)的迅速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、市場化程度的提高，資金需求呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢，對金融服務(wù)的要求也趨向多樣化。但是，在現(xiàn)階段農(nóng)村金融體系所提供的金融支持與金融服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，農(nóng)村金融體制的改革相對落后于農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，社會主義新農(nóng)村建設(shè)受到嚴(yán)重的資金“瓶頸”。這種農(nóng)村金融支持的缺失，使農(nóng)村陷入了一種“資金少——效益差——農(nóng)村貧困——資金更少——效益更差——農(nóng)村更貧困”的惡性循環(huán)當(dāng)中，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民的增收，使得許多地區(qū)尤其是中西部地區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)因缺乏金融支持而無法正常啟動。

一般認(rèn)為，農(nóng)村金融支持的缺失與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平和市場化程度不高密切相關(guān)，但從理論上講，相關(guān)的制度安排不合理以及缺乏必要的政策引導(dǎo)也是不容忽視的因素。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，金融制度是一種節(jié)約交易費用與增進資源配置效率的制度安排，其產(chǎn)生與變遷既不是隨意的，也不是按照某種意志與外來模式人為安排的，它并不僅僅是一種有形的框架，而是一系列相互關(guān)聯(lián)的演進過程的結(jié)晶。也就是說，我國農(nóng)村金融扶持的缺失很大程度上是由制度因素引起的。因此，中央連續(xù)5年的1號文件都提出要加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，提出要針對農(nóng)村金融需求的特點，按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，建立一種既能彌補“市場失靈”，又能避免“政府失靈”的充滿生機和活力的融資機制，引導(dǎo)社會資金回流農(nóng)村，建立健全功能齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)權(quán)明晰、機制完善、監(jiān)管有力、具有可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)村金融體系，加強和改善農(nóng)村金融服務(wù)，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟全面發(fā)展，滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的合理資金需要。具體而言，可以從以下幾個方面來完善農(nóng)村金融支持的制度安排。

一、國家或政府層面

首先，應(yīng)該完善農(nóng)村金融的法律法規(guī)建設(shè)，強化農(nóng)村金融支持的制度環(huán)境。-_一方面，根據(jù)農(nóng)村金融的特點，加強農(nóng)村金融的立法工作。一是在《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村金融發(fā)展實際，盡快制定出臺專門的農(nóng)村金融服務(wù)法、農(nóng)村金融監(jiān)管法，如《農(nóng)村金融法》或《農(nóng)村合作金融法》等，就農(nóng)村金融性質(zhì)、法定存款準(zhǔn)備金、市場準(zhǔn)入退出機制等方面作出明確規(guī)定，使各種合法資金放心進入農(nóng)村金融組織，結(jié)束農(nóng)村金融機構(gòu)長期以來參照《公司法》和《商業(yè)銀行法》經(jīng)營管理的無序局面；二是借鑒國外的實踐，制定有關(guān)支持或鼓勵農(nóng)村金融發(fā)展的法律法規(guī)，如《農(nóng)村金融服務(wù)促進法》、《農(nóng)業(yè)保險法》等，支持農(nóng)村金融的發(fā)展；三是要盡快修訂完善《破產(chǎn)法》、《刑法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，為農(nóng)村金融的良性運轉(zhuǎn)提供法律支持。另一方面，大力推行依法行政。在處理和協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟金融事務(wù)中要真正做到有法必依；執(zhí)法必嚴(yán)，地方政府要自覺克服地方保護主義，大力支持司法公正，保障政府信用，杜絕不應(yīng)有的行政干預(yù)。

