行政區(qū)劃與我國的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)

韓塔娜

摘要：行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)是我國在特定歷史階段出現(xiàn)的奇異區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。本文介紹了行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念及其特征、行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響，并從行政區(qū)劃層面提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的對策，包括改革行政區(qū)劃體制、建立跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)區(qū)域化與城市化結(jié)合對行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)行政區(qū)劃城市化

一般來講，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象，但從實(shí)踐來看，在我國轉(zhuǎn)型時(shí)期卻出現(xiàn)了一種與特定的歷史階段相適應(yīng)的奇異區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象——行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念及其特征

(一)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念

行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是我國由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時(shí)期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的概念相對應(yīng)，同時(shí)也與人們通常說的“諸侯經(jīng)濟(jì)”有著很大的區(qū)別：“諸侯經(jīng)濟(jì)”一般被認(rèn)為是一種帶有貶義的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)更多的是強(qiáng)調(diào)在特定時(shí)期的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)，不能單一地用“褒”“貶”來形容它。

(二)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的特征

1行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政性

行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政性突出表現(xiàn)在行政區(qū)域政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)甚至是決定性的作用。行政區(qū)域是一個(gè)與一定等級政府相對應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化綜合體，具有完整而成熟的自上而下的縱向行政管理系統(tǒng)，正是依靠這種系統(tǒng)，才確保行政區(qū)域各種功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)是行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束，因此地方政府為了使自身在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于有利地位，會爭取占用更多的行政區(qū)域要素資源(主要是行政等級和地域空間)，這樣反過來又加劇了行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政性。

2行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的封閉性

行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)下的地方政府有著強(qiáng)烈的屬地經(jīng)濟(jì)觀念，它往往以地方政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為核心，以其管轄的行政區(qū)域?yàn)檫吔?，有意識地限制生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動、人為地封鎖市場，造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的封閉性。這種封閉性存在諸多弊端，例如生產(chǎn)上的重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義盛行、全國大市場的分割以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)死角等。

3行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的兩面性

任何事物都具有兩面性，所以在評價(jià)“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”時(shí)，要看到消極和積極兩方面。誠然，行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)有許多消極影響，即市場分割、重復(fù)建設(shè)、盲目競爭、地方保護(hù)等，所有這些都與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展潮流相悖。但行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)在其運(yùn)行的初期和中期階段，卻對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極作用，正是地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性有力地推動了中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，因?yàn)槟撤N程度的地方競爭并不一定是壞事。因此，行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)自身瓦解的過程其實(shí)也可以認(rèn)為是克服其消極影響，發(fā)揮其積極影響的過程。

4行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的過渡性

從中國行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程來看，行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，具有過渡性特征。這個(gè)“特定歷史時(shí)期”是指從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的一個(gè)時(shí)期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國的地方行政區(qū)域之間的橫向聯(lián)系發(fā)育不足，有的只是中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的轉(zhuǎn)移。而在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)促使地方經(jīng)濟(jì)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這無疑是一種歷史性的進(jìn)步，但行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)中還是存在地方政府行為的異化和權(quán)限的擴(kuò)張，這會造成市場競爭的不公平，從而最終導(dǎo)致行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的瓦解。

二、行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響

行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分，具體而言，行政區(qū)劃是國家結(jié)構(gòu)體系的安排，即將領(lǐng)土劃分為四級層次、規(guī)模不等的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設(shè)置對應(yīng)的地方國家行政機(jī)關(guān)以實(shí)施相應(yīng)的管理。從理論上講，行政區(qū)域不是經(jīng)濟(jì)區(qū)域，地方政府也不應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)管理部門，但在中國的實(shí)踐中，按行政區(qū)域劃分的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)卻是客觀存在的，這在一定程度上反映了行政區(qū)劃是影響行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要因素。

(一)行政區(qū)劃內(nèi)各行政機(jī)關(guān)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響

一切經(jīng)濟(jì)活動都是在特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，它必然受行政區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)的各種行政權(quán)力、發(fā)展戰(zhàn)略和政策的影響。中華人民共和國憲法明確規(guī)定了縣級以上各級人民政府依據(jù)法律管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、民政等工作，制定、落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、組織重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施。由此可見，行政區(qū)劃必然對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，行政區(qū)域內(nèi)資源的開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和布局產(chǎn)生巨大的影響。

(二)行政區(qū)劃內(nèi)地方政府績效對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響

中國是中央集權(quán)制國家，過去長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃特別是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是通過各級行政區(qū)域的政府安排并實(shí)施的。而改革開放以來，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力大大加強(qiáng)了，因而行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)功能不斷強(qiáng)化，與西方市場經(jīng)濟(jì)國家明顯不同的是政府在區(qū)域運(yùn)行中起著中樞的作用。各級政府管轄的行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r已成為上級政府衡量下級政府工作好壞的極重要標(biāo)志，從而形成中國特有的“行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

(三)行政區(qū)劃對行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)來說是一把雙刃劍

一方面，如果行政區(qū)劃以一定的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為基礎(chǔ)，使行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的優(yōu)勢相結(jié)合，那么行政區(qū)劃的設(shè)置及其調(diào)整就能推動行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展；另一方面，行政區(qū)劃作為行政建制的空間投影，猶如一堵看不見的墻，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的消極影響也是十分明顯的。因此。發(fā)揮行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)功能，必須認(rèn)識到行政區(qū)劃對行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的消極影響，充分發(fā)揮行政區(qū)劃對行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的重要作用。