其次，國家和政府應(yīng)該大力推進農(nóng)村信用體系建設(shè)，完善農(nóng)村信用擔(dān)保和失信懲罰機制。一個良好的農(nóng)村信用環(huán)境是農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保證，因而要著眼長遠(yuǎn)，突出重點，注重實效，建立起有效的農(nóng)村信用體系，改善農(nóng)村信用環(huán)境。在這方面，應(yīng)該充分發(fā)揮國家和政府的主導(dǎo)作用。一方面，是政府要帶頭講誠信，提高行政的公信力；另一方面，政府和司法機關(guān)要把農(nóng)村信用體系建設(shè)列為政績考核指標(biāo)，以形成齊抓共管、綜合治理的農(nóng)村信用環(huán)境工作機制。此外，工商、稅收、金融、司法、新聞媒體等有關(guān)部門要聯(lián)手打擊逃廢債務(wù)行為，運用行政、經(jīng)濟、法律等多種手段對失信者進行嚴(yán)厲懲罰，為農(nóng)村信用體系建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

另外，國家還應(yīng)該要大力推進農(nóng)村金融體系的配套改革，包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策、財政金融政策、農(nóng)村社會保障政策等改革，比如構(gòu)建農(nóng)村金融財政補償機制和稅收優(yōu)惠機制等。

二、金融機構(gòu)層面

(一)正規(guī)性金融層面

我國農(nóng)村地區(qū)的正規(guī)性金融機構(gòu)主要包括四個部分：農(nóng)村信用社、四大國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄和政策性農(nóng)村金融機構(gòu)即農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。由于他們各自的立足點不同，因而應(yīng)該根據(jù)各自的業(yè)務(wù)重點進行相應(yīng)的體制創(chuàng)新，以促進農(nóng)村金融的發(fā)展。

第一，繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，堅持農(nóng)村信用社支農(nóng)地位不動搖。農(nóng)村信用社改革的根本目的就是激活其作為農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民金融紐帶的作用，真正成為服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的社區(qū)性金融機構(gòu)，但目前的農(nóng)村信用社改革已經(jīng)出現(xiàn)了“去農(nóng)化”傾向，有著強烈的商業(yè)化趨向，主要表現(xiàn)在“合作”性質(zhì)退化，“商業(yè)”性質(zhì)增強。因此，農(nóng)村信用社的改革務(wù)必堅持“三農(nóng)”方向，防止“去農(nóng)化”，堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨不能動搖。當(dāng)前要著力抓好法人治理結(jié)構(gòu)和機制建設(shè)，大力抓好經(jīng)營和發(fā)展，壯大農(nóng)村信用社的資金實力，進一步增強支農(nóng)服務(wù)功能，發(fā)揮好支農(nóng)主力軍作用。

第二，大力推動商業(yè)性金融立足農(nóng)村市場，尋找新的利潤增長點。國有商業(yè)銀行股份制改造是大方向，但這并不意味著將從農(nóng)村市場全面退出，應(yīng)該通過市場化手段發(fā)揮支農(nóng)作用，在農(nóng)村市場尋找新的利潤增長點。即在加強風(fēng)險控制的同時，發(fā)掘優(yōu)質(zhì)客戶，并根據(jù)農(nóng)村市場的特點，積極進行金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，開發(fā)出適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的存、貸款種類，在支持“三農(nóng)”的同時，兼顧自己的盈利目標(biāo)，開拓經(jīng)營范圍。

第三，加大政策性金融支農(nóng)力度，增強其“三農(nóng)”服務(wù)功能。一是對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行重新定位，將其營業(yè)網(wǎng)點鋪設(shè)到縣級及中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并延伸服務(wù)對象，在做好傳統(tǒng)的糧棉油購銷儲備信貸業(yè)務(wù)的同時，應(yīng)適當(dāng)拓寬業(yè)務(wù)范圍，積極介入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)推廣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等政策性金融業(yè)務(wù)，辦理其他金融機構(gòu)、外國政府和國際組織的轉(zhuǎn)貸、委托業(yè)務(wù)，開展形式多樣的支農(nóng)活動，探索農(nóng)村政策性金融的新路子。二是充分發(fā)揮開發(fā)性金融的作用，將開發(fā)性金融推進到“縣域經(jīng)濟”和“三農(nóng)”領(lǐng)域。進一步擴大國家開發(fā)銀行的“開發(fā)性金融”的功能，使國家開發(fā)銀行能夠參與“三農(nóng)”開發(fā)，發(fā)揮開發(fā)性金融的杠桿作用，引導(dǎo)金融資源流向農(nóng)村。