(四)行政區(qū)劃對行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的包容性影響

行政區(qū)劃縱向管理層次使行政區(qū)劃內(nèi)縱向管理區(qū)域的經(jīng)濟(jì)要素和經(jīng)濟(jì)活動向一體化方向演進(jìn)，從而決定了不同種類行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間具有包容性，而這種包容性又進(jìn)一步促成了行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊的形成。在板塊范圍內(nèi)不同種類的行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型可以說是相互影響和制約的。例如，省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略影響著市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；當(dāng)然，受行政隸屬關(guān)系的制約，上一級行政區(qū)域板塊也在一定程度上制約著低一級行政區(qū)域板塊的創(chuàng)新發(fā)展。

三、基于行政區(qū)劃層面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的對策

就目前情況來看，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互協(xié)作和聯(lián)合，行政區(qū)劃設(shè)置是否科學(xué)和合理，直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此，必須通過行政區(qū)劃改革來糾正與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展相悖的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。

(一)改革行政區(qū)劃體制

當(dāng)前，我國行政區(qū)劃設(shè)置上存在許多問題，例如現(xiàn)行的省級行政區(qū)劃單位數(shù)量偏少，各行政區(qū)域所轄地域面積相差懸殊，這就極大地助長了區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割，造成各區(qū)域

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位不平等?；谶@個(gè)問題，楊龍?jiān)岢鲂姓^(qū)劃改革的思路，即“應(yīng)突破目前行政區(qū)劃的基本單元，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展為依據(jù)，在三個(gè)層次上設(shè)立新的行政區(qū)，包括跨省的行政區(qū)、省內(nèi)跨地縣的行政區(qū)、跨臨近省縣處于幾個(gè)省交界地區(qū)的行政區(qū)”，對于這種構(gòu)想，我認(rèn)為在省內(nèi)建立跨地縣的行政區(qū)更具可行性。省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)局部區(qū)域化現(xiàn)象符合經(jīng)濟(jì)區(qū)域的同質(zhì)性、聯(lián)系性，經(jīng)濟(jì)管理的合理性等要求，并具備連片區(qū)域與其他必要的物質(zhì)要素，應(yīng)該得到相應(yīng)的發(fā)展。但這種經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成與發(fā)展一直以來卻受到現(xiàn)行行政區(qū)劃的限制，主要是來自省內(nèi)地市級或地區(qū)行政權(quán)力的阻力。因此，省內(nèi)應(yīng)設(shè)置與局部經(jīng)濟(jì)區(qū)域相應(yīng)的一級行政區(qū)域，其地位在省以下，省轄市以上，應(yīng)為副省級。具體方式既可單獨(dú)設(shè)立一級機(jī)構(gòu)，也可把原來的省轄市升格，原來的計(jì)劃單列市明確為副省級。副省級地位使這些行政機(jī)構(gòu)能夠克服來自區(qū)內(nèi)地方政府的抵制，順利推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)建立經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成說明行政權(quán)力在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重大作用，因此，建立經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以說是從行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整人手來解決行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題。中國實(shí)行省制已有上千年，省已經(jīng)不僅僅是一個(gè)行政區(qū)劃，它已經(jīng)形成一種地域概念和文化意識，所以取消省制或重新劃省都會遇到來自社會心理方面的抵制。因此，可以削減省的一部分權(quán)力，其中主要是經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)力，同時(shí)，把削減出的這一部分權(quán)力集中到高于省級政府的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一籌劃本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種次中央的行政協(xié)調(diào)權(quán)力可以避免目前存在的省行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，解決省行政區(qū)域之間的重復(fù)建設(shè)問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源配置的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。

但必須指出，這是在市場經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育成熟情況下的一種過渡性的制度安排，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置，要側(cè)重于協(xié)調(diào)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展戰(zhàn)略并組織實(shí)施，以及協(xié)調(diào)處理區(qū)際利益沖突、對侵害區(qū)域共同發(fā)展利益行為進(jìn)行調(diào)查和處理等方面，特別應(yīng)注意的是要防止行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能膨脹，防止其演變成新的封閉型行政——經(jīng)濟(jì)利益主體。

(三)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化與城市化結(jié)合對行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

近年來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，隨之而來的是城市化進(jìn)程的明顯加快。在分析中國未來發(fā)展走向的時(shí)候，必須考慮到城市化的方向和進(jìn)程，以城市化的推進(jìn)為動力，將經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化與城市化相結(jié)合。在城市經(jīng)濟(jì)圈形成以后，對行政區(qū)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)城市群形成和發(fā)展的要求。處于經(jīng)濟(jì)的動機(jī)，相鄰地域的地方政府自發(fā)產(chǎn)生聯(lián)合的要求，目的是各方的互利。如今經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化主要發(fā)生在地理位置接近、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性強(qiáng)的地區(qū)，基于這個(gè)方向的發(fā)展，目前與經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展最為接近的構(gòu)想是建立跨省的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在城市化進(jìn)程中促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。