第四，加快郵政儲蓄機構(gòu)的改革，組建郵政儲蓄銀行，充分發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。目前，中國郵政儲蓄銀行已被批準(zhǔn)籌建，其業(yè)務(wù)重點將是面向城市社區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)，與其他商業(yè)銀行形成良好的

互補關(guān)系，來支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

(二)民間金融層面

由于我國農(nóng)村地區(qū)正規(guī)性金融的長期缺失，使得農(nóng)村民間金融異?；钴S，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，農(nóng)村民間金融缺乏必要的金融監(jiān)管，蘊含著極大的金融風(fēng)險，影響到農(nóng)村地區(qū)的安定與團結(jié)。因此，應(yīng)該積極推動民間金融合法化，引導(dǎo)民間金融的合理、健康運行，使之成為農(nóng)村正規(guī)金融的有效補充。可制定《民間融資法》等相關(guān)的法律使民間金融合法化，這樣既可以規(guī)范民間金融行為，又能使其獲得應(yīng)有的權(quán)益和保護；同時降低市場準(zhǔn)入門檻，減少行業(yè)行政許可審批，允許民間以多種形式興辦金融業(yè)，特別是大力發(fā)展小額信貸組織和互助合作金融組織，條件成熟時可考慮設(shè)立民營銀行，構(gòu)建競爭性的農(nóng)村金融組織體系，更好為“三農(nóng)”服務(wù)。此外，銀行監(jiān)管部門不僅要加強對民間金融的監(jiān)管，更要根據(jù)實際情況，在民間金融組織內(nèi)部建立有效的內(nèi)部監(jiān)管機制，及時、準(zhǔn)確地披露經(jīng)營狀況和經(jīng)營風(fēng)險。

三、其他層面

首先，應(yīng)該積極探索建立形式多樣的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。一是要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種養(yǎng)業(yè)的風(fēng)險特點，大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，連續(xù)三年的中央的1號文件也在不同程度上強調(diào)了要發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險制度。這充分表明國家應(yīng)該成立農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，組建專業(yè)的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，貫徹國家農(nóng)業(yè)保護政策，經(jīng)營管理國家農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金，為農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)提供風(fēng)險保障，監(jiān)督和管理眾多農(nóng)業(yè)保險基層機構(gòu)。二是積極開展各種形式的農(nóng)村合作保險，組建以農(nóng)民為主體的地區(qū)性合作保險組織。三是鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，開發(fā)適合農(nóng)民需要的險種，滿足農(nóng)民不同層次的保險需求。通過上述措施，在農(nóng)村地區(qū)形成一個以政策性農(nóng)業(yè)保險為主體、農(nóng)村合作保險和商業(yè)保險為輔的多層次保險體系，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村信貸資金安全，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。

其次，大力發(fā)展農(nóng)村資本市場。中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟如果要擺脫傳統(tǒng)模式的束縛，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，僅僅依靠當(dāng)前農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織的自身資金積累、國家財政支持及金融機構(gòu)信貸投入已無法解決資金供求矛盾，因而應(yīng)該借助于資本市場，通過發(fā)行股票和債券籌集農(nóng)業(yè)資金。所以，要大力培育和發(fā)展農(nóng)村資本市場，支持農(nóng)村經(jīng)濟企業(yè)化、股份化和證券化，對于符合上市條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)該積極支持，以緩解農(nóng)村資金的供求矛盾。

另外，要建立健全農(nóng)村信用擔(dān)保機制，大力發(fā)展各種形式的農(nóng)村貸款擔(dān)保機構(gòu)，切實解決“貸款難”和“難貸款”的問題，增強農(nóng)村金融機構(gòu)抵御信用風(fēng)險的能力。